1、我国电器电子行业 EPR 制度落实情况及建议 冯利华 张德元 国家信息中心博士后科研工作站 国家发改委经济体制与管理研究所循环经济研究室 摘 要： 我国废弃电器电子产品回收处理的管理包括再生资源和环境保护两个领域, 涉及电器电子产品的绿色设计与制造、再制造、回收、处理和资源综合利用和处置多个环节。废弃电器电子产品回收处理不仅是环境问题, 更是资源的综合利用, 废弃电器电子产品一方面造成污染和危害, 但同时也是一种资源。在我国每年废弃的电器电子产品量很大, 我国资源丰富, 对废弃物管理多采用粗放型管理模式, 更偏重从环保角度出发对污染问题进行防治。本文梳理了我国目前电器电子行业 EPR 制度的落
2、实情况, 对 EPR 实施过程中出现的典型问题进行分析, 并提出相应的政策建议。关键词： EPR 制度; 电器电子行业; 基金补贴; 信用评价; 生产者责任延伸 (EPR) 制度是指将生产者对其产品负担的环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费后回收、循环利用与处置等全生命周期的制度。实践证明, 把生产者责任延伸到产品设计和产品报废后的回收处置阶段, 是行之有效的环境保护和资源循环利用的制度安排。一、我国电器电子行业 EPR 制度实施情况(一) EPR 制度实施背景由于电器电子产品维修成本高, 导致废弃量大, 这些电器电子垃圾通常采取填埋或焚烧方式处理, 给大气、水以及土壤造成污染, 严重威
3、胁人类的生存环境和健康安全。生产者责任延伸制度是在这个大背景下提出来的, 其出发点是通过生产者责任延伸来承担废弃电器电子产品的回收处置和循环利用责任。目前西方国家对于 EPR 大的原则已经达成共识, 在环境保护和资源循环利用方面已取得积极的效果。我国同样面临大量废弃电器电子产品的现状, 也存在大量污染, 借鉴西方经验将电器电子产品生产者责任纳入到废弃物的回收处置责任范围之内, 是保护环境, 资源循环再利用的一个有效手段。(二) 我国电器电子行业 EPR 制度实施情况我国生产者责任延伸制度涉及电器电子产品的绿色设计与制作、再制造、回收、处理和资源综合利用和处置多个环节。人大立法、国务院颁布管理条
4、例、主管部委就自己负责的部分指定管理办法和规章、标准。目前, 我国已形成了相对成熟的废弃电器电子产品回收处理管理制度, 主要包括:目录管理制度、多渠道回收和集中处理制度、处理资格审查和许可制度、基金征收和补贴制度、处理企业信息报告制度、产品成份标识制度等。2012 年废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法发布并实施, 通过基金补贴, 促使了各相关方加入到回收体系建设中, 带动了废弃电器电子产品回收行业的发展。2015 年公布的第五批废弃电器电子产品处理基金补贴企业名单, 已有 110 家企业基金补贴范围。2016 年 3 月 1 日起实施的废弃电器电子产品处理目录将强制回收产品种类扩大到了
5、14 种。这些政策措施完善了生产者的生态设计与末端回收处理责任。通过引进欧美、日本和我国台湾技术后, 国内先进技术供应商能够结合国内管理要求, 能够适应生产线设置的环保要求, 回收处理技术水平和效率都在逐渐提升。如中再生系统、格林美、桑德启迪、格力、华新绿源等多家集团成为电器电子生态设计和回收处理领域的佼佼者。虽然从当前人大立法、国务院管理条例到主管部委的管理办法、规章和标准, 已经形成一个自上而下的较为完善的 EPR 制度体系。但是具体实施过程中还存在很多问题有待进一步研究。二、我国电器电子行业 EPR 实施中存在的问题分析(一) EPR 制度实施缺乏灵活性我国 EPR 制度更多借鉴台湾模式
6、, 然而台湾人口相对较少, 废弃物产品数量相对低, EPR 制度运用相对灵活, 每年可以进行微量调整, 使得制度能够保证较平稳的推进。我国大陆地区人口数量大, 废弃电器电子产品量相对高, 同样的制度实施起来灵活性、适应性稍差。调研中也发现, 一些拆解出来的物品可以再制造, 但按照工信部“再制造认证”的要求, 这些物品不允许直接再利用, 如拆解过程中出现的新电机必须当废品处理, 作为再生资源去处理, 会造成一定程度的浪费。因此, EPR 制度实施过程中需解决灵活性的问题。(二) 企业数据上报机制不健全, 相关数据无法全面征集一项政策的制定离不开基础数据的收集、分析与处理, EPR 政策的顺利有效
7、实施同样遇到类似的难题。现有的政策制度鼓励生产者做生态设计以及回收, 但相关实施细则还没有制定, 相关数据核算、分析对比的实施条件还不成熟, 反映社会责任的具体情况也不明显。而企业是以生存和追求利益最大化为目的, 在相关法规制度还不健全的情况下, 企业主并不愿向外界提供所有数据。比如:电器电子生产企业的生态设计、节能产品比例、不同型号产品的市场占有率等等这些关系到企业发展战略的非公开数据只有企业自身掌握, 监管部门很难获取。目前一些官方机构网站只对行业产量、销量等数据进行发布, 只能统计到企业一个季度回收总量是多少, 但是回收量占企业整体销量比例是多少却无法获悉, 也没有相应的企业数据上报机制
8、。当前, 基于废弃电器电子产品处理基金补贴动态调整前提下, 环保部固体废物与化学品管理技术中心 (简称固管中心) 设有专门的数据信息采集系统, 但是主要采集的是行业内有拆解业务的企业数据。具体由企业每天根据要求在系统上报, 系统根据规则最终核算出对企业的基金补贴数额。但是, 像海尔这类没有拆解处理业务的企业, 通过原有系统无法获得相应的数据。很多生产企业相关数据并不在此系统征集范围内, 而拆解处理也仅仅是企业后端的一个出口, 闭环中一个链条。(三) 废弃电器电子产品处理基金补贴周期长、结果错位目前, 国家建立废弃电器电子产品处理基金, 用于废弃电器电子产品回收处理费用的补贴。但是固定的基金征收
9、和补贴模式, 使得生产企业认为只需要缴纳基金就完成了生产者责任延伸制度, 对于履行生产者责任延伸制度的行为责任有所忽略, 应引导企业更加注重从源头的绿色设计到回收处理的全过程责任的履行。同时对于回收企业, 由于基金审核周期过长, 导致增加了处理企业垫付成本和企业应得基金的时间成本, 成为制约企业发展的瓶颈。以 TCL 奥博为例, 2015 年上半年申请的基金补贴, 到 2016 年 12 月企业还未收到补贴款。由于 EPR 实施细则不清, 一方面, 市场中出现一些企业为了获取基金补贴盲目追求规模、提高回收价格及造假现象等扰乱行业市场经济秩序等行为;另一方面, 回收处理企业要拿到补贴, 就要达到
10、规定的处理量, 需要到市场上进行收购, 由于回收体系不健全, 废弃电器电子多被小商贩或者“黄牛”控制, 谁给的价格高, “黄牛”就将物品卖给谁, 最终导致回收处理企业之间的恶性竞争, 扭曲了市场价格, 抬高了回收成本, 导致基金补贴未能真正发挥补贴回收处理企业的作用。三、完善电器电子行业 EPR 制度落实的几点建议(一) 制定激励政策, 提高企业效率通过交纳基金方式, 是履行 EPR 制度的底线。实践中, 很多企业做得更好, 不仅做了生态设计, 在回收处理过程中研发新技术, 但是, 由于这些是 EPR 制度要求以外的领域, 政府并没有强制企业报送的机制, 或者是相关制度还没有制定实施, 因此,
11、 需要建立这样一套评估制度, 对做得好的企业给予相应奖励机制, 比如对示范企业给予补助、奖励和税收减免等。另外, 要将激励制度与信用制度挂钩, 研究如何通过信用评价, 引导企业在 EPR 实施过程中做得更好, 通过相应机制给予一些激励政策。如, 可考虑将项目优先纳入政府采购、绿色信贷、基金减征、红黑名单公示、加大地方政府扶持力度以及优先纳入专项基金项目等。(二) 借鉴美国 EPEAT 经验, 明确评价标准, 保证客观评价EPR 制度实施离不开企业生产、流通、回收处理三大环节, 在 EPR 制度中, 企业自我声明和数据申报可缩短考核周期, 降低实际成本。美国 EPEAT (电子产品环境影响评估工
12、具) 环境绩效标准类似于环境标示, 要得到这个标示需要得到第三方机构认证。EPEAT 目前有 50 多项标准, 分为强制标准和可选标准, 不同标准对应的是不同等级, 不同等级对应不同的奖励激励政策, 如达到金牌标准项目可以纳入政府采购。企业通过自我申报方式, 声明自己达到某项标准, 当企业进行自我声明达到某一等级后, 会有专业的团队按 EPEAT 标准对企业进行调查, 核实企业申报结果的真实性, 如果企业声明与实际不符, 企业与企业生产的产品信用将降到最低, 甚至被认定为骗子公司。如果达到金牌标准, 项目即可纳入政府采购的。EPEAT 对我国 EPR 制度实施有很好的借鉴意义。目前, 我国 E
13、PR 信用评价标准研究工作由家电院负责, 需要建立一个多指标体系的评价标准, 具体涉及指标会很多, 有些指标需生产者自我申报, 自我声明就涉及到信用问题, 因此需要由政府授权的第三方机构进行申报内容的真假即信用进行核实。但是如何做出信用评价, 制定相应的评价标准, 对于这些标准是否真实履行, 即对自我声明的真实性评价, 需要研究一套信用评价管理办法。(三) 划分企业商业机密等级, 明确数据申报范围一项政策的制定, 离不开基础数据支撑, 通过对数据分析得出结论, 为政策制定提供理论支撑, 当企业以商业机密为由拒绝提供数据时, 给相关部门及研究机构进行数据分析带来困难, 因此, 还需要研究一项制度
14、, 明确规定企业商业机密的内涵和目录, 企业需要申报或公布哪些数据, 符合一定标准和条件, 才能获得相应的激励政策。(四) 加强宣传, 提高企业对 EPR 认知度实践中, 企业更关注自己的生存状态, 关注市场、关注产品, 关注利润最大化, 相关机构征收多少废弃产品基金, 回收能得到多少补贴, 企业并不是十分关注, 只是出于对市场制度的遵守, 不得已遵从。有一些企业愿意履行社会责任, 宁愿花钱建希望小学, 植树造林, 也不愿意交 EPR 制度规定强制交纳的这部分基金, 这主要是由于不了解 EPR 政策实施的目的, 对 EPR 认知度不高, 误以为产品出售以后就跟企业无关了, 不清楚需要因自己的产
15、品废弃可能给环境带来的负面影响而负责, 因此, 需要加强宣传, 提高企业对 EPR 制度的认知度, 鼓励企业在产品研发和设计阶段注重环保目标, 减少有毒有害物质的使用比例, 自觉配合基金征缴或进行回收处置。(五) 打击非法回收, 维护废弃电器电子产品回收市场秩序鉴于目前依然有大量不法回收的存在, 政府相关部门应加大执法查处力度, 维护正规回收企业的合法权益。回收小贩和“黄牛”加价的干扰致使回收处理企业运营成本增加, 导致废物原料回收不足, 虽然国家曾在一定时期内推行过家电以旧换新政策, 暂时帮助回收处理企业获得了足够的回收产品, 但这一政策已经中止, 无法有效根治回收市场乱象, 政府还需加大对
16、违法回收行为和倒卖回收物品者的查处力度, 维护废弃电器电子产品回收市场正常秩序。虽然我国电器电子行业从生产设计到制造, 再到回收处置和循环利用等环节已经形成了一套自上而下的较为完善的 EPR 制度体系。但是具体实施过程中还存在实施缺乏灵活性、企业数据上报机制和信用评价体系不健全、基金补贴周期长、回收市场扭曲、回收体系不健全等诸多问题。针对这些问题, 应采取相应措施加以改进, 包括制定激励政策和评价标准、缩短补贴审核流程和周期、加大宣传提高企业对 EPR 的认知度和数据上报的重视、维护回收市场秩序等, 增强政策灵活性和可操作性, 将 EPR 制度落到实处, 保障实施效果。参考文献1曹平.我国循环经济促进法生产者责任延伸制度存在的问题与对策J.广西社会科学, 2013 (10) . 2郑秀君.“互联网+回收”背景下上海市废旧手机资源化政策探讨J.生态经济, 2016, 32 (8) . 3姚凌兰.我国电子废弃物回收管理发展现状J.环境科学与技术, 2012 (61) . 4Aras N, Korugan A.Locating recycling facilities for IT-based electronic waste in TurkeyJ.Journal of Cleaner Production, 2015 (105) .
