1、.公共政策制定与公民参与的现状分析及互动研究严云华摘要：为了解决公共政策与公民利益需求之间的冲突，实现公共政策制定与公民参与互动，本文作者针对公共政策制定和公民参与公共政策制定现状进行了剖析，并对公共政策制定与公民参与互动的必要性和可行性进行了论证，得出应该形成以公民为主导、共部门加以辅助的模式，为公民参与公共政策制定并使公共政策体现公民利益要求构建各种积极因素，形成公民与决策机关之间的双向沟通、协调机制，建立公民与决策机关的新型的相互信任、相互合作的社会关系。关键词： 公共政策；公民参与；互动 一公共政策的公共性要求公共政策体现广大人民群众的利益要求，而现实生活中公共政策的公共性受到很大的威
2、胁，公共政策与公民利益需求有很多冲突，要有效解决公共政策与公民之间的矛盾，首先就得明确公共政策制定与公民参与公共政策制定的现状。（一）基本概念的理解1公共政策制定结合宁骚教授主编的公共政策学中有关公共政策的定义，我认为公共政策制定是指：公共权力机关（包括立法、行政、司法在内的所有国家机关）为确保社会朝着政治系统所确定承诺的正确方向发展，利用公共资源和价值体系达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益，经过特定政治程序所进行的一项制定、决定公共政策的活动过程。由于我国政治的特殊性，政治体制内的执政党及与执政党有密切关系的如共青团、工会等群众团体所进行的制定、实施的政策活动也应纳入其中。2公民参
3、与公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活，参与治理，对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。公民参与的理论先驱安斯坦（SherryR.Arnstein,1969）认为：“公民参与是一种公民权利的运用（即公民参与权的行使），是一种权利的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权利的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。其实质是一个国家内的所有公民对法定权利的行使和规定义务的履行。而我们通常意义所指的公民参与是指公民以个人或公民团体以集体名义对政治体系的行为加以影响，对公共政策活动的参与或影响，并使政治体系的组成者对公民和公民组织的要求、建议
4、作出积极回应。3互动.公共政策制定与公民参与互动是需要条件才能实现的，一方面作为公共政策的制定机关及其决策者是有责任和义务为公民参与公共政策制定提供政治（参与权的合理分配及维护）、制度（如听政制度、信访等制度）、财政（为公民参与公共政策活动提供场所、资金资助）、信息（将有关本公共政策活动的信息向参与的公民披示）保障并构建各种积极力量（如扶持公民社会，社会团体或社会组织的发展）。另一方面公民也应积极通过各种合法途径参与公共政策制定，积极参加社会团体，增强团体的力量，争取在与公共部门的博弈中，获取更多利益。最终目标就是形成以公民为主导、公共部门加以辅助的模式，以及公民与决策机关之间的双向沟通、协调
5、机制，建立公民与决策机关的新型的相互信任、相互合作的社会关系（二）公共政策制定机关制定公共政策的现状分析随着改革开放，党和政府工作中心的转移由政治领域转向经济领域，社会主义市场经济的发展，我国政府职能瞬时得以转变：由政治职能为主经济职能为次，向经济职能为主政治职能为次转变；由微观管理职能为主向宏观调节职能为主转变；由政治统治职能为主向市场监管、经济调节、社会管理、公共服务职能转变。行使职能的手段也由以行政手段为主向以经济、法律手段为主以行政手段为辅转变。因此，其公共政策制定主要涉及的领域也发生，政治领域为主转向经济领域为主；政治统治单一领域转向市场监管、经济调节、社会管理、公共服务多元领域；行
6、政单一领域转向经济、法律多元领域。从理论上来说，公共政策制定主体层次与公共政策制定者的数量应成正比，主体层次越高，制定者的数量越多。同时公共政策制定活动中应有公民或群体利益代表参加，政策的产出或多或少涉及他们的利益要求。而实践中一方面我国公共政策制定主体多是县级以上的，公共政策所涉及的对象是很广泛的而联系着广大公民的县级、乡镇级公共政策制定机关制定公共政策的机率相对要小。另一方面一些握有公共政策决策权的部门及其领导者权力、利益的欲望强烈，他们不愿公民或其它利益集团参与权力、利益的分享，或即使让其参与也只是想搞搞样子、走走形式、赶赶时髦。具体到制定方式上要么是部门内部集体讨论、研究决定，这还算是
7、民主的，仍难免出现利益部门化；要么是部门几个领导决定；要么是部门首长一人决定，这里无法排除为了私人利益或者拍拍脑袋、随口说说，毫无公共性、科学性和可行性。公共政策制定需要一定程序，并且需要对该程序加以法律化或制度化，一旦确立就不应随意更改，更不能因为公共部门首长的喜好而废止。我国有相关法律、法规规定，重大事情要让人民知道，重大问题要经人民讨论，涉及人民根本利益或广大人民利益的公共政策，要让人民参与且公共政策应体现公共性。而现实生活中，公共政策制定程序形式化、不透明化很严重，有的是形式主义，有的是“黑箱”操作，有的更无程序可言。这严重损害了公共政策制定活动的民主性和公开性，严重毁坏了制度、法律的
8、权威。.（三）公民参与公共政策制定现状及其原因分析1公民参与公共政策制定现状我国的国情决定公民参与决策，实现决策民主化，并非人人直接参与决策，只能是经常地由人民委托一部分德才兼备的人参与或做出决策，而他们把自己的利益要求、愿望通过各种合法途径传递到决策系统，影响决策结果。（1）公民参与公共政策制定的原因公共政策是对社会资源、价值所作的权威性分配，这直接关系到公民的切身利益，而公民也希望通过各种形式参与公共政策制定机关所做的公共政策活动，期望公共政策更多地满足他们的利益要求。当然同时也维护了公民参与公共政策制定的权力，也促进了公民利益意识和自我意识的形成。（2）公民参与者中不同年龄、职业、文化程
9、度、个人收入、公民对公共政策关注程度状况影响公民对对公共政策关注程度的因素很多，本文仅从四个比较重要的因素加以分析：表 1年龄对公共政策关注度的影响对公共政策制定过程的关注情况非常关心 关心 不关心 厌倦年龄（岁）人数人比例%人数人比例%人数人比例%人数人比例%关住度（%）1830 58 8.6 424 63.9 167 25.2 15 2.3 72.53140 40 13.5 184 62.2 70 23.6 2 0.7 75.74150 42 14.6 173 60.1 66 22.9 7 2.4 74.75160 14 14.6 57 59.4 24 25.0 1 1.0 74.0617
10、0 2 6.9 17 58.6 8 27.6 2 6.9 65.571 以上2 18.2 3 27.3 4 36.4 2 18.2 45.5从该表可以得出以下结论：结论一，从纵向的各年龄段情况来看，3040 岁这一组公民对公共政策的关注度为非常关心比例（13.5%）+关心比例（62.2% ）=75.7%，在所有考察的年龄段中最高；71 岁以上公民对公共政策的关注度仅为非常关心比例（18.2%）+ 关心比例（27.3%）=45.5%属最低，60 岁以下公民对公共政策的关注度都大于 70%。总体观察，中青年公民对公共政策的关注度明显要高于老年公民，公民公共政策的关注度随年龄的增加.大体呈下降趋势，
11、存在不太明显的负相关关系。但我们应该特别注意：1830 岁公民公共政策的关注度为 72.5%明显低于 3140 岁的公民关注度 75.7%。这一群体公民作为推动我国富强、民主文明现代化目标的主力军肩负者重大责任，尤其是政治文明建设需要他们作出巨大努力，而以上现象的出现无不令人担忧。这与当今整个社会的价值取向受到挑战不无关系。结论二，纵向的关注情况来看，70 岁以下各年龄段的公民关心公共政策所占比例都大大地大于其它情况所占比例，而 71 岁以上关心比例 27.7%小于不关心比例 36.4%，这并没有什么不正常，主要是因为随年岁的增大，健康受影响，引起诸如行动不便，听、视觉不灵便等。从此可知我国公
12、民还是比较关心公共政策的。此外，1830 、3140、4150、5160、6170 各年龄段非常关心所占比例分别仅为8.6%、 13.5%、14.6%、 6.9%，而不关心和厌倦所占比例分别27.5%、24.3%、25.3% 、26.0%、34.5%。由此说明我国的政治民主化进程任重道远。表 2各中职业的公民对公共政策的关注度类别第一类第二类 第三类 第四类 第五类关注度90.0%87.7%83.9%83.3%80.8%78.6%75.5%73.1%69.8%69.6%69.1%67.8%56.8%55.5%54.3%职业律师公务员退休职员军人科教文卫工程技术人员其他职业的工作者中专生、中学生
13、大学生工人下岗职工职员企业家、个体经营者农民农民工餐旅等服务机构从业者从该表可知第一类律师、公务员对公共政策的关注度最高，且第一类向第五类逐类、逐职业递减，显然这与各中职业的公民与政治体系、政治资源、价值的接近度有很大关系，接近度越小，关注度越高，由于公务员、律师享有很高的身分、地位等荣誉，他们与政治体系、政治资源、价值极其接近，公务员本身就处于其中，其关注度近 90.0%，而处于社会下层的农民、农民工、服务业从业者与政治体系、政治资源、价值相距遥远，甚至是处于隔绝状态，即使他们想关注公共政策也没有条件，诸如获悉信息的渠道等匮乏，其关注度仅为 55.0%。.我国广大的地域是农村，绝大多数人口集
14、中于农村，同时身处城镇的农民工、服务业从业者绝对人口是个相当惊人的数字，而公共政策的公共性是要求其体现广大人民群众利益要求的，但实际上这部分从业者的利益要求很大一部分都被忽视了。另外，从事各职业的公民的业余时间、精力的多少也是影响其对公共政策关注度的因素，业余时间、精力越少对公共政策关注度越低，很明显从事第五类职业的公民相比前四类职业的公民多余的时间、精力，其关注度也最低。表三文化程度对公共政策关注度的影响对公共政策制定过程关注的情况非常关心 关心 不关心 厌倦文化程度人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）关 注度%博士1032.3 16 51.65
15、16.10 0.0 83.9硕士6 8.7 49 71.01318.81 14 79.7本科专科9213.244664.214821.39 1.377.4高中中专319.0 21763.388 25.77 2.072.3高中以下197.7 13052.885 34.6124.960.5该表可很好地体现“受教育的程度愈高，对民主的要求就愈强烈”的论断。文化程度与关注度呈正相关关系，文化程度越高，关注度越高。表四个人收入对公共政策关注度的影响.对公共政策制定过程的关注情况非常关心 关心 不关心 厌倦实际年收入（万元） 人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）
16、关注度（%）无收入40 9.0 278 62.5111 24.916 3.6 71.5小于 147 10.7265 60.5119 27.27 1.6 71.21242 13.0206 63.674 22.82 0.6 76.62313 12.964 63.423 22.81 1.0 76.3358 19.025 59.57 16.72 4.8 78.55106 27.314 63.62 9.1 0 0.0 90.9大于 102 16.76 50.03 25.01 8.3 66.7该表并未如上几个表所反映的各影响因素与关注度呈正或负相关的关系，只有 23、35、510 万元三个阶段有随年收入的
17、增加，关注度增大，且增幅很大。此外，此表有两处极端现象，收入为 510 万元的公民关注度最高 90.9%而收入大于 10 万元的公民关注度最低为 66.7%，这是一种很奇怪的现象，因而该表并不能证实我们通常所认为：“个人收入越高，经济实力越强，对政治越关心。”由此只能说明占据主体地位年收入 5 万元以下的公民对公共政策的关注度不高也不低，年收入 510 万元的公民极早身入市场经济浪潮中，经过或合法或非法的方式致富，他们的敏感度颇高，担心瞬息万变，自己的财产被宣判非法或被剥夺，因而对国家的各项政策非常关注。年收入大于 10 万元的公民关注度小于其他公民，主要是因为其经济实力已经比较强，认为公共政
18、策对其不会造成太大的消极影响。（3）公民参与公共政策制定的 方式、制度、法律保障状况.处于现代化进程中的发展中国家若没有高制度化、法律化的参与途径和将现代化动员起来的公民参与纳入秩序的轨道，往往会造成社会政治秩序的不稳定，出现所谓的“参与危机”。公民参与的方式具体包括全民公决、参加选举、自己投票、由自己信任的人决定，借助某个组织（参加政治团体、参与政党活动）制造社会舆论，消极抵抗、信访、投诉、给领导写信打电话，网上发表意见、罢工游说、游行抗议示威、请愿集会、静坐等激烈方式。其中有合法也有非法的。目前我国公民参与公共政策制定的基本制度框架很不完善，现有如人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作
19、和政治协商制度等。已有的很多制度并没有改变公民作为弱势群体的局面，公民对公共政策的结果影响很小，因而自身利益保障有限。而新出现的各种制度大多处于尝试阶段未广泛运用于实践中。我国宪法、立法法等都明确了公民参与公共政策活动的权力和方式，虽有相应法律确保公民参与，但是法律的贯彻力度不够，愿望与现实有很大差距。总而言之，我国公民参与、影响公共政策制定的总体水平较低，参与的积极性、自觉性、理性化、程度化不高。相当数量的公民参与不是基于公民的责任感或是对自己权利和义务的认识，而是凭冲动参与，有时甚至只是为了发泄不满情绪，而不采取规范化、程序化的参与形式，参与能力不高，参与效率较低。2公民参与公共政策制定现
20、状原因分析一般来说经济发展的总体水平越高公民参与公共政策制定的热情就越高；经济发展的平衡性程度化越低，公民参与公共政策制定的理性程度越高。由于我国现阶段的经济发展水平较低，平衡性也较差，东中西部之间、城乡之间、山区平原之间发展极不平衡，这从根本上决定了我国公民参与公共政策制定的冷漠。此外由于公共政策信息的非对称性，公民参与的成本高，投入与预期收入不明朗、差距大，他们没有兴趣、动力花费时间、精力去参与。我国政治民主化进程比较滞后，公民的权利意识、自我意识不高，法制建设不足，既得利益集团长期存在，更成巩固、强化趋势，而有组织性参与程度低，力量弱小，难以与利益集团形成相抗衡的局面。主要的还是公民直接
21、参与公共政策的渠道相对较少，公民利益、要求还难以上达。公共制度机关及其政策制定者对公民参与重视不够，过多集权，很少给公民参与的机会，他们认为我国公民文化素质比较低，是非专业人士，对相关知识不了解，他们的意见缺乏战略性、全局性，眼光狭隘，急功近利，参与能力弱，参与的效率低，甚至有人认为公民参与会滋生不满，引起社会不稳定。对公民而言，很多人表现出政治冷漠的态度，政治冷漠又称可得性无助，有积极也有消极成分。所谓积极政治冷漠多是由体制性障碍（比如体制、制度设计不合理所引起的“民主赤字”政府信任危机）引起，又由于公民的理性不足，公民对此表.现极大失望或不信任，而消极性政治冷漠是公民对各种态度表现出无所谓
22、的态度。后者的危害性更大。由于受经济、政治、教育等资源的不均衡的影响，我国不同地域公民的文化素质严重失横，整体素养比较低，我国文盲约占世界文盲总数的四分之一，那么这也就会产生很多“法盲”。正是由于以上原因，我国公民参与影响公共政策制定的总体水平较低，参与的积极性、自觉性、理性化程度化不高。二虽然作为公民，他有权参与公共政策的制定，但由于公民又往往过多表现为公共政策的客体角色，公民力量分散，势单力薄，其就处于弱势，权益实际上很多得不到体现和维护。另一方面公民作为公共政策的主体的一部分，必然要求公共政策更多反映自身的利益，保障自身的合法权益。针对以上问题我们就公共政策制定与公民参与互动的必要性和可
23、行性作出了分析。（一）进行公共政策制定与公民参与互动研究的必要性由于我国公民社会未成型，公共政策制定还是自上而下式的，只有拥有公共政策制定权的机关或个人才有最终制定权、决定权，但由于“经济人”理论的存在并发挥着作用，作为强势的一方更多以本地区、本机关、个人利益为视角制定公共政策，公民单个力量微弱与其很难形成博弈的局面，这势必会出现对公民利益要求的漠视，这种现象不是民主、法治社会所需的。公民作为公共政策的客体，同时亦是主体，两者不仅具有相对性更多体现了关联性，这一关联性就是公民有权参与政策过程且政策结果体现公民的利益要求。只有这样才能更好地化解两者矛盾。研究公共政策制定与公民参与互动关系旨在为使
24、它们之间形成一种良好的动态效应提供某种实现方式或途径。政治文明建设是当代政治发展的重要内容，而公共政策制定 与公民参与的互动又是政治文明建设的重要内容。两者之间的互动遵循了公共部门决策的价值性原则公共利益至上、政治价值优先、体现公民意志，因而有利于推动我国政治民主化、法制化的进程，保护了公民的参与 权，改进了决策的效能，使决策民主化、科学化，从而为公共决策机关及所做出的决策提供合法性来源，更有利于决策的贯彻和执行两者之间的互动有利于推动公共决策机关的服务效率、效益、效能，减少公民对政策的所带来的执行成本，增加政策受益面，扩大了社会效益，减少公民对政策的不满、抵制所带来的执行成本。一旦公民有权参
25、与 公共政策过程且政策要回应公民的要求，体现公民的利益，公民就真正 担负起公共政策主体的部分角色，那么公共政策主体的多元化必然对决策机关产生压力，她不得不提升服务效率，增强效能，提高效益，遏制利益部门化、私人化的趋势，扩大政策受益区域和群体。两者之间的互动可促使公民只是公共政策的客体和接受者的观念的转变，增强公民主体、平等、权利、参与意识，形成公共政策必须反映公共利益的社会思想。通过两者之间的.互动目的就是在于使得公民真正成为公共政策的主体的一部分，提升其在公共政策过程中的地位和作用氛围的营造。正是基于公共政策与公民参与互动，整个的社会秩序得以持续稳定地保持，那么和谐社会的构建也得以实现。公共
26、政策与公民参与相脱离，公民要求、利益不能受到重视和回应，公民难免会有怨言、排斥心理，会对抗政策，与政策执行者发生纠纷、冲突，甚至会出现群体性上访、静坐、示威游行，更有甚者暴力冲击党政部门（黄石市政府被砸就是一例），这样很不利于社会的长治久安。那么社会要和谐，我门有必要在公共政策制定与公民参与之间做到互动。公共政策作为公共政策制定机关的产出，其制定的好坏直接关系到这一产出的效果和质量。进而影响到公共机关的形象与声誉。公共政策直接关系到公民的切身利益，因而公共政策制定从理论上来说必然会引起公民的广泛关注与参与。若没有高度制度化的参与方式来调动公民参与往往会造成社会秩序的不稳定，此外在公共政策制定上
27、决策机关和决策者应该乐于倾听公民意见，让公民参与其中，因为公民参与既是公共机关在制定公共政策过程中的动力源泉，还是扩大改革开放、促进经济发展的必然要求。正如胡锦涛总书记指出；“重大事情让人民知道，重大问题经人民讨论。”同时重大决策也应让人民参与。（二）公共政策制定与公民参与互动的可行性就目前状况来看，我国公共政策制定与公民参与互动还处于萌芽阶段，未得到合理、完善、健全的开发，但其间的互动前景有良好势头。我国政治民主化进程大大加快，这为公共政策制定与公民参与的可行性奠定了政治基础；中国这个国家越来越富强，人民生活水平不断提高，这为公共政策制定与公民参与的可行性奠定了物质基础；随着公民文化水平的提
28、高，公民参政议政的意识增强，这为公共政策制定与公民参与的可行性奠定了文化意识基础；中国的决策机关及公共政策制定与公民参与的可行性决策者们的民主化、科学化意识增强和对公共政策制定与公民参与的可行性重视为公共政策制定与公民参与的可行性奠定了关键性基础；新中国历来强调走群众路线，倾听民声、了解民意、知晓民情、集中民智、发挥民力，这是公共政策制定与公民参与的可行性传统；目前国内引进了一些公民参与公共政策制定的形式如听证会，较有影响的是铁道部举行的价格听证会，通过次举利益相关方，乘客、经营者、管理者相互博弈，理论上使政策结果有利于各方，以及圆明园湖底防渗透工程也实行了听证会，此外还有网上投票，领导接待日
29、，信访，批评、建议，选举，自治等公民参与形式。这些为公共政策制定与公民参与的可行性奠定了现实基础。真正需要的是贯彻、落实。三本文侧重公共政策制定和公民参与公共政策制定现状的分析。至于互动实现的平台，我认为关键在于如何扩大公民直接参与，因而应该形成以公民为主导，公共部门加以辅助的方式。公共部门应积极培育、扶助公民社会的形成和发展，并使以其制度、法律形式固定下来，公民自觉加入其中，增强公民社会的力量，这无形中就会迫使公共部门在利益分配时权.衡再三，同时公共部门应大力拓展网络资源，公民利用这一平台参与公共政策活动，公共部门对其意见、建议必须重视，对其利益要求必须认真回应。参考文献：李图强著，现代公共
30、行政中的公民参与，经济管理出版社A Ladder Of Citizen Participation Journal Of American institute of Planners,Vol.35 Arnstein.sherry(1969) 傅广宛、傅雨飞，公民对公共政策制定过程关注度的若干影响因素研究 基于我国中部六省的量化分析，江汉论坛 2006 年第 12 期阿尔温.托夫勒，权利的转移，中共党校出版社 1991 年版，第 32 页 朴贞子 孙元君，略论公民对政策制定的参与途径，行政论坛总第 66 期 冀鹏元、刘伟红民主行政视野下的公民参与浅析 ，行政论坛总第 60 期11 高桐杰 、尹兆红， 行政决策失误的原因及预防，中国行政管理2001 年第8 期作者：武汉工业学院人文科学系 严云华 指导教师：傅广宛 华中师范大学 管理学院 MPA 中心副主任 博士生导师 教授
