1、教育政策專題研究 88.5.學生：李俊輝 指導教授：王麗雲老師Kingdon, J. w. （1984） Agendas, alternatives, and public polices: Chapter 6: The Policy Primeval Soup. Michigan: Haper Collins. The Policy Primeval Soup摘要前言政策產生的過程如同生物學上的自然抉擇過程，一開始稱為原初的湯（primeval soup） ，有許多觀念圍繞在政策社區周圍，然後有些觀念不斷的成長茁壯，有些則漸漸的失去光澤，是為決策或說服（soften up）過程，包括理念的宣
2、導法案介紹演講活動，然後草擬計劃，並再一次的宣導過程。透過這些過程原始的湯開始開始變味，不是因為換了一道新湯（全新的政策） ，而是改變了調味料（原來的觀念）的比例。本章主要在描述政策原始的湯及其選擇過程。包括政策社群的意義、觀念發展的原因、專家社群與公眾被說服過程然後分析觀念的評判標準，解釋為何有些觀念會浮出檯面已些卻不會最後說明可運用的替代方案的重要性。壹、 政策社群政策社群包括特定政策的相關專家群，這些專家有的是政治人物、有來自學術單位或利益團體的分析家。這些專家群領域相當窄，彼此互有交流且可以指出誰是誰。專家受政治影響也反映政治，但這些驅力與壓力卻是相當的分散。一、 破脆的是針對專家的意
3、見取向與專長而言。健康議題的專家較不破脆，雖然相關人員種類相當多，但意見方向卻較一致，因為他們的重點都在促進人們的健康，醫療保險給付等。而且健康議題的政策社群內資訊會互相交流，彼此都了解彼此，對事情看法較一致。相對的，交通議題較破脆，因為它可以分成許多型式。例如地鐵、高鐵、高速公路、飛安等。而且各領域間的專家都不清楚彼此的政策業務。而且同一領域的專家社群也會有利益衝突。二、 破脆的結果（一）政策的破脆性：各領域彼此間不知道自己的業務與影響，尤其以交通議題為最。（二）密切的團體交織的結果產生類似的外觀、取向、思維方式與共通的語言。尤其是健康議題。例如幾乎所有的健康專家社群都指出費用、管導與品質是
4、健康議題的三大問題。（三）破脆產生不穩定性。由於檢康議題較不破脆，因此也較穩定。相對的交通議題較破脆，每年所討論的議題也較不一樣（較不穩定） 。議題的穩定性來自其結構上的穩定（structure anchor） ，交通議題較破脆、較少共通典範、較多危機感受性，因此結構較不完全。相對的健康議題彼此間關係較緊密，典範分享性較廣，因此也較穩定。貳、 社群與湯在政策的原始湯中幾乎所有可能的觀念都會存在，但在政策決策過程，有些觀念會被接受或修正，有些則會被放棄。一、 誘因與政策發起人政策發起人分布相當廣，主要共同的特徵在於他們願意投資既有資源意願於政策決策過程，這些資源包括時間、精力、聲望與金錢。通常政
5、策社群人員不一定在解決問題，相反的他們會擁護某些解決方式，並且尋找符合他們喜愛的解決方式的相關問題。而有哪些原因讓解決方式變成一種寵愛（pet） 。（一）個人利益或興趣（interests）的促進：因為在其位所以謀其職得其利，也就是 James Q. Wilson 所稱的物質誘因（material incentives） 。（二）證明個人的價值或只是要對法案造成某種程度的影響。Wilson 所謂的目的誘因（purposive incentives） 。（三）個人的連帶誘因（solidary incentives） ，某些發起人只是想享受主張、權力、行動成員的快樂。二、 原初、沉淪與重整政策決策
6、過程的干擾因素相當多，很少有按照理性決策模式演進的歷程。在政策演化過程中，有些理念被強調，有些會被放棄，因此政策的沉淪過程（mutation）與之後的重新整合（recombination ）兩階段，就較政策的原初（origins）型式來的重要。因為重新整合以後就要進入付諸決定的階段。政策的新觀點通常是舊有的觀點重新整合，全新的觀點通常很難突然地就產生。三、 觀念，而不是施壓政府官員通常會用政治上的利弊來考量一政策的優劣，在一般情況之下政治壓力與政策觀念內容會影響法案的重要性。但有時政策無法浮出檯面不是因為受到反駁或政策不符合時代潮流，而是政策主題無法激起腦力激盪（intellectually
7、boring） 、主題無趣、無法產生大的利益等。尤其以健康議題為最明顯。避免某些政策議題無趣，並使之浮出檯面的暗喻有二：一為主張者可能過分吹捧某一政策議題另一為政策社群被智慧奇想（intellectual fads）所衝擊，因為只要去注意某些平常不為人所關注的主題，就能使它們受到關注。四、 說服政策的觀念會因過程而被修正，但並不是所有發起人都希望政策無限制的修正。因此發起人會試著去說服大眾與政策社群。說服的對象有：1.一般社會大眾（但耗時）2.依議題不一樣而有不同的分眾（specialized public） ；3.政策社群本身（製造被關注的氣氛） 。說服的方法有法案介紹，讓人民去談論或面對這
8、些議題舉辦國會公聽會或演講。說服包括某種程度的測試方向（floating trial balloons） ，可以透過演說等方式帶引出一觀念，並從中觀察民眾對此觀念的接受度與民意方向性。透過演說或法案介紹有時並不在獲得問題的解決，而是在促使議題能長時間的被大家所記住。參、 生存的標準（criteria for survival）一、 技術上的可行性法案制定的過程必須仔細專研它的每一細節，消除不一致，達成實際上的可行性。很多概念被退回到原點並不是因為它是不好的概念，而是它實際上不可行。二、 價值上的可接受性（一）意識型態（ideology）計劃要在政策社群中存活，就必須符合專家的價值觀，至少符合主
9、流的思潮。參與者的價值觀點通常會受到意識型態影響，例如自由主義與保守主義對國家觀點與公、私部門間的平衡函數觀就不一樣。因為背後的意識型態不同對法案的支持或反對也不同。但這種情況主要表現在健康議題上，意識型態的不同對健康議題的觀點就不同。例如有人會覺得個人的生活方式是個人的抉擇，不需要政府（公）來告訴我們（私）是否可抽煙喝酒。交通議題則較不受意識型態的影響，因為大家都會看到良好交通的需求，並且願意花錢建設，因此沒有所謂的民主黨或共和黨的交通觀或自由主義與保守主義的觀點。但這些並不是絕對的情況。有些健康議題是不會受到意識型態影響。例如國家健康保險就比國家健康服務來的不受影響，主要在於前者國營會導致
10、相當大的財物支出。（二）公平性（equity）法案或計劃會浮上檯面的另一原因該計劃可以解決不平等現象。例如健康保險給付與社會階層、重大疾病間的關係。交通議題也會因為本身的技術、政府的管理、賦稅的運用等不相同而產生不公平的現象。（三）效率性（efficiency）政策制定者不只是關心要花多少錢在政策上，還必須關心回收的利益有多少，如何以最少的資源達成最高的獲利。有些會採用成本效益分析來認定效益，有則認為將錢花在該花的身上才是效益。三、 能預期未來的限制（一）經費上的限制：任何政策的實行都必須在可容忍的預算範圍之內。（二）公眾的順從程度：會導致群眾抗議的政策通常無法運作。（三）特殊團體的順從：類似
11、於公眾團體，且有時會影響公眾的順從取向。肆、 觀念的簡短羅列一、 共識的出現：樂隊花車效應（bandwagons）與策略聯盟（tipping）共識有兩種，一種是知覺到問題的存在；另一種是計劃或方案的同意。當議題被注意到以後，就有可能像滾雪求一樣，產生擴散的效果。透過口語相傳就會產生大家都在談的氣氛。二、 太陽底下沒有新鮮事政策的制定過程使反反覆覆的重新整合過程，包括考慮、鼓吹、討論、校定的循環歷程，因此在這一過程中某些相關議題進進出出反反覆覆，因此政策社群對這一政策都相當清楚。三、 解決問題方法的重要性議題可以分成政府階段的議題與決定階段的議題，要從政府階段進入到最後的決定階段必須化費相當大的
12、力氣。通常國會在選擇審擬法案的時候，較喜歡選擇已有問題解決方式的議題，或已經擬定好配套措施的議題，因為頂多修正更改即可，不需再多花費力氣制定相關規定。評論本章從心理面向與社會面向來探討政策形成的過程，包括個人的心理因素、社會互動過程以及議題本身的因素，而政策過程事實上些因素之間的拉鋸戰。與健康議題相仿，教育議題的專業社群較不破脆，而且範圍也較狹小。以台灣教育專業社說，專家與專家彼此間瞭若指掌，訊息的分享度高，因此相較於其他政策議題，教育相關政策顯的教穩定，方向也較一致。例如終身學習是一件好是，這幾乎是所有教育社群所共同的共識，而只是在資源有限的情況之下，某些方法應該限採用而某些方式應該被秉棄。
13、不像交通議題，不但要顧慮要不要蓋，還要顧慮怎麼蓋。教育政策發起的誘因涵蓋物質、目的與連帶誘因，但前兩者的解釋力似乎較大，因為是教育首長所以必須推行相關教育政策（物質誘因）首長交接後也必須推行新的教育政策，證明自己的能力，並對社會造成影響（目的誘因） ；至於享受權力的連帶誘因似乎不是所有首長的人格特質。相對於經濟或大陸政策政策，教育政策主題無法激起腦力激盪，也較無趣、無法產生大的利益等。因此一般政府官員甚至民間組織並不是非常關心教育政策。教育政策說服的對象有一般社會大眾、分眾與政策社群本身。說服的方法一樣有法案介紹，國會公聽會或演講等等。但實際上它所引起的關注程度並不高。就教育議題的生存標準而言
14、，教育政策的制定必須考量實際技術上的可行性，例如規定成人在假日必須強制參與社區教育，即是實際上的不可行。教育政策會受到意識型態，尤其表現在課程上。教育政策的公平性可以表現在多元文化議題、兩性議題、城鄉差距等。教育政策意必須考量其效率性，以最精簡的人力資源達成最高的教育效果。此外教育政策必須顧及其它限制，例如經濟上的考量以免造成教育拖垮財政公眾的順從程度，例如不斷調高學費是否會引起爭論等。問題與討論一、有哪些教育政策的爭議點較大？（往上延伸與往下延伸的國教政策不算，因為筆者覺得這只是因為經費限制之下的先後順序問題）二、如何讓教育議題成為大家都在談的議題？三、當公眾都在談論某一公共政策議題時，這種溝通討論的過程是教育的一種嗎？
