1、汕头市城市规划设计研究院2013 年 10 月汕头市 34 街区控制性详细规划修编论证报告1目 录一、 项目基本情况 .21. 项目背景 .22. 项目区位 .33. 现状概述 .34. 用地权属 .5二、 上层次规划、 原控规及规划依据 .61. 上层次规划 .62. 原控规情况概述 .63. 规划依据 .8三、 控规修编的必要性分析 .81. 相关法规的实 施 .92. 产权因素的变化 .103. 改造模式的更新 .114. 建设项目的 影响 .11四、 控规修编的可行性分析 .121. 与相关规定的符合 性分析 .122. 业主自主开发模式对规划执行的利弊分析 133. 项目修改小结 .
2、13五、 项目修编论证结论 .142一、 项目基本情况1. 项目背景为了进一步优化和完善 34 街区的布局结构，科学引导该街区的有序建设，2007年 7 月底，我市组织编制汕头市 34 街区控制性详细规划 （以下简称原控规 ） 。原控规已于 2008 年 9 月 17 日经汕头市第二届城市规划委员会第二次会议审议同意，之后获市政府批准同意并执行。目前片区已具备成熟的开发改造条件，在原控规的指导下，位于金砂路北侧的星湖城居住小区和星湖商业城已建成，极大地提升了街区的居住环境和商业氛围，为东区增添了新的商圈。但控规范围内的其他用地并没有进行改造，破旧的厂房仍然存在，败落的景象依旧保持。34 街区外
3、围的光鲜与内部的脏乱形成了鲜明的对比，因此有必要加快内部厂房的改造进程，从而创建一个市民能够安居乐业、和谐共处的现代化街区。同时，自原规划批准实施至今的期间，国家、省、市陆续出台了一系列有关土地和规划的政策法规，比如国家对城市用地分类与规划建设用地标准进行修改，我市对土地计容方式也进行了调整（道路分摊用地不再计入计容用地面积） ，特别是2009 年广东省开展“三旧”改造试点，我市出台了汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则（试行） 等政策，街区内部分用地被列入“三旧”改造用地， 原控规确定的规划条件已经难以适应这些“三旧”改造地块的要求。为推动 34 街区三旧改造项目更为顺
4、利进行，加快整个街区的改造速度，有必要结合片区周边实际建设情况，对原控规进行修编必要性论证。32. 项目区位原控规规划范围东起泰山路，西至黄山路，南临金砂东路，北靠珠池路，总用地面积约 36.3 公顷。本次论证报告论证范围与原控规一致。3. 现状概述3.1 土地利用现状总体概况：规划区现状主要建筑性质为工业、居住、办公建筑。 原控规编制前，规划批准并已经建设的用地有：银安花园、中国移动汕头分公司枢纽楼、汕头市气象局多普勒信息处理中心等；原控规批准实施后，已经建设的有星湖城小区（其中一、二期已建成，三期在建） 、星湖商业城等。工业用地：规划区现状的工业用地主要集中在规划区的中部和泰山路西侧。现状
5、工业厂房规模都较小，质量大多较差，楼面破损严重，厂房之间间距较小，极不符合规范的要求，对企业和工人的生命安全产生了极大的威胁。由于整体搬迁的工业企业较多，厂房空置率高，工厂生产能力差，有规模的工厂不多。居住用地：规划的居住用地以银安花园、银安庄洪门以及新建的星湖城小区为主。银安花园为最早期的花园式住宅区，居住环境和建筑质量较好，银安庄洪门住宅区建设于 90 年代左右，居住环境和建筑质量较为一般，而星湖城小区为新建花园式高档住宅区，居住环境和建筑质量都很好，其中星湖城三期尚在建设之中。公共设施：随着星湖商业城的建成，再加上星湖城小区沿街商业铺面的补充，规划的公共设施得到极大的补充，但除去金砂路、
6、黄山路这两个路段，其余区域的公共设施还是严重不足。公共绿地：三脚关沟在本规划区的西北角穿过，形成暗渠，并建设为绿化带，4为附近居民提供了一个纳凉消暑的好去处，是本规划区一处有规模的绿地。片区现状用地构成如下：表 1 现状用地构成表（2013）用地性质 用地面积（公顷） 比例（%）行政办公用地 5.51 18娱乐康体用地 0.62 2商业用地 1.95 6居住用地 4.76 16仓储用地 9.40 31道路用地 6.08 22其他交通设施用地 0.38 1其他服务设施用地 1.02 3空地 0.36 1合计 30.12 100%3.2 道路交通与市政设施现状片区外围道路分别有：东侧城市快速路泰山
7、路（规划红线宽度 60 米） 、南侧城市主干道金砂东路（规划红线宽度 52 米） 、北侧城市次干道珠池路（规划红线宽度36 米） 、西侧城市次干道黄山路（规划红线宽度 30 米） 。片区外围道路建设完善，可快速到达城市其他片区，并可便捷进入城市对外交通网络。片区内部现有两条区间道路，东西向的为土路，连接黄山路和泰山路，道路状况崎岖不平；南北向的为水泥路，沿着三脚关沟绿化带的走向，连接珠池路和东西向的土路。除去上述两条区间路，其余为各厂区的内部道路。多为断头路，路窄且通达性差，市政设施方面，规划区内现状沿黄山路，靠近银安花园南侧，有垃圾转运站和开关站各一处。54. 用地权属本规划区大部分土地已经
8、被征用，用地单位较多，除了现状已建的居住、办公、商业建筑外，其他用地现状使用基本为工业用地，地块划分零散，地块征用见缝插针，大小不一，随意划分。这为本街区的规划调整造成了较大的难度。此外，本规划区虽然位于龙湖区，但该街区内有很多金平区的用地，其中隶属不同街道（中马街道、新兴街道、永祥街道）的用地有 7 宗，隶属于金园工贸的有4 宗。这些用地面积都较小，且分布分散，这也增大了用地整合的难度。表 2：现状征地权属一览表序号 征地单位 用地面积（亩） 土地使用性质1 星湖城 154.49 居住、商业2 汕特房地产开发总公司 26.25 居住3 金园工贸 13.78 工业4 气象局 31.2 办公5
9、广东移动集团汕头分公司 7.8 办公6 邮电局 4.65 仓储7 汕特化工气体厂 5.25 工业8 中马街道 12.8 工业9 珠池街道 13.9 综合10 新兴街道 14.69 综合11 永祥街道 7.94 综合12 合信房地产开发有限公司 16.13 居住13 欣和房地产开发有限公司 37.64 居住14 银安庄洪门 20.7 居住615 南洋电缆 1.92 工业16 汕特升平区荣达织造厂 5.05 工业17 汕特金园区企业总公司 3.08 工业18 汕特农业发展总公司 3.94 绿地19 土地储备 2.67 未定合计 383.88 /除了上述 19 宗土地产权、界线比较明确外，另有多宗用
10、地由于年限、转让等问题，国土部门无法提供明晰的产权。二、 上层次规划、原控规及规划依据1. 上层次规划在汕头市城市总体规划（2002-2020） 中，主要安排为商业金融、居住、绿地，形成城市向东发展的一个综合性街区。从全市的商业用地布局来看，本规划区是火车客运站前最主要的商业中心。2. 原控规情况概述2.1 功能定位原控规确定的规划范围为：东起泰山路，西至黄山路，南临金砂东路，北靠珠池路，与本次修编论证报告研究范围一致。 原控规在汕头市城市总体规划（2002-2020） 的指导下进行编制，在以总规对其确定的总体功能与主要用地类型的基础上，并通过对周边街区现状及规划的研究分析，确定规划区的功能定
11、位为：汕头市东区火车客运站前融办公商业于一体的高品质生活区。2.2 用地布局7原控规对片区内部分建筑质量较好的行政办公用地、居住用地、市政设施进行保留。在此基础上，根据集约、便利的原则进行布局，在珠池路与泰山路、金砂东路与泰山路这两个城市门户节点布置商业金融业用地，在现状移动通信东侧布置商住用地，其余地块规划为居住用地，在片区内部布置配套小学、幼儿园、公共绿地、小区绿化用地、肉菜市场、文化活动站等公共设施，形成集金融、办公、居住为一体，配套齐全的总体布局。原控规规划用地构成表如下：表 3 原控规规划用地构成表代 码用地类别大 中 小土地使用性质用地面积（ha）比例（%）备注规划总用地 36.3
12、 100S1 城市道路用地 5.92 16.3C 公共设施用地 6.50 17.9C1 行政办公用地 2.4其中 C2 商业金融业用地 4.10U U1 U12 市政公用设施用地 0.09 0.2 蓝田庄开关站G 绿地 2.22 6.1G1 G12 公共绿地 1.46 三脚关沟旁绿地其中 G2 G22 防护绿地 0.76泰山路西侧 15米防护绿地R R2 规划居住区用地 21.57 59.4注：汕头市 34 街区控制性详细规划用地分类标准采用原城市用地分类与规划建设用地标准GBJ137-90。3. 规划依据（1） 中华人民共和国城乡规划法 （2008）8（2） 城乡规划编制办法 （2006）（
13、3） 城市用地分类标准与规划建设用地标准 （GB50137-2011）（4） 城市道路交通规划设计规范 （GB50220-95）（5） 城市居住区规划设计规范 （GB50180-93）（5） 广东省城市控制性详细规划管理条例 （2005）（6） 广东省城市控制性详细规划编制指引（修订稿） （7） 汕头市经济特区城市规划条例 （1997）（8） 关于进一步加强城乡规划管理工作的意见（9） 汕头市城市总体规划（2002-2020） （10） 汕头市城镇中小学校规划建设和保护条例 （2006）（11） 汕头市中心城区“三旧”改造专项规划 （2010）（12） 汕头市 34 街区控制性详细规划 （20
14、08）（13） 汕头市合信星湖城住宅小区(二期） 、商业综合体修建性详细规划（14） 汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则（试行） 三、 控规修编的必要性分析原控规自 2008 年 9 月开始实施以来，除去片区西南侧合信房地产开发公司的星湖城住宅小区和星湖商业城项目已进入建设阶段，其余地块基本没有改造。究其原因，主要为在此期间，国家、省市层面政策均发生变化， 原控规在新政策的指导下实际可操作性不强。龙湖区政府、金平区政府及部分用地权属单位均提出对原控规进行修编的要求。本次控规修编论证报告考虑片区实际情况，对控规修9编理由总结如下：1. 相关法规的实施1.1 新版用地分类标
15、准住建部与国家质量监督总局于 2010 年 12 月 24 日联合发布城市用地分类与规划建设用地标准 （GB20137-2011） ，并于 2012 年 1 月 1 日开始实施，原来使用的旧用地分类标准自此作废。 原控规采用旧版用地分类标准，与现行使用的新标准存在冲突。新版用地分类标准对原有的 C 类公共设施用地进行了拆分，分别为现行的 A 类公共管理与公共服务设施用地和 B 类商业服务业设施用地。同时，新版分类标准取消了 R23 居住区道路用地与 R24 居住区绿地两种用地分类，将中小学用地从 R22 调整为 A 类公共管理与公共服务设施用地之中。这些改变对原控规的用地规划造成了较大影响，需
16、要重新对用地规划进行用地分类调整，以适应新时期控制性详细规划的编制规范，也有利于规划管理上的统一。1.2 三旧政策“三旧”改造是广东在全国独享的一个土地政策，主要通过向存量要增量来破解用地瓶颈，特别是解决建设用地不足问题，是全省开展节约集约用地试点示范省的一项重要内容。这项政策对于像我市这样人多地少、土地后背资源短缺，建设用地供需矛盾突出的城市，意义尤为重大。为切实推进广东省“三旧”改造工作，促进节约集约用地试点示范省建设，确保经济社会又好又快发展，根据粤府200978 号、粤府办2009122 号、汕府办201012 号、市政府工作会议纪要201056 号等有关文件精神和工作计划，10对中心
17、城区“三旧”改造项目所在片区进行控制性详细规划的编制。1.3汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则2011 年汕头市颁布了汕头市中心城区“三旧”改造项目公共服务设施配套规划实施细则 （下称实施细则 ） ，中心城区“三旧”项目中公共服务设施配套的种类与比例有了指导性的原则。实施细则以公平公正的原则要求三旧产权单位各自承担配套义务，并对面积过小、形态过于零散的三旧地块也提出承担配套义务的形式。在明确各自需要承担的配套义务之后，各产权单位不再把精力集中于配套比例是否公平的问题，有利于推动三旧项目的改造。原控规在三旧政策出台之前便已审批，其思路是将整个街区视为一个居住区进行配套公共
18、服务设施，其配套规模与种类与用地产权不完全对应。为有利于片区改造的推进，体现公平公正的原则，应按照实施细则提出的相关规定，对原控规进行调整。2. 产权因素的变化原控规在编制之时，规划区内有一些用地权属由于年限、转让等问题，国土部门无法提供明晰的产权，对应的用地单位和用地界线存在误差，因此，需要进一步核对各产权单位的土地权属，对原控规进行修编，校正用地权属边界，并根据此基础资料对原控规的用地布局进行修改，确保控规的可操作性。3. 土地集约使用的要求原控规中有很多住宅用地容积率设定为 2.0，对目前汕头东区的区位（商11业、住宅发展较好）而言，比较浪费。汕头人多地少，提倡土地集约发展，而“三旧”改
19、造政策的目的就是为了向存量要增量来破解用地瓶颈，解决建设用地不足的问题。故如果仍按原控规中的指标进行控制，则明显与“三旧”改造政策目的不符。4. 改造模式的更新原控规的规划思路是基于政府委托专业机构对街区土地进行收储，再依据控规布局进行土地出让开发建设，采取“政府主导，市场运作”的改造模式。这种改造模式突出规划引领，整个街区配建公共设施，完善产业支撑，土地通过招拍挂实行市场化运作开发建设，最终实现土地的集约节约高效利用。但是，在实际操作过程中，这种以政府为主导的改造模式，脱离了市场资金投入，用地单位参与的积极性不高，会导致政府计划的执行缺失推动因素；另一方面，规划区内权属用地面积小、单位众多，
20、政府进行完整的土地收储难度大，这就导致原控规相对较理想化的改造模式很难实施。如原控规中规划为小学用地和公共绿地的用地涉及多家权属单位，政府将这些小地块统一进行收储难度大，而权属单位又要求自行开发，这就导致原控规无法在规划条件等方面对该地块进行控制等等，这也促使原控规进行修编，以便更好的促进旧厂房改造。5. 建设项目的影响目前，片区内有合信房地产开发公司的星湖城小区的一期和二期已经建成，三期正在施工建设中。然而，经过对此工程相关资料的查询，发现在其用地范围内，原控规中的居住小区绿地和幼儿园用地已经按照“弹性控制用地的性质、面积12为刚性控制，位置、形态为弹性控制的原则”被调整位置。此外， 原控规
21、中由南向北穿过星湖城小区的小区路也因“弹性路”的原因而被取消。上述绿地、幼儿园位置和小区路均需要在新的规划中加以修正，以便更好的统筹其他用地进行布局。此外，随着星湖商业城的建成，汕头东区新的商业中心的雏形已经形成，极大的提升了街区的地位和周边土地的价值，街区整体功能必将从工业向商住功能进行提升转型。因此，有必要对街区的商业形态、土地价值等方面进行重新评估，从而更加合理的布局街区形态。四、 控规修编的可行性分析1. 与相关规定的符合性分析前文已述， 原控规在批准实施执行之后，国家、汕头市各层面的部分相关规定已做出了调整，因此， 原控规已有部分内容不符合当下执行的部分规定。第一，本次修编报告认为，
22、需对原控规的用地分类进行调整，以符合城市用地分类与规划建设用地标准（GB50134-2011） 的要求。需取消原控规中的R24 居住绿地，统一并入新标准中的 R21 二类住宅用地中，并提出应在 R21 用地内保留绿地的比例；将原本属于 R22 居住公共服务设施用地的中小学改为 A33 中小学用地；对原 C 类公共设施用地进行拆分为 A 类公共管理与公共服务设施和 B 类商业服务业设施用地。用地分类的重新调整将涉及方案布局的调整。第二， 原控规需要根据实施细则 ，对原片区配套设施的布局进行调整。调整将依据实施细则 ，针对各产权单位的用地范围（包括合作开发的用地） ，按照相关规定配套公共服务设施。
23、132. 业主自主开发模式对规划执行的利弊分析片区内相关三旧地块有部分产权单位有自主推动的意向，如珠池街道的集体经济用地， 原控规将该用地规划为小学用地和公共绿地，现权属单位想要按照“三旧”政策自行开发建设，并已列入 2013 年改造计划，要求调整其对应的用地性质。而如果按原控规规划的内容，产权单位则无法去开发建设，而政府将该用地与周边多宗用地统一进行收储，控制为小学和公共绿地的难度大，这就导致该地块的改造工作无法开展。业主自主开发模式的弊端是会出现用地相对较小，无法集中开发的情况，也会出现要求调整原控规的情况，但在现政府收储多宗小用地难度大的阶段，业主自主开发模式又能起到快速改造，盘活土地，
24、增加土地效益，带动周边地块等效果，因此，在现阶段，自主开发模式是一种积极可行的改造模式。对于多宗相邻的面积较小的用地，规划倡导合作开发模式，即多宗小地块合并成为一宗规模较大的用地，使得该用地能最大限度地进行开发建设，合并后的用地也能更好的划分出相对应的配套用地，实现权属单位能获取更大利益、 “三旧”配套用地也能得到落实的局面。3. 项目修改小结结合上述修编报告提出的修改原因及规划调整可行性分析，按照相关规范及核算指标，建议本次控规修编可以对原控规做出以下调整： 对城市用地分类进行更新，按照城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011） 的要求进行调整。 落实汕头市中心城区“三旧”改
25、造项目公共服务设施配套规划实施细则14（试行） ，对片区公共服务设施配套进行核算，并根据实际情况相应调整用地布局。 按照居住区规划设计规范（GB50180-93） （02 版）要求，根据重新核算后片区居住人口规模，调整配套公共服务设施的种类和规模。 在用地布局科学合理、三旧改造实际可行，同时满足各层次规范和要求的前提下，对原控规用地布局进行调整。五、 项目修编论证结论 本次控规修编是基于原控规中部分指标已不再使用、规划方案可操作性不足等理由而提出的，为解决上述问题，本修编报告提出修编将以“符合各层次规范、地方规划条例，不改变原控规对片区的功能定位，规划布局科学合理，配套分摊公平公正，有利于推进三旧改造项目实施建设”为原则，重新考虑片区内配套需求、商业需求及用地布局的合理性，并对控规修编提出意向方案。通过方案的调整，片区控规将更加具有可实施性，在保障产权单位利益的同时，有利于三旧改造项目的执行。因此，对原汕头市 34 街区控制性详细规划进行修编是必要的，也是可行的。
