1、.城市新区规划战略环境评价指标体系研究Indicator System of Strategic Environmental Assessment on Plans for Urban Developing Area环境学院资源环境与城乡规划管理专业 00 级本科生 王丹Undergraduate Student of College of Environmental SciencesPeking University WangDan摘 要规划战略环境评价是战略环境评价理论在区域发展规划层次的应用，相关的理论方法和应用研究尚处于起步阶段。在区域规划 SEA 的过程中，亟需建立一套合理的指标体系
2、对规划进行评价和分析。本研究以战略环境评价的研究历史和现状为基础，根据 SEA 的工作流程和特点、指标体系建立的基本原则以及城市新经济开发区的区域特征，运用系统分析、理论分析、频度统计、专家咨询和相关性分析等多种方法来筛选指标。建立的指标体系具有可操作性、政策相关性、综合性及定量性等特点。本研究的案例部分以沈阳浑南新区为例，利用指标体系对新区规划的三种发展情景进行了评价，确定了优化的社会经济环境协调型发展规划。关键词：战略环境评价 指标体系 城市新区 系统分析 相关性分析AbstractStrategic Environmental Assessment (SEA) of regional p
3、lans is one category of SEA and the related researches are carried out primarily. In the SEA, it is urgent to develop a set of indicators to analyze and assess the plans. In this paper, the historical and current researches on SEA are synthesized，especially on its work process and the features of ur
4、ban developing area. A lot of methods are applied to select the indicators, including the system analysis，theory analysis，frequency statistic，expert consultation，relative analysis etc. The designed indicator system is of scientific，quantitative and applicable. The proposed indicator system is then a
5、pplied to Hunnan New Zone (HNZ) in Shenyang City, Liaoning Province for assessing its developing plan. Three scenarios for the future development of HNZ are simulated through System Dynamic models. The simulation results are evaluated with the developed indicator system. It is indicated that the sce
6、nario focused on the harmonious development of the whole area will be the most appropriate development choice for HNZ.Key word: Strategic Environmental Assessment, indicator system, urban developing area, system analysis, relative analysis.目 录第一章 前言1.1 研究背景及目的1.2 研究内容及意义1.3 研究技术路线和方法第二章 指标体系研究综述2.1
7、战略环境评价概述2.1.1 战略环境评价的起源与发展2.1.2 战略环境评价的定义及特点2.1.3 不同性质政策的战略环境评价2.2 指标体系概述2.2.1 指标体系相关概念2.2.2 SEA 指标体系建立原则2.3 国内外战略环境评价指标体系研究进展2.3.1 国外 SEA 指标体系研究进展2.3.2 国内 SEA 指标体系研究进展2.3.3 构建 SEA 指标体系应注意的问题第三章 城市新区规划战略环境评价指标体系框架研究3.1 指标体系中的系统分析3.1.1 社会子系统3.1.2 经济子系统3.1.3 环境子系统3.1.4 各子系统相互关系3.2 指标体系建立流程3.3 指标体系设计3.
8、3.1 建立原始数据库3.3.2 相关性分析3.4 指标体系确定第四章 案例研究沈阳市浑南新区规划SEA指标体系4.1 研究内容及方法4.2 浑南新区开发规划方案简介4.3 浑南新区社会经济环境系统动态仿真模型4.2 4 浑南新区规划的情景分析4.5 浑南新区规划SEA指标计算4.5.1 指标权重确定4.5.2 指标的定量化4.5.3. 综合指标值确定4.6 发展情景的SEA评估及分析第五章 总结与展望参考文献附表1：城市开发新区战略环境评价指标体系原始数据库附表2：城市开发新区战略环境评价原始指标相关矩阵附表3：沈阳市浑南新区经济-环境系统动态仿真结果.第一章 前 言1.1 研究背景及目的针
9、对20世纪80年代初出现的以大范围环境污染和生态破坏为特点的第二次环境问题高潮，环境影响评价的范围开始由项目层次的环境评价逐步上升和扩展到区域规划和政策层次的环境评价。由此而产生的战略环境评价 （ Strategic Environmental Assessment, 简称 SEA） ，就是对政策(Policies)，计划(Plans)，规划(Programs)(简称3P)及其替代方案的 环境影响进行系统的和综合的一种新的评价过程 1。从20世纪90年代开始，我国认识到开展SEA的重要性，先后在 国务院关于环境保护若干问题的决定及中国21世纪议程等文件中提出开展对重大政策、法规进行环境影响评价
10、 2。环境领域的各专家学者对SEA 的评价理论与方法体系，包括评价者、评价对象、评价目标、评价因子、评价标准以及评价方法等六个要素进行了广泛深入的研究 3。本研究主要针对 SEA 工作实施的中心环节战略环境评价的 指标体系进行研究。指标体系是指两个或两个以上的指标组合，它可以表示一个系统一般的发展趋势，通过将多种指标和数据的综合，可以勾画出对象系统的发展变化整体趋势。用指标体系来描写综合目标，目的在于寻求一组具有代表意义，同时又能全面反映对象系统各方面要求的特征，通过指标组合使人们对整个系统有一个定量或定性的了解。不同性质政策的SEA所运用的方法和技术也相应有所差异。本研究主要针对对环境有直接
11、和间接作用的区域开发政策进行SEA 指标体系研究。新经济开发区是近几年在我国各地陆续涌现的一类具有特殊性质的区域。在一定区域内进行资源开发利用、区域经济结构重建等重大社会经济活动，不仅会极大地改变区域社会经济状况，也会对区域生态环境产生深远影响。因此，对新经济开发区的开发规划政策进行战略环境评价是实现区域经济持续、稳定发展的一项重要前提性工作，它将在充分掌握区域生态环境特征、社会经济状况和环境承载力的基础上，为区域资源开发利用方式的选择、经济结构类型的确定和工农业合理布局等一系列重大决策提供指导。1.2 研究内容及意义本研究通过分析SEA的研究历史和现状，从其工作流程、特点等方面入手，并且结合
12、新经济开发区的区域特点，采用系统分析的方法，试图在其评价过程中建立一套具有可操作性，政策相关性，指标高度综合性及数值定量性的城市经济开发新区SEA指标体系。该指标体系强调突出只有对用户具有有用性才有实践意义的特点，将从不同方面反映出政策的关注点和实施效果，以环境质量的变化趋势或改善以及资源利用的程度以及社会经济的发展情况来说明政策的作用程度；在数量上，该套指标体系包含说明问题本质的指标，且以定量化形式表现出来，将有利于决策者及研究人员对其进行评价。本研究工作是SEA在具体地域上的应用点之一，在研究方法和应用上对国内推广战略环境评价工作的研究具有一定的借鉴意义，其主要特点包括：一、通过分析不同性
13、质政策的战略环境评价，并且根据SEA理论和实践的.研究现状以及我国社会经济发展的需要，本文选取的研究对象主要针对直接作用与间接作用兼具并重的区域开发政策，即建立城市经济开发新区战略环境评价指标体系。二、坚持紧密结合评价对象的特点和提高可操作性的原则，在建立战略环境评价指标体系过程中，以系统分析的方法对指标进行分类，指标的选取以年鉴统计数据为基础，并采用频度统计法、相关性分析法、理论分析法和专家咨询法筛选指标，以满足科学性和系统全面性原则。三、本文在通过严密的理论研究得到最终的 SEA 指标体系以后，为体现该指标的科学性和可操作性，同时进行实际案例研究。利用沈阳浑南经济开发区规划中的系统动力学模
14、型对浑南开发区（2000-2020 年）的三种发展情景进行动态仿真模拟，并利用城市经济开发新区 SEA 评价指标体系对各种情景的模拟结果进行评估，比较优劣。通过该指标体系的评价较好地反映了三种情景的发展趋势和特点，检验了指标体系的代表性、科学性、完备性，并且对该指标的实际运用过程提供操作示范，以及该指标体系在今后的运用过程的改进意见。1.3 研究技术路线和方法图1 城市经济开发新区战略环境评价指标体系研究方法框架SEA 研究进展 指标体系研究进展对环境有直接与间接作用兼具并重性质的区域开发规划及政策系统分析 频度统计 相关性分析 理论分析 专家咨询环境子系统指标体系区域发展政策 SEA 指标体
15、系经济子系统指标体系 社会子系统指标体系沈阳市浑南经济开发区发展规划案例浑南经济开发区不同发展情景的 SEA 评价结果.根据指标体系建立的思路，SEA指标体系的建立过程应该包括：（1） SEA指标体系建立的目标：阐述为什么和怎么做指标体系（2） SEA指标体系建立的原则（3） 根据确立的思路建立SEA指标体系（4） 各组指标的重叠和分析优先性排序（5） 指标涉及数据的来源和可能存在的误差分析以及不能量化指标的说明。SEA 指标体系研究的方法在国内仍处于研究的初级阶段，国内虽然提出了一些可持续发展评估、生态城市建设、环境影响评价（EIA）的指标体系 4，但在评价指标的选择方面存在一些问题：一方面
16、为追求指标的完备性，不断提出新指标，使指标的种类增多、数目增大、可操作性下降；另一方面由于缺乏科学有效的定量筛选方法，大都依靠评价者的经验，故存在很大的主观性，评价指标体系普遍存在指标信息覆盖不全和指标间信息的重叠，影响了评价的科学性。除此之外，可持续发展的战略环境评价与传统的项目环境影响评价不同，后者只对项目建设或区域开发提出有关环境保护的措施与建议，而没有对环境要素中某种污染物浓度预测值所具有的社会经济环境进行分析、说明，而战略环境评价将环境问题看作一个系统，并与社会经济发展密切相联系。因此，本文主要为对指标的设置和筛选方法进行研究，建立科学的、可操作的 SEA 指标体系 。本研究参考了大
17、量国内外的各种可持续发展和环境评价的指标体系，包括联合国可持续发展委员会提出的可持续发展指标体系，世界银行提出的新国家财富指标，以及中国科学院生态环境研究中心，国家计委国土开发与地区经济研究所，北京大学，清华大学 21 世纪发展研究中心等机构研究成果，此外还参考了国家“九五”期间城市环境综合整治定量考核指标体系，分析了世界上 30 多个先进城市的生态环境质量的资料。在对指标的设置和筛选方法上，克服了以往很多研究缺乏科学有效的定量筛选方法的缺陷，采用了相关性分析（correlation analysis） 、系统分析、频度统计等方法对 2003 年中国统计年鉴上全国 31 个省直辖市的 40 余
18、指标的年鉴数据进行归一化处理，计算各初选指标之间的相关系数，建立相关系数矩阵，进行相关性分析，根据一定的标准选取了独立性较强，能反映某一方面问题的合适指标。根据以上分析，本研究试图建立一套具有可操作性，政策相关性，指标高度综合性及数值定量性的SEA指标体系。该指标体系强调突出只有对用户具有有用性才有实践意义的特点，将从不同方面反映出政策的关注点和实施效果，以环境质量的变化趋势或改善以及资源利用的程度以及社会经济的发展情况来说明政策的作用程度；在数量上，该套指标体系包含说明问题本质的指标，且以定量化形式表现出来，将有利于决策者及研究人员对其进行评价。.第二章 指标体系研究综述2.1 战略环境评价
19、概述2.1.1 战略环境评价的起源与发展20 世纪 50 年代以来，环境问题出现了两次高潮。正是由于环境问题的出现及其严重危害性，推动了环境影响评价技术研究的兴起和环境影响评价制度的确立，促进了环境影响评价事业的全面发展 5。第一次环境问题高潮的出现在 20 世纪 5060 年代。主要是随着全球工业化进程的加速，以工业发达国家出现的环境污染越来越严重，以及严重的环境污染所酿成的震惊世界的污染公害事件频频发生为代表，使人们认识到在发展经济的过程中不能再走“先污染、后治理”的老路。必须寻求一种积极的方法和途径，在发展经济的同时保护环境，使经济与环境同步发展。并借助其他学科的研究成果预测和估计开发建
20、设活动可能会给环境带来的影响和危害，有针对性地提出相应的防治措施。在 1964 年加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们首先提出了“环境影响评价”的概念。随后美国于 1969 年通过立法建立了环境影响评价制度。这项制度的建立标志着环境保护工作开始由被动治理向积极防治的转变，是人类在环境问题认识上一次质的飞跃。由于本阶段环境污染及公害事件的出现主要是局地污染问题，都是由局部和单个工业项目的排污所致，所以当时环境影响评价的重点均放在单个建设项目的评价上，并形成了以单个项目为核心的传统环境影响评价 EIA 方法，并被世界各国广泛采用。迄今为止，世界上已有 100 多个国家和地区在开发建设活动中推
21、行环境影响评价制度。第二次环境问题高潮出现在 1980 年代初。随着开发步伐的加快和开发规模的扩大经济发展速度的迅猛增长，出现了大范围的环境污染和生态破坏，主要以大气污染物的越界传输、流域水污染、酸雨、温室效应、臭氧层破坏、生态破坏、土地荒漠化和濒危物种等区域性和全球性的环境问题为代表。这一阶段环境问题的特点是由过去的短时期、高浓度的急性伤害，向长时期、低浓度的慢性伤害转变，由局地污染向区域性污染转变。与第一次相比，1980 年代后直至现阶段的环境问题对人类的生存和发展上的危害性更为可怕。亦正是由于这些环境问题的出现使人类开始由局地环境问题的关注扩展到区域或全球性环境问题的关注，环境影响评价的
22、范围开始由项目层次的环境评价逐步上升和扩展到区域规划和政策层次的环境评价，由此区域开发性的 SEA 便应运而生。随着可持续发展战略的实施，SEA 正作为实现可持续发展的一个重要手段，而日益受到各国政府的重视和关注。 2.1.2 SEA 定义及特点战略环境评价（SEA）是一个全新的概念，主要由英国的 N.Lee、C.Wood和 F.Walsh 等几位学者提出，是指对政策(Policies)，计划(Plans)，规划(Programs) (简称 3P)及其替代方案的环境影响进行系统的和综合的评价过程。它是在 PPP 层次上及早协调环境与发展关系的一种决策和规划手段。.此类环境影响评价是紧紧围绕可持
23、续发展、以决策研究为核心、高度综合的新兴科学研究 6。SEA 研究对象的界定为：(1)部门政策，即能源、自然资源、土地利用、交通和环境保护等方面的专门政策；(2)区域政策，如区域发展计划、市政计划、农村发展计划等；(3)间接政策，如科学技术政策、财政金融政策等。可以看出，战略环境评价的突出特点是具有高层次性，这是单个项目环境影响评价所不具备的，战略环境评价正是为了弥补目前单个项目环境影响评价的缺陷而提出的发展方向，通过 SEA 消除或降低因战略失误造成的环境影响，从战略源头上控制环境问题的产生。战略（法规、政策、规划、计划）决策战略分析内容（目的、对象、范围、行动计划、措施）和过程评价范围（时
24、间、空间）政策识别（国家有关法规）评价标准（指标体系标准值）评 价 方 法战略环境影响评价工作方案 审查采集评价信息及公众参与社会、经济、自然生态等相关资料分析、评价评价结论、措施（结论、措施、替代方案、补救措施）报告书 审查为高层决策提供咨询服务制定评价方案实施评价编制报告书.图 2 战略环境评价程序图从战略环境评价程序图（图 2）中可以看出，SEA 的研究内容包括对战略及目标的描述；战略的必要性和可行性；战略的替代方案；SEA 评价范围的界定；同其他战略、环境规划要求及资源问题的关系；受影响的环境要素的确定；描述受影响后的环境；战略议案及其替代方案的环境效果；环境影响分析与评价；推荐的防范
25、措施；战略执行效果的监测机制；建议。本研究所探讨的 SEA指标体系研究，主要是在环境影响分析与评价环节中。SEA 的主要特点同传统的项目环境影响评价 EIA7相比较：(1)评价对象：项目 EIA 的评价对象比较单一，具体明确，即是拟开发项目的建设与生产运营行为，以及受其影响的主要环境宿体(客体)。而 SEA 的评价对象则应该是在一定时期内、某个区域内的开发战略、规划、决策所导致的所有开发建设行为或活动，以及受其影响的自然、生态环境系统与社会经济环境系统。(2)评价内容：项目 EIA 工作重点主要是精确计算和预测环境要素的污染浓度变化值，从而进行 EIA。而进行 SEA 很重要的一点就是强调污染
26、物预测值的社会经济含义，把环境污染问题与社会经济有机地结合起来，客观地评定和衡量发展战略的社会经济价值及其对环境造成的损失，以实现社会经济效益和环境效益最大化。(3)介入时间：EIA 往往在开始准备时，某个项目已进行明确的筹划，决策.已定，无法更改；在项目阶段的 EIA 中，某些关于技术、资源利用和生活方式等方面的替代方案很难加以考虑；SEA 能全面考虑替代方案和减缓措施，提出合理的解决办法。(4)作用：项目EIA 只能对具体项目认可或否决，而不能改变实施战略，不能指导计划朝着有利于环境恢复能力或远离敏感区的方向发展；SEA则不同，它是整体的评价过程，能够客观地评定和衡量发展战略的社会经济价值
27、及其对环境造成的损失，以实现社会经济效益和环境效益的最大化。 表 1 战略环境评价与开发建设项目环境影响评价的区别内容 战略环境评价 开发建设项目环境影响评价评价对象 开发战略、规划、决策 建设项目评价内容 环境要素的污染浓度变化值 环境要素变化的社会经济价值评价范围 国家、经济区、行业 项目所在地区和周边地区介入时间 于高层决策初始时介入 项目立项后介入作 用 生态环境保护、源头控制 污染源控制、末端治理实现目标 可持续发展 达标排放以国家“西电东送”规划为例 8。今后几年，云贵两省交界的狭长地带要新建十余座火电厂。而国内 SO2 污染较重的城市约顺、都匀，恰好就在那里。很多人担忧，如此大规
28、模地集中新建火电厂会不会给当地脆弱的生态环境雪上加霜。显然，针对单个电厂做的建设项目环境影响评价，很难从总体上把握建造十余座电厂对这一地区的环境将产生怎样的影响。为此，专家们为“西电东送”所作的环境影响评价，不是针对单个电厂，而是面向整个规划。 在本质上是对建设项目的环境影响进行前瞻性预测，通过考虑多个建设项目的累积环境影响和各种影响因素之间的协同效应，将环境、社会和经济作为一个整体进行系统的综合评价，并在高层次决策之前提供广泛的备选方案和环境措施。而这种环境影响评价就是不同于项目环境影响评价的战略环境评价。2.1.3 不同性质政策的战略环境评价根据政策与环境相互作用机理，将政策分为直接作用于
29、环境为主的政策、间接作用于环境为主的政策和直接作用与间接作用兼具并重的政策三类 9。表2 不同性质政策的比较分析政策分类 政策表现形式 对环境作用方式间接作用环境为主的政策宗教、文化、教育、艺术等政策等改变思维方式、意识形态、价值取向、审美情趣、消费意识等直接作用环境为主的政策水利、能源、交通、城镇发展、人口政策等改变人类行为活动方式、强度、频率、范围、直接改变资源使用的强度、方式、数量、区域、范围等直接作用与间接作用兼具并重的经济政策、农业政策、区域政策等影响行为组织管理方式、行为评价机制、行为社会环境，进而影响行为的成本收益状况，.政策 资源消费种类和数量包含间接作用于环境的政策主要是通过
30、改变行为组织管理方式、生产力时空分布、资源配置状态和效率，间接的影响和控制行为的环境影响，在实际操作中很难进行定量化的分析，并且资料搜集具有很大的不确定性。根据我国战略环境评价理论和实践的研究现状以及我国社会经济发展的需要，本文研究的城市经济开发新区战略环境评价指标体系，主要针对直接作用与间接作用兼具并重的政策。该类政策对环境行为、资源行为、项目数量、资源需求发生复杂作用，主要通过以下途径影响和作用环境：人口状况(数目、结构、分布、流动性、素质等)。居住状况（居住地点、分布、排列、空间结构、材料选择等）： 资源、能源选择和使用(数量、种类、资源行为方式、强度频率、区域、范围、持续时间等)； 对
31、待废弃物态度和处置废弃物的方式 开发建设项目规模、数量、分布、强度、持续时间等。 2.2 指标体系概述2.2.1 指标体系相关概念指标是用来反映一定时间尺度上对象系统的状态，通过指标可以使人们对对象系统产生一种较小的、易操作的、切实的和生动的实体画面。从指标反映的内容范围来划分，指标可以分为三类：（1）单项指标：侧重于对基本情况的描述，反映系统中的一个侧面，综合性比较差。（2）专题指标：选择有代表性的专题领域进行研究制定指标，用来反映一个特定方面的问题。（3）系统化指标：在一个确定的研究范围和框架中，对大量的有关信息进行综合与集成，从而形成一个具有明确含义的指标。指标体系是指两个或两个以上的指
32、标组合，它可以表示一个系统一般的发展趋势，通过将多种指标和数据的综合，可以勾画出对象系统的发展变化整体趋势。用指标体系来描写综合目标，目的在于寻求一组具有代表意义，同时又能全面反映对象系统各方面要求的特征，通过指标组合使人们对整个系统有一个定量或定性的了解。为了说明上述概念涉及到的内容，在此以可持续发展指标体系为例 10：单项指标。例如现在普遍使用人均国民生产总值（GNP）、绿色国民生产总值（EDP）、日本政府提出净国民福利指标（NNW）等。虽然这些指标方法简单易行，但是它无法对可持续发展的复杂内容进行精确表述。专项指标。例如联合国开发计划署的“人文发展指数”(HDI)、世界银行提出的“国家财
33、富”评价指标体系(NW)、以色列希伯莱大学的“人类活动强度指标”(HAI)等。这些指标从不同侧面反映了可持续发展的基本内涵，而且资料收集容易，计算量适中。系统性指标。例如，瑞士洛桑国际管理开发学院(IMD)的竞争力指标、联合国可持续发展委员会(UNCSD)的指标体系(DSR)、中国科学院等的“可持续能力”指标(SC)、加拿大国际可持续发展研究所(IISD)提出的环境经济可持续发展.模型(EESD)等。此类指标体系试力图从理论层面上去解析可持续发展的本质特征，并将它们纳入到一个统一的系统模型之中，但由于各方面的限制，此方向的研究还具有一定的薄弱性，指标体系还在逐步完善与修正阶段。从上述分析可知，
34、建立指标体系，常用的一种方法就是首先将目标分成具体的目标层和准则层，然后再细分成更小的、可以建立指标的小系统，通过对这些小系统进行指标建立从而确立整个指标体系。最后还要对建立指标体系中存在的问题进行说明，对存在的数据来源和误差进行解释，对指标的优先性进行排序。2.2.2 SEA 指标体系建立原则根据以上分析，本研究试图建立一套具有可操作性，政策相关性，指标高度综合性及数值定量性的SEA指标体系。该指标体系强调突出只有对用户具有有用性才有实践意义的特点，将从不同方面反映出政策的关注点和实施效果，以环境质量的变化趋势或改善以及资源利用的程度以及社会经济的发展情况来说明政策的作用程度；在数量上，该套
35、指标体系包含说明问题本质的指标，且以定量化形式表现出来，将有利于决策者及研究人员对其进行评价用来评价。由此，SEA指标体系应该包含这几方面的原则：（1）科学性：指标的设计应该科学，指标的选取应该符合区域整体发展需要。SEA既是一个理论上探讨的问题，同时也是实践中的问题，SEA 指标的定义、计算方法等不能离开SEA及其相关概念的基本理论，每一个指标的名称、定义、解释、计算方法、分类等要讲究科学性、真实性、规范性。（2）全面性：SEA是一个涵盖范围甚广的概念，在指定指标体系的同时要充分考虑到不同SEA类型之间的差异和SEA不同子系统之间的联系，既要有反映不同SEA差异的指标，也要有反映子系统联系的
36、指标，保持指标体系之间的完整性和全面性。（3）实用性：指标选取应该兼顾全面性和数据易得性两方面因素，指标应该能够被使用。（4）层次性：SEA是一个包含几个层次的复杂系统，它可以分解成为若干个小系统，指标体系应该包含自上而下的各个层次。（5）稳定性和动态性相结合：既要有反映目前的指标，也要有反映变化的动态指标。但是指标体系应该在一定的时间内保持一种相对稳定的状态，以便于衡量一定时期内SEA的发展状况。（6）可操作性：主要从数据可得性分析，考虑到指标的可取性、可比性、可测性、可控性。指标不是选取的越多越好，要考虑到指标的量化以及数据取得的难易程度和可靠性。做到评价指标及设计方法易于掌握，所需数据易
37、于统计，并尽可能利用现存的各种统计数据，选择主要的、基本的、有代表性的综合指标作为量化的计算指标。（7）定性与定量相结合原则：任何事物都具有质的规定性和量的规定性，但对于一些在目前认识水平下难以量化且意义重大的目标，可以用定性指标来描述。2.3 国内外战略环境评价指标体系研究进展2.3.1 国外战略环境评价指标体系研究.20 世纪 70 年代中期，欧美一些发达国家开始将环境影响评价的应用扩展到规划层次。20 世纪 80 年代末，随着可持续发展战略的提出，具有战略视角的战略环境评价应运而生，在国外现行的战略环境评价都是由制订战略的机构来准备的同时，由一个独立的环境机构负责审议战略环境评价 11。
38、 美国的 SEA 始于 1969 年的美国国家政策法 ，法案要求对联邦机构的所有立法建议和大多数严重影响环境质量的联邦行为进行详细的环境影响评价。其中加利福尼亚州拥有全世界最先进和最具操作性的 SEA 系统。美国实施 SEA的典型实例包括煤炭技术实施规划、环境恢复和废物管理规划、水资源管理规划、大气质量法规、交通计划等许多方面。目前正在实施 20002004 为期 5 年的国家 SEA 规划评价。加拿大在 1990 年以内阁决议的形式要求所有联邦部门对其提交内阁审查的可能产生环境影响的政策与规划议案实施 SEA。俄罗斯公布的 联邦环境影响评价条例 ，将环境影响评价的范围确定为五大类，环境影响评
39、价的对象不仅包括具体的建设项目，而目包括规划、计划等经济技术决策。欧盟于 1997 年发布了战略环境评价导则(草案) ，要求其成员国最迟在 1999 年底以前开始执行战略环评。此外，包括世界银行在内的许多国际组织对战略环境评价的研究与实践也给予了高度重视，并启动了相应的研究计划及探索性实践 12。结合 SEA 广泛的实际应用经验，在对 SEA 评价因子的研究中，国外相关学者认为，评价因素用于衡量和表征环境现状并预测环境的变化趋势。它也是比较选择不同的政策、规划、计划以及监督它们的实施和目标的主要技术指标。Thrivel 认为，确定评价因素可能是决定 SEA 有效性和实用性的关键步骤 13.广义
40、地说，SEA 所包含的评价因素很广，在某一领域的 SEA 或某一区域的 SEA 中不可能涉及所有环境因素。选择、确定评价因素的目的正是在于识别与所研究的政策、规划、计划关系最为密切，最重要的环境问题，并把它们以评价要素的形式表达出来。可见，对于不同领域，不同区域的 SEA，所选择与包含的评价因素各不相同。欧盟成员国法国和瑞典提出在选择评价因素时应主要考虑以下几个方面：（1）具有长期特征的宏观环境问题；（2）次生的和累积的环境影响；（3）该领域的项目规划与其他发展计划的关联性；（4）评价区域范围内的总体发展趋势。一般而言，SEA 应考虑如下环境因素 11， 13， 14：（1）土地分类与土地利用
41、，尤其是环境敏感区 (例如，自然保护区 )；（ 2）空气质量，包括 Pb、SO 2 、NO x、CO 2 、CO、VOC、颗粒物、对流层和平流层 O3 等；（3）地表水与地下水；（4）生物多样性；（5）噪声、振动；（6）能源 (包括消耗率、利用率、CO 排放等) ；（7）原材料；（8）固体废物。在每一类 评价因素中，又可以给出一系列评价因子。 Thrivel 将 SEA 中的评价因子分为 3 类：（1）表征环境质量状态的指标，例如 SO2、NO x 的浓度水平；（2）表征人类活动对环境造成影响和压力的指标，例如 SO2 排放；（3 ）表征人类自身环境行为的指标，例如安装尾气净化装的车辆百分比
42、15。对于评价因子的选择也应基于政策、规划、计划的环境目标、相关的环境法规及现行的环境监测方案，进行综合考虑 14，16，17 。2.3.2 中国战略环境评价研究.我国的战略环评工作正处于刚刚起步的探索阶段。目前虽然尚未建立战略环评法律制度，但是在战略环评的评价程序、指标体系以及方法学等方面进行了十分有益的研究，特别是已积极推进区域性环境影响评价工作，为战略环评的开展积累了经验。 1994 年中国 21 世纪议程 、 中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书已明确提出建立“可持续发展环境影响评价制度” ，要求政府部门在制定政策、规划和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响进行评估，强调了在政策和
43、规划层次进行环境影响评价的重要性。国内目前尚未正式开展 SEA，有关 SEA的系统研究也是近几年才开始的。彭应登与王华东较早从国外引入 SEA 的概念18；包存宽等提出了 SEA 的工作程序 19；周世良介绍了开展 SEA 的意义、内容重点和方法 20；何德文等论述了 SEA 和可持续发展的关系 21。从总体上看，目前我国的 SEA 理论研究较多，但实践较少，SEA 的方法学既不完善也未统一，还处于研究阶段。过去所做过的区域 EIA、开发区 EIA，以及城市环境规划对将来要建立的 SEA 制度将有很大的借鉴作用 22，23，24 。在实践方面，我国的战略环评工作较具有代表性的为湖北武汉长江流域
44、水资源保护局的邹家样，雷阿林所做的长江水利建设战略环境评价的实践与发展 25。根据水利项目的规划性质、工程组成、区域特点确定采用不同的评价系统水利建设战略环境影响涉及的评价因子较多，主要有区域社会经济、水文、水资源 (水质、水量) 、土地资源、环境地质、生态环境 (陆生生物、水生生物、景观生态、珍稀物种)、景观与文物、环境卫生与健康，以及施工环境空气、声环境、固体废物等。该研究对评价因子的识别主要是根据水利建设的性质、项目组成及环境状况，识别项目环境影响范围、影响性质 (有利与不利，正影响、负影响) 、影响程度 (显著、大、小、无)，再筛选出受影响的因子、不受影响的因子以及尚难以确定的因子，重
45、要环境因子与一般环境因子。战略环评项目评价因子筛选一般不宜过细、过多，应主要考虑具有宏观性、区域性影响的因子，如水资源、社会经济、区域生态等。2.3.3 构建SEA指标体 系应注意的问题从 SEA 国内外研究现状来看，应用于各种类型评价对象的评价因素具有各自的特点，总的来说，对 SEA 评价因子所构成的指标体系应该具有如下特征：（1）面向用户。指标只有对用户具有有用性才有实践意义，区域发展规划的SEA 评价指标必须反映社会所试图达到的指标。（2）政策相关性。指标必须反映出政策的关注点，对 SEA 指标而言，它必须能够以环境质量的变化趋势或改善以及资源利用的程度来说明政策的作用程度。（3）指标的
46、高度综合性及数值的定量化。一套指标体系有多个指标，但必须有说明问题本质的指标，且以定量化形式表现出来，才有利于决策者及研究人员对其进行评价。（4）可评价性。一套单有上述特征的指标还不足以说明指标的实践意义，还需有相应的能够对其进行评估的评价指标。第三章 城市新区战略环境评价指标体系框架研究3.1 指标体系中的系统分析.战略环境评价是一项具有较强实践意义的工作，因此在实际评估过程中，需要对评估对象的界限有所确定。根据这一特点，本指标体系的建立将运用系统分析的方法，在指标体系中把指标分成几个子系统，确立能够反映单个子系统的特点和不同子系统相互关系的指标。社会、经济、环境和资源问题是全球发展面临的四
47、大问题，而经济发展则处于核心地位。任何一个环境影响评价项目都是在具有明确界限的区域系统中进行，而区域系统是由相互协调、相互促进的社会、经济、环境和资源子系统所组成。对这些子系统的功能和相互关系进行分析有助于理解区域系统的整体结构和功能，是研究这个复杂的巨系统的基础。3.1.1 社会子系统社会是指聚居在一定地域中的人口及其相互关系的总称。社会是区域中最重要、最主动的要素。区域系统演替方向与转化速度与人类开发利用资源与环境的强度有关，而人口数量的增长，则是这一强度的驱动力。人口的迅猛增长，对自然资源和自然环境索取不断增加，有些区域已经远远超过资源、环境的承载能力，导致环境的破坏、资源枯竭，社会动荡
48、，最终威胁到人类自身的生存。社会子系统的发展方向是控制人口的数量；依资源承载能力和产业格局调整人口结构；加强科学文化教育、提高人口素质；建立能自我调节、自我提高，与经济、资源和环境协调发展的社会子系统。3.1.2 经济子系统经济是指人类社会进行选择、使用具有多种用途的资源来生产各种商品，并在现在或将来把商品分配给社会各个成员或集团消费的活动。经济的发展将促进社会发展，促进文化、教育、卫生、福利事业的改善和人文环境的进步。经济发展初期，传统的“高投入、低产出”的经济增长方式造成巨大的资源浪费和严重的环境污染，使经济增长缺乏后劲，社会发展也受到阻碍。有关分析表明，当经济发展到较高阶段，造成早期环境
49、不断恶化的那些压力会逐渐减弱，从而为环境的改善创造条件。但是这个经济的增长与生态环境变动的趋势并不是一个自动演化的过程。在可持续发展思想指导下建立的经济发展战略与政策可以在不损害经济增长的前提下，遏制环境恶化的趋势，使倒U 型曲线的转折点提前到来。如果在生态环境保护上采取放任自流的态度，在生态恶化的转折点到来之前，经济增长就会被破坏，甚至停止。由此可见，经济子系统发展的最终目标是提倡“低消耗，高效益”的新型增长方式，是既利于环境和生态的保护，也利于经济效益的增长和经济发展整体质量的提高。3.1.3 环境子系统环境主要是指与人类的生存空间相关的，直接影响人类生产、生活的气、水、土等自然因素的总和。在人类社会活动影响下，环境通常打上人类影响的烙印。环境子系统对人类经济活动产生的废物和废能量进行消纳和同化（即环境自净能力或环境容量），同时提供舒适性环境的精神享受。随着经济增长和社会进步，人们对于环境舒适性的要求也越来越高，环境保护的意识也逐渐加强。环境子系统发展的目标是充分利用环境的自净能力，建设舒适优美的环境，并.促进社会、经济发展，是环境子系统发展
