1、上海师范大学夜大学毕 业 论 文题目：我国公务员晋升激励机制问题分析专 业 行政管理 学 号 E1003083219 学 生 姓 名 指 导 教 师 论 文 完 成 日 期 2012 年 8 月要 求1 字迹清楚，文字简洁。2 数据、曲线、图表、照片应齐全。3 参考书目录要注明作者，出版单位及出版日期。上海师范大学夜大学本科毕业论文（设计）诚信声明本人郑重声明：所呈交的毕业论文（设计） ，题目我国公务员晋升激励机制问题分析 是本人在指导教师的指导下，进行研究工作所取得的成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式注明。除此之外，本论文（设计）不包含任何其他个人或集体已经发表
2、或撰写过的作品成果。本人完全意识到本声明应承担的法律责任。作者签名：日期：2012 年 8 月 17 日I上海师范大学夜大学（ 13 ）届本科毕业论文（设计）选题登记表学生姓名 学号 E1003083219 专业 行政管理学 院 法政学院 指导教师姓名/职称题 目 我国公务员晋升激励机制问题分析本选题的意义及国内外发展简况：公务员法是我国第一部公务员管理的综合法律，标志着我国公务员制度以国家法律的形式确定下来，公务员激励机制步入了法制化。但是我国公务员制度推行时间短，任务重，随着机构改革的进一步深入，公务员的激励机制也暴露出来一些问题和弊端。我国公务员队伍普遍存在激励不足的问题，在影响公务员工
3、作积极性的诸多激励因素中，晋升是最有效、最重要的激励方式之一。随着我国改革开放和社会主义现代化事业的不断发展，目前我国公务员激励机制已经越来越不适应经济社会的发展和公共管理创新的需要。本文重点分析了分析我国公务员晋升激励机制的发展过程和存在问题的同时，通过对主要西方国家公务员晋升激励机制的分析，总结出西方国家公务员晋升激励机制的特点及对我国的启示。研究内容：1. 公务员晋升激励机制的含义和地位，公务员晋升激励的现实意义；2. 我国公务员晋升激励机制的现状分析及存在的主要问题；3.通过对西方国家公务员晋升激励机制的分析，及其完善我国公务员晋升激励机制的基本路径。研究方法、手段及步骤：通过图书馆查
4、阅相关书籍、案例研究、以及实际工作中的经验总结等方法进行数据收集。根据自己平时对于公务员晋升激励问题的疑问以及在实际研究过程中遇到的情况着手，从理论知识的解读和实际情况带来的经验对我国公务员晋升激励机制问题进行了具体的解读和分析。II主要参考文献：1 试论国家公务员的激励机制齐明山著 新视野 2000.492 比较公务员制度 周敏凯著 复旦大学出版社 2006.1313 中华人民共和国公务员法 张柏林著 中国人事出版社 2005.54 我国公务员激励机制存在的问题及完善的思路 林晓妹著 中央社会主义学院学报 2007.85-885 中外公务员制度比较姜海如著 商务印书馆 2006.36 我国公
5、务员激励机制研究 陈希著 重庆大学 2007.377 激励的理论与制度创新中国公务员激励机制研究 余兴安著 国家行政学院出版社 2005.106-1298 中国公 务员制度中激励机制完善之我 见 湖南行政学院学报 刘和旭著 2006.23-24时间进度：2012 年 4 月：确定选题 ；2012 年 7 月：完成初稿；2012 年 8 月：完成 2 稿；2012 年 8 月：定稿。学生 （签名） 2012 年 8 月 17 日指导教师意见： 指导教师 （签名） 2012 年 8 月 17 日专业负责人意见：专业负责人 （签名） 年 月 日 注：本表与毕业论文（设计）一起存档，保存期为四年。上海
6、师范大学夜大学（ 13 ）届本 科 毕 业 论 文（设 计）指 导 记 录 表学院： 法政学院 专业 行政管理 指导教师 学生姓名 学号 E1003083219毕业论文（设计）题目 我国公务员晋升激励机制问题分析日期 指导内容 存在问题与进一步改进意见 教师签名 学生签名2012-4-18 选定题目 要求查阅有关资料2012-4-25 确定提纲 修改提纲，要求撰写初稿2012-7-23 讨论初稿 要求补充资料2012-8-17 定稿 要求格式规范注：本表由指导教师根据毕业论文（设计）指导工作方案和实际指导情况填写，在指导工作完成后交学院存档，保存期四年。I摘要2006年 1月 1日起公务员法正
7、式实施，这是我国第一部公务员管理的综合法律，标志着我国公务员制度以国家法律的形式确定下来，公务员激励机制步入了法制化。但是我国公务员制度推行时间短，任务重，随着机构改革的进一步深入，公务员的激励机制也暴露出来一些问题和弊端。我国公务员队伍普遍存在激励不足的问题，在影响公务员工作积极性的诸多激励因素中，晋升是最有效、最重要的激励方式之一。随着我国改革开放和社会主义现代化事业的不断发展，目前我国公务员激励机制已经越来越不适应经济社会的发展和公共管理创新的需要。本文在分析我国公务员晋升激励机制的发展过程和存在问题的同时，通过对主要西方国家公务员晋升激励机制的分析，总结出西方国家公务员晋升激励机制的特
8、点及对我国的启示。通过完善我国公务员晋升激励机制需要遵循的原则，更好的发挥晋升对公务员的激励作用。关键词：公务员，激励机制，现状与问题，原则IIAbstractJanuary 1, 2006 civil servant law formal implementation, this is our country the first civil servant management comprehensive law, marks the civil service system in China in the form of state laws determine down, civil s
9、ervant incentive mechanism into the legal system but our civil servant system implementation of the time is short, the task is heavy, along with the depth of the reform of institutions, civil servant incentive mechanism also exposed some problems and disadvantages of the civil service in our country
10、 exists the problem of insufficient incentive, the influence of the civil service job enthusiasm many incentive factors, promotion is the most effective one of the most important incentive mode.With Chinas reform and opening-up and socialist modernization development, at present our country civil se
11、rvant incentive mechanism has been more and more not to adapt to economic and social development and public management innovation needs based on the analysis of our country civil servants promotion stimulation mechanism of the development process and the existing problems at the same time, through t
12、o the main western countries civil servants promotion incentive mechanism analysis, summed up the western countries civil servants promotion incentive mechanism characteristics and their enlightenment for our country through the perfect our countrys civil servants promotion incentive mechanism needs
13、 to follow the principle, better play to the IIIpromotion of the public servant incentive effect.Keyword: civil servant, incentive mechanism, Status and issues, principle 目录IV一、公务员晋升激励机制概述 X（一）公务员晋升激励机制的含义和地位 X1. 公务员晋升激励机制的含义 X2. 公务员晋升激励机制的地位 X（二）当前实行公务员晋升激励的现实意义 .XI1. 有利于提高政府工作效率 .XI2. 有利于公务员队伍建设 .
14、XI3. 有利于激发公务员的工作热情和积极性 .XI（三）我国公务员晋升激励机制需要遵循的原则 XII1. 党管干部原则 XII2. 德才兼备原则 XII3. 公开、平等、竞争、择优原则 .XIII4. 功绩导向原则 .XIII二、 我国公务员晋升激励机制的现状分析 XIII（一）我国公务员晋升激励机制存在的主要问题 .XIII1.官本位等传统观念制约晋升激励机制 XIII2. 公务员选拔机制的缺失 XIV3. 腐败的滋生导致公务员之间的竞争不公平 XIV4. 公务员晋升激励机制制度设计方面的问题 XIV5. 公务员晋升激励机制运行方面的问题 .XV（二）我国公务员晋升激励机制存在问题的原因分
15、析 XVI1. 计划经济体制的影响 XVI2. 法律制度不健全 .XVII3. 思想观念的影响 .XVII三、 西方国家公务员晋升激励机制比较及对我国的启示 .XVIII（一）西方国家公务员晋升激励机制分析 XVIII1. 英国公务员晋升激励机制的发展和变革 XVIII2. 美国公务员晋升激励机制的发展和变革 XVIII3. 日本公务员晋升激励机制的发展和变革 XIX（二）西方国家公务员晋升激励机制的特点及对我国的启示 XIX1. 西方国家公务员晋升激励机制的特点 XIX2. 西方国家公务员晋升激励机制对我国的启示 .XX四、完善我国公务员晋升激励机制的基本路径 .XXII（一）完善公务员晋升
16、激励机制的制度设计 .XXII1. 探索行政执法类和专业技术类公务员职务序列 .XXII2.健全三类公务员“职务晋升”和“级别晋升”的双梯制 XXII（二）完善公务员晋升激励机制的运行过程 XXIII1.完善公务员晋升方式 .XXIII2.合理调整公务员晋升的资格和条件 .XXIII3.合理规范公务员晋升程序 .XXIII4. 加大公务员晋升的监督力度 .XXIV（三）倡导公平的公务员晋升激励机制 .XXIVV五、结论 XXV参考文献 .XXVI致谢信 XXVII我国公务员晋升激励机制问题分析VI一、公务员晋升激励机制概述（一）公务员晋升激励机制的含义和地位1. 公务员晋升激励机制的含义公务员
17、晋升制度是关于公务员职务和等级晋升的原则、标准、条件、方式和程序等方面的规范的总称，它是国家公务员管理系统的重要组成部分，是选拔优秀人才从事更加重要工作的机制。公务员晋升激励机制是指通过一系列晋升激励因素来反映政府组织与公务员之间相互作用与配合的方式的总和，这些方式包括晋升价值观念、晋升行为准则、晋升文化氛围等一系列对公务员有激励或约束作用的因素。简而言之，是政府为了实现共同行政目标而制定的一系列激励或约束公务员晋升的制度或规范的总和。 12. 公务员晋升激励机制的地位公务员晋升激励机制在整个激励机制中有其独特的地位。首先，相对于其他激励制度，晋升可以鼓励组织成员的长期行为。晋升前政府需要对公
18、务员进行长期的业绩评价，所提供的激励是一种长期的激励，进而激励公务员的行为要符合国家和人民的长远利益；而政府往往根据公务员的短期业绩进行货币奖励，这种奖励主要是短期的奖励，有可能驱使公务员更注重自己的短期利益而忽视国家和人民的长期利益。其次，政府从内部晋升优秀公务员，能使公务员实现自身的价值并且注重身体的利益。内部晋升不但让被晋升者得到更多的机会和在更大的范围施展其才华，也给未晋升者或新来者提供了职业发展的期望，使公务员将个人职业发展与集体利益结合起来，从而增强公务员对集体利益的认同感和归属感。对个人来讲，职务晋升也是公务员个人职业生涯发展的重要途径，职务晋升将带来1 作者：齐明山 试论国家公
19、务员的激励机制 ，新视野，2000，第 49 页。VII公务员经济地位与社会地位的提高、进一步晋升的机会以及更多的外部选择机会等。（二）当前实行公务员晋升激励的现实意义1. 有利于提高政府工作效率公务员晋升激励除了有物质激励作用和精神激励作用之外，还能明显提高政府的工作效率，具体表现在：（1）在科层制官僚组织体制下，职位的提高同时带来工作难度的加大以及权力和责任的提高，职位和级别的晋升也要求公务员需要有胜任岗位的能力和水平，对公务员是否具备这种能力和水平的考核大都依据他在现有岗位上的工作表现和工作业绩，这使广大公务员都意识到只有不断提高自身业务素质，努力做出功绩，赢得组织的认可和肯定，才能获得
20、晋升。良好的晋升激励机制的客观结果是广大公务员都能充分发挥其专业才能，变消极为积极，化被动为主动，从而保持工作的有效性和高效率。（2）晋升能使公务员之间存在合理竞争，组织中的每一个人并不能都获得晋升的机会。 “金字塔型”组织结构使得晋升的职位和级别的有限性和个人晋升需要的无限性构成一对不可调和的矛盾。所以，只有工作业绩突出者才有可能获得晋升机会。因此，公务员之间存在合理竞争，这种良性的竞争有利于整个政府部门素质的提高，从而提高政府工作效率。2. 有利于公务员队伍建设公务员队伍素质的高低影响着政府职能的转变、政府管理的创新和社会主义现代化事业的建设。建立科学的公务员晋升激励机制具有重要意义，它能
21、促进公务员队伍的建设，为公务员队伍输送和培养一大批高素质的人才，改善公务员知识结构和能力结构等等。3. 有利于激发公务员的工作热情和积极性晋升是公务员激励最有效、最重要的激励方式之一。晋升能带来公务员自VIII尊和被人尊重需要的满足，意味着工作能力和综合表现被赏识和肯定。在晋升前，组织或领导要对被晋升者进行长期的业绩和资质的考察评价，拟晋升者大都受到晋升的鼓舞，因而积极工作、努力表现、提高业务水平等，以期望获得晋升。对于获得晋升机会的公务员来说，他们的业绩和能力得到肯定和认可，高职位也能带来的更好的待遇、更高的地位和名望、新的工作内容和工作环境，这些都能鼓励他们努力工作以胜任新岗位。而对于未能
22、实现晋升的公务员来说，高职位带来的丰厚收益和精神满足能继续激发他们改进自己的不足，不断提升业务水平，努力做出成绩，以期望获得下一次的晋升机会。因此，良好的晋升激励机制是激发广大公务员努力工作的潜在动力，是一种可以鼓励组织成员的长期的行为，能提供一种长期的激励，并不断激发公务员的进取心和积极性，为实现组织和个人目标而努力。（三）我国公务员晋升激励机制需要遵循的原则1. 党管干部原则我国是中国共产党领导的社会主义国家，中国共产党是执政党，公务员队伍是党和国家干部队伍的重要组成部分，公务员制度必须贯彻党的干部路线方针政策。只有坚持党管干部的原则，才能保证我国社会主义性质和社会主义现代化事业的持续健康
23、发展。党管干部的原则，并不意味着党包揽有关公务员的一切管理活动，更不是要求所有得以选拔晋升的公务员都是党员，而是强调党对公务员的政治领导、思想领导和组织领导。2. 德才兼备原则德才兼备原则在公务员晋升激励机制中主要体现在公务员晋升条件和晋升考察上。公务员晋升条件对公务员的素质提出了明确要求，主要包括拟任职务的思想政治素质和能力水平，既要有过硬的政治素质和政治立场，经得起各种风浪的考验，又要有胜任工作的才能和专业知识，二者缺一不可。而对公务员晋升考察主要是对公务员的德、能、勤、绩、廉进行考察。 IX3. 公开、平等、竞争、择优原则公务员法第五条明确规定：“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优
24、的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。 ”具体体现在公务员晋升激励机制中主要是指：首先，晋升工作必须公开进行，公开是实现平等、竞争的前提和保证；必须向广大公务员和社会公开公务员晋升的职位缺额和资格条件，公开公务员晋升的标准、依据和程序；公开晋升候选人的工作业绩和晋升结果。其次，公务员晋升要体现平等，平等原则是指晋升机会的平等。再次，在公务员晋升中必须引入竞争机制，竞争是产生激励的源泉，只有存在竞争，才能激发公务员工作的内在动力。竞争是为了择优，为了让优秀人才脱颖而出。4. 功绩导向原则功绩导向原则同西方国家普遍实行的公务员“功绩制”原则是一致的。各国都把公务员在其岗位上的工作业绩和工作
25、成效作为晋升的主要依据，功绩导向原则能促进公务员立足本职工作、脚踏实地、兢兢业业的工作，努力提高自身综合素质，造就一支高素质的公务员队伍，为人民和社会谋福利；同时注重公务员的工作业绩也是公共管理变革和政府管理创新的现实需要。功绩导向原则体现了用人唯贤、用人唯功、优胜劣汰、实绩导向的用人原则。二、 我国公务员晋升激励机制的现状分析（一）我国公务员晋升激励机制存在的主要问题1.官本位等传统观念制约晋升激励机制官本位等传统观念制约晋升激励机制发挥作用“官本位”就是以官权作为基本价值尺度衡量人的自身价值和社会地位，也就是把官权作为社会的中心，认为一切为了做官，有了官权，就什么都有了。中国封建社会行政组
26、织发展成为庞大精密的官僚体系，这既促成了“官本位”思想的根深蒂固，也是“官本X位”思想反作用力的最好体现。本来晋升激励作为一种手段是要激发公务员的潜能，让其能够利用好自己的权力去为人民服务，然而官本位等传统思想致使其从思想上产生腐败从而与晋升激励本来的目的背道而驰。2. 公务员选拔机制的缺失公务员选用人机制不够完善。现有的公务员队伍，一直存在“只进不出” 、“出口不畅”等现象，公务员新陈代谢机制不健全是造成公务员队伍整体执政能力不高的客观因素之一。实行“凡进必考”的考试录用制度以来，特别是实施公务员法以来，只注重了加强对公务员队伍“入口”的严格管理，录用标准过分强调学历，忽略了公务员队伍对高端
27、人才、专业人才及特殊人才的正常需求，没有为这部分人进入公务员队伍设计一个必要的渠道。更重要的是公务员队伍还没有解决优胜劣汰的问题， “出口”阻力极大，使得公务员成为人们眼中公认的“铁饭碗” 。另一方面，长期以来，干部选拔任用工作神秘化， “暗箱操作” ，几乎很少有信息反馈。3. 腐败的滋生导致公务员之间的竞争不公平任人唯亲、 “搞裙带关系”的腐朽封建思想对我国人民的影响至今依然存在。实行公务员竞争的目的是为了选拔有能力的人，任人唯贤，然而部分思想觉悟不高、党性不强、原则性不强的人为了个人私利，任人唯亲，大搞裙带关系，这在客观上阻碍了竞争公正性的实现，对公务员竞争形成了很大的冲击。4. 公务员晋
28、升激励机制制度设计方面的问题（1）行政执法类和专业技术类公务员职务序列未规范公务员法的重要创新之一是将公务员分为综合管理类、行政执法类和专业技术类。相比西方各国精细完善的职位分类制度，我国公务员分类还显粗糙和简单， 公务员法除了对综合管理类领导职务和非领导职务序列有着明确的规定外，行政执法类和专业技术类公务员的适用范围和职务序列尚在探索和讨论中，并未形成定论。（2）领导职务和非领导职务的划分不科学XI我国公务员法沿用了国家公务员暂行条例中根据公务员是否担任领导职务将公务员职务分为领导职务和非领导职务。设置领导职务和非领导职务的本意是为不同职位的公务员设置符合自己职位特点的职业发展阶梯，这种职务
29、分类方法在实施初期解决了不少工作能力突出的公务员因领导职务数量少造成的难以晋升的问题。然而， 公务员法对担任具体职位的公务员担任何种职务、如何担任都没有明确的规定，特别是对非领导职务管理没有具体规定，造成在实际中可操作性不强，贯彻执行力度不够，出现了不少问题。（3）公务员“职务晋升”与“级别晋升”双梯制晋升还不健全公务员法对级别的规定加大了级别对公务晋升的激励作用，弥补了公务员晋升渠道单一的缺陷，然而要真正实现公务员“职务晋升”与“级别晋升”双梯制发展，仍然有以下问题需要解决：首先，行政执法类和专业技术类公务员职务晋升的渠道还未明确，公务员法并未对两类公务员职务序列，以及其职务与级别的相应关系
30、做出具体规定，造成在实际晋升中的混乱和无法可依，无章可循。其次，公务员级别的晋升方式单一，大都采用年资晋升的方式进行，即工作达到一定的年限，工作表现无重大失误即可晋升级别，级别晋升过于依赖公务员的工作年限，而较少的考虑其职务性质、德才表现和工作实绩，造成级别晋升成了自然晋升，导致机关内“论资排辈” 、 “熬年头”等现象。再次，由于级别的晋升可带来工资待遇和福利的提高，这样有可能加大国家的财政负担。 25. 公务员晋升激励机制运行方面的问题（1）公务员晋升方式不完善目前我国公务员晋升方式主要包括选任制、委任制、调任制等，某些领导职务和非领导职务实行聘任制、竞争上岗和公开选拔制度。与西方国家相对规
31、范成熟的晋升方式而言，我国公务员晋升方式过多依赖委任制晋升造成晋升欠科学和民主。委任制存在明显的弊端，如过多依赖上级领导的主观判断，缺乏客观性和科学性，人治色彩较浓。委任制晋升使拟晋升者之间竞争性不强，晋升程序亦不对外公开，晋升带有神秘化色彩，而对不胜任职务的公务员也不易2 作者：赵子甲我国职位分类制度探析 ，天水行政学院学报，2007，第 61 页。XII调整，造成公务员任用能上不能下，能进不能出的现象。（2）公务员晋升过于强调资历和经验我国公务员的职务和级别晋升都强调公务员的任职经历和工作经验。大家普遍认为，任职经历能准确的反映公务员的工作能力，且公务员的工作经验与工作年限成正比。正是在这
32、种逻辑假设下，虽然公务员法也有着破格晋升和越级晋升的规定，但对大多数公务员来说，晋升还是注重任职经历和逐级晋升。一般来说，公务员的职务越高，对其任职经历的要求也就越高。（3）公务员晋升程序不够规范公务员晋升领导职务的程序主要包括民主推荐、组织考察、讨论决定、办理就职等几个步骤。公务员晋升程序的规范与否，直接影响到晋升作为公务员激励方式所发挥的作用程度。根据组织公正性理论，人们不仅关心决策结果的公平与公正，还非常关心决策程序的公正，如果他们认为决策程序是公正的，即使决策结果对自己不力，大部分公务员往往还是会接受这样的结果。因此，晋升程序的科学性和公正性能给组织成员带来公平感和晋升结果的认可。（4
33、）公务员晋升监督不力在由于传统“官本位”的影响下，法制观念淡薄，人治色彩较浓等原因，导致我国公务员管理普遍存在“重提拔、弱监督”倾向，加上监督机关缺乏足够的权力，在选拔晋升产生严重后果后，惩罚制度又显得不够规范，缺乏问责制，从而在公务员晋升过程中出现了一些弊病。（二）我国公务员晋升激励机制存在问题的原因分析1. 计划经济体制的影响我国公务员晋升激励机制存在不足与我国目前经济政治发展状况是紧密相连的。马克思理论告诉我们，经济决定政治，经济基础决定上层建筑。经济体制的发展同样决定着作为上层建设重要组成部分的国家公务员制度的发展状况。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，然而我国社会主义
34、市场经济体制的成熟和完善还需很长一段历史过程，计划经济体制弊端依然存在。在这样的经济体制背景下建立和发展起来的公务员制度或多或少的受传统计划经济体制的影响，如传统计划经济体制具有高度集权和依赖行政命令的特点，XIII政府机关领导凭借行政命令和行政权力掌握和分配社会资源，公务员的选拔和晋升也深受领导主观意志的影响，公务员的提名权、任免权、监督权等都集中在个别领导手中。由于缺乏竞争性的相互约束机制和责任监督机制，我国公务员的晋升在很大程度上打上了领导本位的烙印，导致公务员晋升制度建设步伐较缓。2. 法律制度不健全我国法律制度不健全也是造成公务员晋升激励机制存在不足的重要原因。我国公务员制度法律建设
35、还不完善，虽然国家出台了公务员法作为公务员管理的法律依据，然而与公务员法相配套的法律体系还未完全建立起来。公务员晋升方面的法律法规建设相对滞后，除了公务员法中有对公务员晋升的相关规定外，其他法规或条例较少且多为宽泛、模糊、不够细化。许多规定和法律条文因可操作性不强和制度上缺陷而使公务员晋升管理如晋升程序、晋升考察等流于形式。3. 思想观念的影响影响我国公务员晋升激励机制有效发挥作用的思想文化观念主要是人治色彩较浓和传统“官本位”思想。法治观念较薄，人治色彩较浓。我国法治基础较浅，社会普遍重情理轻法制，我国公务员管理也没摆脱人治观念的影响，公务员不仅被当作是一门职业，更是公共权力的拥有者和实施者
36、，公务员拥有了权力就拥有了一切，在实际工作中滥用职权，惟命是从。同时， “官本位”的传统思想也制约着公务员晋升激励机制的有效运行。在这种“官本位”思想的影响下，许多公务员把主要精力不是放在关心本职工作上，而是放在晋升官职、提高级别上，出现许多领导干部能“官”不能民、能上不能下，在公务员选拔晋升过程中出现跑官、要官，甚至买官、卖官等现象，在人民群众中造成恶劣的影响。XIV三、 西方国家公务员晋升激励机制比较及对我国的启示（一）西方国家公务员晋升激励机制分析1. 英国公务员晋升激励机制的发展和变革英国现代公务员制度起源于 19 世纪中叶，事务官 3考试录用制度的确立标志着英国公务员制度的建立。英国
37、公务员范围较窄，不包括由选举或政治任命的政务官，也不包括司法、议会和军队的工作人员，还不包括地方政府部门的工作人员和企事业单位的工作人员。屈维廉诺斯科特报告建立了功绩晋升制，公务员的晋升依据工作实绩，而不是资历。 富尔顿委员会报告指出现有公务员制度造成公务员升迁困难的问题。在富尔顿委员会报告的建议下，英国重新划分了公务员的分类定位制度，借鉴了职位分类的优势；同时针对传统品味分类存在的弊端，改变了重视“通才” 、封闭型的逐级晋升的传统方法。撒切尔夫人大力改革公务员，特别是高级公务员在晋升方面的传统做法，突破了公务员政治中立的原则。2. 美国公务员晋升激励机制的发展和变革本文所指的公务员，是美国联
38、邦政府行政机构中任职的所有工作人员。 4包括经选举或政治任命的政府官员和非经选举或政治任命的官员，但不包括国会和司法机关的工作人员。彭德尔顿法案标志着美国现代公务员制度的建立。该法案确立了美国公务员制度的一些重要原则，如政治中立、职位常任、功绩竞考。根据罗斯福总统的行政命令，建立了人事部，并规定了全面统一的晋升制度，根据该制度规定，各机构自行组织晋升考核，文官委员会只进行监督和指导。1978 年国会通过了文官改革法 ，改革的核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府工作3 事务官，即文官。1805 年，英国财政部设立了第一个事务官，即常务次官，他们不与内阁共进退，非经选举或政治任命的中央政府
39、行政部门工作人员。4 美国实行联邦制的国家结构形式，联邦政府、州政府和各级地方政府构成了美国公共权力体系。联邦政府和州政府之间相对独立，不存在上下级隶属关系。因此，本位所指的公务员是指在联邦政府行政机构中任职的工作人员，州政府和各级地方政府机构的公务员不在本文研究范围之内。XV的质量和效率。3. 日本公务员晋升激励机制的发展和变革日本公务员的概念十分宽泛，是指在国家机构及国营企事业单位任职的工作人员。从内阁总理大臣到机关工勤人员在内的人员都称为公务员。公务员分为国家公务员和地方公务员两类。管理纲要这是日本现代第一个关于公职任用制度的法律，它首次确定了竞争考试择优录取公职人员的制度。 日本国家公
40、务员法以美国公务员制度为蓝本，规定了日本公务员制度的民主原则、公务员范围、公开竞考择优录用、能力考核与晋升机制、工资福利等具体措施。八十年代开始进入低迷时期，这段时期改革的重点是精简政府机构、减少政府开支、改革公务员制度。（二）西方国家公务员晋升激励机制的特点及对我国的启示1. 西方国家公务员晋升激励机制的特点（1）以科学的公务员分类制度为基础西方不少学者认为，当代西方国家的公务员制度有两根柱石：一根是公开竞争考试、择优录取制度；另一根是分类定位制度。 5公务员分类制度是确定公务员录用、考核、晋升、工资待遇等的基础。因此，各国都十分重视公务员分类制度。公务员分类定位制度主要包括品味分类和职位分
41、类两种。一类是以英国为代表的品味分类制度，是指以人为中心，以人的职务高低、资历深浅和报酬多少为标准进行分类的制度；另一类是以美国为代表的职位分类制度，是指以工作为中心，按照工作的不同性质、难易程度、责任轻重进行分类。（2）以功绩制为晋升原则西方公务员晋升的功绩制原则是为了克服政党分肥的弊端以及要求处理政府事务的政治中立原则而出现的，它强调以功绩标准选拔、任用和晋升公务员。对于那些工作实绩大的公务员予以晋升奖励，而表现不佳者处以降职或免职。功绩制晋升原则以工作成绩和贡献大小为依据，较多的体现公平原则，有助于5 作者：周敏凯比较公务员制度 ，复旦大学出版社，2006，第 137 页。XVI提高公务
42、员的工作积极性，鼓励他们务实上进、多做贡献。英国是最早采用功绩制的国家。（3）规范可行的晋升考核体系纵观西方资本主义国家考核制度不难发现，各国的晋升考核虽然因经济社会和历史文化环境的不同而各有差异，考核的方式、标准和内容各具特色，但是它们都有着共同的特点，那就是晋升考核都十分严格：制定相应的考核法律法规，考核标准尽量具体或量化，考核结果与公务员实际工作紧密结合，且都直接影响着公务员的晋升。（4）严格的晋升程序西方国家公务员的晋升一般都包括职级的晋升和职务与职类等级的晋升两种。一般来说，职级的晋升相对比较简单，只要达到一定年限且无重大过失者，经人事部门或晋升委员会的考核认定，级别可晋升一级，考核
43、表现杰出者，级别可晋升两级或以上。大多数公务员都能获得职级的晋升。而职务晋升程序相对复杂，各国根据国情和管理需要而制定出不同的晋升程序。（5）完善的晋升方式西方各国公务员晋升方式，大都包括功绩晋升、考试晋升、年资晋升和越级晋升等几种方式。这些晋升方式在运用中并不是独立分割的，它们仅仅是划分的标准不同，公务员晋升不是局限于其中一种方式，而是在晋升中并列使用。2. 西方国家公务员晋升激励机制对我国的启示我国的公务员制度建设起步较晚，从 1993 年实施国家公务员暂行条例至今也不过十几年的时间。如何借鉴西方国家相对比较成熟的公务员管理制度，有效地发挥政府公共管理和社会服务的职能，更好的推进行政管理体
44、制改革的不断深入和我国社会主义政治文明建设，已成为我国行政管理体制改革中日益重视的问题。我国的公务员制度改革还在不断的发展和完善之中，但目前公务员管理制度的现状和改革目标还存在一定的差距。公务员晋升激励机制也如公务员制度一样，须在实践中不断发展和完善，目前还存在着一些急需改进的地方。而西方国家公务员晋升激励机制的改革和发展以及形成的特点对我国公务XVII员晋升激励机制的改革和完善，是有着积极启示作用和借鉴意义的。（1）科学的分类制度是公务员晋升激励机制的重要基础公务员的分类制度是指将政府行政机关或与公务员工作密切相关的职位，按照一定的方法和原则进行分类，然后将它们划分至相应的部门，确定其职类、
45、职等与级别，形成一个统一的职务规范体系。分类是对公务员实施科学管理的前提和基础，是提高公务员管理的科学化和规范化的重要途径。只有在科学的分类制度的基础上，才能根据公务员的工作性质和不同类别来确定公务员的考试任用、工资报酬、业绩考核、职务升降等不同标准和要求，才能有针对性的调动公务员的工作热情。因此，公务员分类制度的科学与完善，直接影响着公务员的积极性与主动性以及工作效率。（2）完善公务员晋升考核体系科学完善的公务员晋升考核体系，对健全公务员晋升激励机制具有重要作用。考核是公务员管理体系中必不可少的重要环节，它通过对公务员政治素养、专业知识、综合技能、工作能力等方面的考察和评价，来反映公务员的工
46、作表现和胜任情况，考核结果作为公务员任用、晋升、培训等的客观依据。因此，科学客观的考核制度能有效的发现和选拔优秀公务员，防止人才选拔和晋升上的主观主义、官僚主义等弊病。（3）在公务员晋升程序中引入公平竞争机制晋升结果的客观公平与否，直接影响着公务员的工作积极性和工作热情，根据公平理论，只有当人们经过横向和纵向的比较后感到公平时，才能产生满意情绪，起到激励作用。公务员晋升程序中引入公平竞争机制能有效的促进程序公平，良性的竞争环境也能为公务员晋升机制增添活力。西方各国公务员选拔和晋升过程中都体现着公平竞争，如公开晋升人员名单，对晋升候选人员进行公平的考核或考试，公开晋升考核结果，对晋升结果又异议者
47、可以提出质疑或申诉，这些制度的实施和运用，有效的减少了公务员晋升机制中的主观因素和不透明性，能促进程序和结果的公正。XVIII四、完善我国公务员晋升激励机制的基本路径（一）完善公务员晋升激励机制的制度设计1. 探索行政执法类和专业技术类公务员职务序列建立相互独立的专业技术类和行政执法类公务员的职务序列，对健全两类公务员晋升激励机制有着重要作用。它能够防止行政执法人员和技术人员由于错误晋升而陷入“彼得原理”陷阱，能为他们提供晋升阶梯，拓宽职业发展空间，吸引优秀人才进入公务员队伍，稳定和激励公务员在各自岗位上贡献自己的力量。因此，必须对不同类别的职位进行详细的职位规范，明确各个职位的名称、特征、责
48、任、权限等，并根据责任大小、难易程度和资格条件的不同区分出从低到高的职务层次，并形成相应的层级结构，为明确两类公务员的职业发展阶梯提供坚实的基础。2.健全三类公务员“职务晋升”和“级别晋升”的双梯制公务员法把公务员的职务分为领导职务和非领导职务，将公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三类。清晰的三类公务员职务序列能使公务员结合个人的职业追求，工作性质和兴趣、能力和性格等实际情况，寻求适合自己的职业发展道路，确立职业生涯发展的方向，使“职务晋升”通道更加清晰。在完善“职务晋升”通道的同时，探索建立“级别晋升”通道，健全“职务晋升”与“级别晋升”的公务员晋升双梯制。佛山在 2012 年 5
49、 月启动了新一轮行政体制改革。 6佛山市常务副市长李子普透露：“佛山正在制定职务和职级分离的方案，这有利于解决晋升空间收窄的问题，大家以后不要总想着让单位职数最大化，而是想着怎么让机构的效率最好，人员最佳。 ”职务分离就是设立职务与职级并重的“双梯制”晋升方法，开拓公务员的晋升新渠道，公务员即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升，来提高自己的待遇，从而打破“官本位” ，调动公务员的积极性。6 http:/ 佛山开拓公务员晋升新渠道：职务职级并重。XIX（二）完善公务员晋升激励机制的运行过程1.完善公务员晋升方式首先，科学的运用委任制的晋升方式。委任制作为我国目前公务员晋升的主要方式，必须扬长避短，使其在实践中更科学合理。在实行委任晋升制时，要注意坚持走群众路线和民主原则，增强晋升结果的公正公平程度；同时还应注意引入和强化竞争机制，营造竞争氛围，使真正
