1、.电子政务绩效评估研究刘洋辰西南大学政治与公共管理学院，重庆 400715摘 要：本文首先对国内外有关电子政务绩效评估的主流研究成果进行了总结；相对于国外的研究成果,指出了中国在电子政务绩效评估研究中的薄弱之处,为中国的电子政务绩效评估工作的进一步完善提供参考；最后给出了基于目标分解的电子政务绩效评估模式，从而对电子政务绩效进行科学、合理和客观的评估。关键词：电子政务；绩效评估；目标分解E-government performance evaluation researchLiu YangchenSouthwest China Normal University, Chongqing 4007
2、15, ChinaAbstract: In this paper, first, the domestic and foreign electronic government performance evaluation of the mainstream of the research results are summarized; Relative to foreign countries, and points out the research achievements of Chinese in the electronic government affairs in studies
3、of the performance evaluation of a weak spot for Chinese electronic government affairs, performance appraisal to provide reference for the further improvement of; Finally given based on the decomposition of the target e-government performance evaluation model, thereby e-government performance of sci
4、entific, rational and objective evaluation.Key words: The electronic government affairs; Performance evaluation; Target decomposition随着电子政务的全球化推进 ，电子政务绩效评估研究也引起了政府的高度重视 ，许多研究机构、咨询公司和学者对其展开了深入的研究和实践。电子政务绩效评估的根本目的就是及时地发现问题和解决问题，为电子政务的发展提供信息源泉和导向。与一般的建设项目相比，电子政务具有高投资、高收益、高风险、运营周期长以及投资不完全可逆的特点，这更加突显了对其进
5、行绩效评估的必要性和重要意义。1 电子政务绩效评估的研究依据1.1 从经济学的角度，任何投入都要关注其产出；政府官员也是经济人。新制度经济学认为，政府官员也是经济人，他们与社会中其它职务的人员一样关注私人利益。合理设置电子政务绩效目标并配合相应的考核管理制度，可以使政府官员产生内在的改善激励，在深层次上解决一些现实问题。首先，电子政务绩效目标体系是一套实施电子政务的指导纲要，它可以消除决策者许多模糊的、错误的观念，加强其在电子政务实施过程中的领导力；其次，明确的绩效目标约束将成为优化政务流程的原动力，从而有效推动相关的制度建设，以结果为本优化政务流程；再次，明确的电子政务绩效目标可以增强成本意
6、识，.保护既有投资。在现实中我们很容易估算出电子政务的投入，但是对其产出和取得的效益往往无法估量。电子政务的绩效评估可以量化这种产出和成效，给出投入产出比；同时成本控制本身也是绩效的组成部分。1.2 从公共管理学角度，管理需要度量。从公共管理学的视角， “不可衡量，则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理的必然性。当前，评估政府部门的工作绩效是时代的要求，同时开展绩效评估既是管理科学化的要求，也是沟通政府和民众的最好方法。电子政务信息化目的是要提高行政透明度，提高管理效率，推进勤政廉政。要确实让老百姓感到信息化是为人民服务，为老百姓服务。1.3 从实证学角度，电子政务项目失败的风险很大。实证主
7、义是近代自然科学尤其是诸如物理、化学等学科研究的核心思想。因此实证主义方法论也被称为“科学方法”或假设一演绎法。实证主义认为，一切科学都必须在观察的基础上，通过实验来检验，进而建立法则和理论。通过实证研究发现在政府领域，风险主要包括：战略层面上的风险；经济、财政、市场风险；法律与管制的风险；组织管理与人的因素的风险；政治、社会风险；环境的风险；技术、运作、基础设施的风险。因此造成了电子政务项目风险系数的加大，不能实现良好的电子政务绩效。2. 电子政务绩效评估的发展状况2.1 国外电子政务绩效评估研究现状(1) 埃森哲咨询公司埃森哲咨询公司(Accenture)在 2003 年对 22 个国家级
8、电子政府进行了量化测评。测评的内容从 2002 年 的 169 项服务增加到 201 项服务，跨越 l1 个部门。在评价电子政府发展水平时采用电子政府“总体成熟度”的概念。总体成熟度包括服务成熟度指标和客户关系管理，其中服务成熟度占 7O %，客户关系管理占 3O% ，如表 1 所示。表 1 埃森哲咨询公司电子政务评估体系(2) 联合国2003 年，联合国经济与社会事务部(DPEPAuNDESA)对全球 191 个国家的.电子政府进程进行了调查。调查的最终结果体现为各国的电子政务完备性指数和电子政务参与指数 ，如表 2 所示 。表 2 联合国电子政务评估指标(3) 美国 Brown 大学自从
9、2001 年以来，美国 Brow 大学 已经连续发布了四份全球电子政务年度评估报告 。Brown 大学在 2004 年 9 月公布的第四份全球电子政务测评情况如表 3 所示 ，在该报告中，不仅公布了 2004 年全球的电子政务发展情况 ，还对 2001、2002、2003、2004 年四年的评估结果进行了对比，体现了各个国家的电子政务发展进度。表 3 美国 Brown 大学电子政务评估情况(4) TNS 公司同美国 Brown 大学一样，自从 2001 年以来，TaylorNelsonSofres(TNS)公司 已经连续三年对全球许多国家(2001 年 27 个国家，2002 年 31 个国家
10、 )的电子政务发展情况进行了评估。TNS 公司在 2003 年 11 月公布的第三份全球电子政务评估情况如表 4 所示，在该报告中，不仅公布了 2003 年全球 32 个国家的政府在线服务使用情况，还对 2001、2002、2003 年三年的评估结果进行了对比。表 4 TNS 公司电子政务评估情况(5) JerseyNewark 大学.为了评估全球政府网站的公共服务传递情况和公众参与情况，JerseyNewark 大学在全球 98 个国家中选取 84 个政府网站进行了评估 ，如表 5 所示 。通过该评估结果可以从总体上认识发达国家和非发达国家的政府网站情况。表 5 JerseyNewark 大
11、学电子政务评估情况(6) Gartner 咨询公司Gartner 咨询公司主要从公众服务水平、运作效率和政治收益三个方面评估电子政务 ，如表 6 所示。值得指出的是，Gartner 咨询公司的电子政务评估体系是对某个国家特定的电子政务项目有效性进行评估，而以上其它研究机构的评估多是对世界各国电子政务发展水平作横向的比较。表 6 Gartner 咨询公 司大学 电子政务评估指标2.2 国内电子政务绩效评估研究现状(1) 广州时代财富科技公司广州时代财富科技公司 (wwwFortuneAgecom)于 2002 年 5 月 15 日发布的中国电子政务研究报告 显示，中国的电子政务度为 226%，该
12、项指标是根据评价电子政务水平的指标体系，在对 196 个政府网站的内容、功能及问题进行详尽地分析的基础上得到的。该指标体系包含政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务 的主要功能、以及电子政务的推广应用四个方面。(2) 北京时代计世资讯有限公司北京时代计世资讯有限公司于 2002 年 8 月发布2002 年中国城市电子政务 网站评估研究报告(简要本)，通过设计电子政务评价指标体系，对 36 个省会城市、直辖市和计划单列市的政府网站进行质量测评和比较 。(3) 互联网实验室互联网实验室 (chinalabscom)于 2002 年 11 月发布了中国电子政务战略研究报告 ，
13、该报告详尽地推出了自己的电子政务评测战略在评测战略中，详细描述了如何对政府机关的电子政务战略目标，可用的资源和能力，面临的外部环境，达到目标的手段进行量化评测，可以帮助政府制定科学的战略。(4) 电子政府思想库网站电子政府思想库网站(http：/www1stegorg)于 2002 年 12 月发布全国十大城市政府门户 网站的初步调查与比较 ，开始对政府网站进行初步的测评。.(5) 赛迪顾问股份有限公司赛迪顾 问股份有限公司于 2003 年 2 月发布了20022003 年中国政府门户网站建设现状与发展趋势研究年度报告 ，尝试从内容服务的角度进行政府 门户网站的评价。(6) 北京大学网络经济研
14、究中心北京大学网络经济研究中心于 2003 年 6 月发布 了中国地级市电子政务研究 ，该研究对中国所有地级市政府网站进行了 4 次数据采集，从信息上网、网上信息使用指南 、网上办公 、对外经济服务、互动性、链接情况 、时效性 、国际化程度、网络安全 、隐私性 10 个方面进行评分 。(7) 东南大学经济与管理学院东南大学经济与管理学院胡广伟教授等人以考查中国政府网站的建设现状为目标，构建了评价政府网站功能、服务和网站使用效果的指标体系，并基于此体系对政府网站的调查和分析方法进行了研究。3. 我国电子政务绩效评估中存在的问题3.1 缺乏科学、正确的评估理念不少政府部门对电子政务的绩效评估没有足
15、够重视，认识不清，没有意识到进行绩效评价的意义。有的地方电子政务评估只是源起于个别政府领导人的一时兴起，并依赖于领导者的个人认识和品质，其实践缺乏持久的生命力。有的地方认为电子政务评估就是对政府部门的内部审计，认为它是由项目实施单位或其上级主管单位主导的，以加强内部管理与控制为宗旨的内部评估。这种评估主要考察资金投入与实际产出，并不重视项目本身的使用效果与政务价值，所使用的指标与方法也比较简单。这种评估通常是伴随着项目验收进行的，一旦验收完毕，评估也就结束了。3.2 缺乏相应的理论指导电子政务所追求的经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度等都应从公民的立场和角度来衡量。由于目前我国还没有建立
16、相应的电子政务绩效评估体系，没有权威和标准，没有公认的评价方法和过程，导致部分项目实施绩教评价无据可依，无章可循，难于操作。从国内的研究成果来看，对于电子政务评估理论的研究，并不成熟，往往局限于网站的技术性评估，而对电子政务在提高公共服务水平、提高内部运作效率的评估研究却很少见到。3.3 评估指标不统一电子政务绩效评估指标体系所涉及的内容是很广泛的，既包括评估“电子”的指标，也包括评估“政务”的指标；还涉及政府绩效评估的价值取向、理念和设计模式等。目前我国对电子政务的评估还缺少系统、科学和全面的方法，相应的评估指标体系差异非常大，根本分歧表现在究竟是评价其是否改进了政府管理还是改进了对公众的服
17、务。国内的评估关注的是电子政务工程做了哪些工作，而国外的评估则是电子政务为公众提供了哪些更方便的服务。像布朗大学、爱森哲公司等也是基于政府网站的评估，但也存在着大量的关于电子政务影响的评估，因此，可以认为国内侧重于电子政务产出的评估，而国外不仅注重电子政务产出的评估，也注重电子政务影响的评估。4. 基于目标分解的电子政务绩效评估模式.目标分解模式是，对复杂问题进行逐级分解目标、围绕各级目标制订具体指标的一种电子政务绩效评估模式。该方法以政务和公众目标为导向，体现了政府的职能性和社会性绩效。利用目标分解模式构建绩效模型的步骤和方法如下： （1） 收集信息、分析目标范围通过分析电子政务工程的目标要
18、求及作用域，确定电子政务绩效评估体系具有规范电子政务建设、促进政府管理和服务两个总目标。分析电子政务工程和政府管理中绩效关联因素，将电子政务绩效评估管理体系分解为目标体系、组织体系、制度体系、指标体系(G2S 是电子政务功能结构之一，即政府对社会的电子政务，如信息发布、咨询、教育培训、就业、医疗、社保服务等等。)四个组成部分。每个组成部分又划分为相互关联的内容元素（详见图 1） 。（2） 建立层次结构模型按照国家电子政务总体框架，电子政务工程包含基础设施、信息资源、服务与应用、环境因素等主要内容，按照各内容关联的绩效目标，将有关的各个内容自上而下地分解成目标层、对象层、指标层三个层次，同一层的
19、诸因素从属于上一层的因素或对上层因素有影响，同时又支配下一层的因素或受到下层因素的作用。目标层涵盖绩效评估体系的目标、指标、组织、制度四项主要内容；对象层为参考电子政务工程主体框架分析上述内容的关联因素；指标层为定性、定量的绩效评估指标集。目标体系主要指建设目的、指导思想、建设方.向、原则和要求；组织体系主要指组织结构、干系人以及职责；制度体系主要指信息获取机制、评估运行机制、结果应用机制、监督制约机制；指标体系包括环境变革、运行保障、建设与应用、应用绩效、资源与设施等 5 个主要指标集，其下设计二级指标 19 项，根据各地政府实际情况和具体要求，制订详细的三级评价指标（详见图 2） 。（3）
20、 排序加权，动态调优电子政务是一个新事物，本身正处于迅速的发展变化之中，这就要求与其配套的绩效评估模式反映电子政务各个侧面且可管理，能够反映结构性变化，能够帮助政府随着电子政务发展加以优化和调整。因此，好的电子政务绩效评估模式的评估内容、评估方式和引导方向需要与时俱进、逐步推进。采用排序加权的方法，一定程度上可以起到指标随形势的变化动态调整的作用。其具体方法是：对上述结构中相邻层次元素间相关程度进行分析，将具体评估指标值重要性进行排序，制订相对权值；计算各层元素对系统目标的合成权重，进行总排序，以确定层次结构图中各个元素占总目标中的重要程度。采用加权重后得分进行评估比较，可以反映治理侧重点不同
21、，随着形势变化而动态调整相对权值，可以体现对环境变化的追随性。（4） 组织实施评估根据分析计算结果，考虑相应的决策，建立长效机制。目标分解模式的优缺点为：优点是把复杂问题中的各种因素通过划分为相互联系的有序层次，使.之条理化，在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程指标化，从而克服其他模式对抽象、社会性内容评估所存在的对象甄选上的局限；缺点是若所选的要素不合理，或要素间的关系不正确，则会降低结果质量。结语：电子政务是一个涉及政府行政管理和信息技术的综合性系统工程，从西方发达国家的实践来看，电子政务的实施存在风险，电子政务项目属于高
22、风险项目。如何有效评估电子政务的绩效不仅是电子政务领域一个重要的理论问题，而且也是在实践中迫切需要解决的问题。做好电子政务绩效的评估，可以更准确地衡量政府改革效果，更有效地制定法律法规，更合理地制定电子政务发展战略。我国的电子政务绩效评估还处于起步阶段，构建科学的电子政务绩效评估体系也处在摸索时期。随着电子政务建设的快速发展，项目规模的不断扩大，结合我国电子政务发展的实际状况，借鉴国外成熟先进的电子政务绩效评估成果 ，形成例如以基于目标分解为主的电子政务绩效评估等模式，建立一套科学的合理的具有中国特色的评估体系，进一步发展我国电子政务，使其步人可持续发展的道路。参考文献：1 北京时代计世资讯公司中国城市电子政务 网站评估研究报告R20022 张维迎 ，刘鹤中国地级市电子政务研究报告M北京 ：经济科学出版社，20033 武晓鹏，陈海鹏电子政务进入绩效评估期Z电子政务工程服务网，200409284 徐维祥 、张全寿 ： 从定性到定量信息系统项目评价方法研究JJ；系统工程理 论与实践 )2ooi(3)：520523 5 张成福.电子化政府：发展及其前景.中国人民大学学报.2000.36张成福电子政务绩效评估：模式比较与实质分析J中国行政管理 ，2004，(5)7张成福 唐 钧 电子政务绩效评估的模式研究 电子政务 2005；(24)
