1、中国地方政府公共支出膨胀的实证分析研究 赵新宇 武汉大学经济与管理学院 摘 要： 中国地方政府公共支出随着经济发展呈现出不断膨胀的基本态势, 基于分税制改革以来我国省级行政单位数据, 对中国地方政府公共支出进行基本情况分析和计量分析, 得出了我国地方政府公共支出在不断膨胀并且分税制改革以来速度加快的结论。为此, 针对我国地方政府公共支出膨胀存在的问题提出了相应政策建议, 以期促进公共支出的合理有序增长。关键词： 公共支出; 地方政府; 支出膨胀; 实证分析; 1 引言1.1 选题背景最近几年来, 中国面临的经济下行压力日益增加, 财政货币政策趋于稳健。中国财政收入逐渐进入中低速增长的时期, 与
2、此同时, 财政支出具有一定的刚性, 我国地方政府又普遍背负巨额债务, 财政收入的增长越来越难以满足支出的需求, 各地财政压力日益增大。因此, 对我国地方政府不断膨胀的公共支出进行分析研究, 是在当下经济条件下有时代意义的一项研究。1.2 文献综述从对政府公共支出的国外研究来看, 国外学者对政府公共支出本身膨胀与否的研究多集中于 20 世纪, 有代表性的学者有 Wagner (1880) 、Musgrave (1959) 、Buchanan (1960) 等, 他们都认同政府公共支出的膨胀趋势, 后两者还丰富和发展了经典的 Wagner 假说, 认为不同发展阶段政府的公共支出膨胀效应和膨胀机制是
3、不同的。现今国外学者的研究多着眼于政府公共支出与经济增长的关系, 对此学者之间存在着分歧。在对多个国家的数据进行分析后, 有些学者认为政府支出促进了经济增长 (Ratner, 1983;Devarajan et al., 1996 等) , 有些学者则得出了政府支出对经济增长是负效应的结论 (Landou, 1983, Drier and Tullock, 1989 等) , 公共支出与经济增长的关系往往是随着地域、时间而转移的。而我国学者的研究在政府公共支出本身增长性及其与 GDP 增长关系方面的研究都存在, 在公共支出的增长性方面, 大多数学者都认可我国公共支出的扩张趋势 (平新乔, 20
4、07;刘俊英, 2013 等) , 而在我国公共支出膨胀的主要原因方面, 有些学者倾向于财政分权 (孙琳、潘春阳, 2009;李婉、江南, 2010) , 还有学者认为是“外部风险” (杨灿明、孙群力, 2008) 。而在认同我国政府公共支出不断扩张的基础上, 我国学者大多认为我国公共支出对经济增长的作用是显著正向的 (庄子银、邹薇, 2003;蔡伟贤等, 2012 等) 。这些研究基本认同我国政府公共支出在不断膨胀, 并认为公共支出对经济增长主要是起到推动的作用, 但大多缺乏对省级行政单位的公共支出是否普遍存在膨胀性进行验证, 相关对策与政策建议比较少见, 因此本文从我国省级行政单位入手,
5、研究中国地方政府公共支出是否存在膨胀性, 并探讨其问题, 提出相关政策建议。2 中国地方政府公共支出膨胀的现状2.1 中国地方政府公共支出的变化情况为直观展示中国地方政府公共支出膨胀的基本态势, 本文选取了省级地方政府公共支出增速均值、占 GDP 比重均值和超 GDP 增速的省级政府数三个指标进行分析。由于 1994 年分税制改革前后地方政府事权存在较大差异并且 1978-1993年公共支出增长不明显, 公共支出变化情况选取了分税制改革后的 1994-2015年的数据进行分析。除港澳台外, 考虑到西藏自治区的情况较为特殊, 其接受中央政府转移支付较多导致其公共支出规模和增速过大 (公共支出占
6、GDP 比例最高可达到 109%, 最低也在 40%以上) , 不符合现代公共支出的一般规律, 因此本文没有对西藏自治区进行考察, 共对 30 个省级行政单位的数据进行分析 (下同) , 变化情况如表 1。表 1 中国地方政府公共支出膨胀的变化情况 下载原表 表 1 结果显示, 地方政府公共支出增速均值呈现波动上升的趋势且增长率一直在 10%以上, 体现出中国地方政府公共支出绝对值的膨胀趋势。虽然 2008 年后受累于宏观经济不景气的影响增长率出现大幅下降, 但公共支出占 GDP 比重均值仍然不断上升, 并与 2015 年达到了近 20 年来的最大值, 整体呈现出大幅上升的态势, 这体现出中国
7、地方政府公共支出相对规模的膨胀。值得注意的是, Barro 等很多知名学者的研究都认为最有效的政府公共支出占 GDP 的比例应该控制在 20%左右, 但 2009 年以来我国地方政府的这一比例一直大于 20%, 一些比例较高的省份超过 20%的年份还要更早, 这是值得注意和控制的现象。而在超 GDP 增速的省级政府数方面, 除 1997 和 2003 年外都在 24 个省份以上, 即80%的省份公共支出增速超过了 GDP 增速, 特别是 2007 年以来进行分析的 30 个省级行政单位公共支出增速全部超过 GDP 增速, 有些省份甚至达到了 GDP 增速的两倍以上。2.2 中国地方政府公共支出
8、膨胀存在的问题2.2.1 地方债务负担严重现阶段, 各级地方政府的地方债务问题日益成为突出的社会问题, 不断有学者提出地方债已经成为中国经济增长的巨大隐忧。政府赤字是现代社会中比较常见的现象, 但我国地方债务问题因其特殊性而更加复杂, 主要有以下几点: (1) 中国地方政府没有自主发行债券的权利, 债权人相对单一, 主要为各大型商业银行, 这使得融资渠道过于狭窄有较大再融资风险, 也给我国金融业发展埋下隐患。 (2) 我国地方政府本级收入相对较少, 特别是税收收入在大多数省份都不足以支付到期债务, 这带来了较大的信用风险。同时还债压力易促使地方政府利用其他手段获得收入偿债, 往往导致地方政府继
9、续大力支持房地产行业获取土地出让金, “土地财政”的现象进一步加深, 地方经济对房地产行业的依赖程度进一步加重, 加大了经济增长的风险。 (3) 地方政府普遍缺乏规范通畅的债务融资渠道, 在经由融资平台从银行进行贷款的融资方式出现问题后, 必然会转向信托等融资成本较高的融资工具, 给地方政府带来了更大的偿债压力。2.2.2 公共支出效率较低在地方政府公共支出不断膨胀的背景下, 公共支出效率普遍较低也是需要解决的重要问题, 只有提高了资金利用效率, 公共支出的增长才有意义。而公共支出效率较低主要体现在: (1) 支出范围存在一定不合理, 政府在一些应由市场自由配置的产品和领域仍有介入, 这不仅影
10、响了市场经济自主调节机制发挥作用, 也降低了政府公共支出的配置效率, 浪费了公共资源。 (2) 支出结构需要完善, 政府应当适当降低直接投资比重, 逐渐提高科教文卫和社会保障支出在总支出额中的比重, 但大多地方政府公共支出仍然是科教文卫支出比例停留在较低水平, 直接投资和购买比重居高不下, 这不符合现代社会治理的要求, 需要进行完善。 (3) 监管机制不健全, 预算编制和追加过程中缺乏专业严格的审查, 政府举债缺乏必要性和债务规模的监管, 导致公共支出容易出现膨胀。另外, 支出部门运行效率有时也不高, 资金使用效率缺乏透明性。需要健全相关监管机制予以控制。3 实证分析本文借鉴和修正了公共支出扩
11、张的经典模型, 对我国地方政府公共支出的膨胀进行实证分析。3.1 模型国际上较早采用的检验公共支出膨胀性的模型是 Peacock-Wiseman 模型将公共支出 (E) 与地区生产总值 (GDP) 直接进行回归:但该模型的序列自相关性比较明显, 普遍采用的是改进后的 Peacock-Wiseman模型:考虑到公共支出的膨胀性代表的不应只是公共支出自身增加值的大小, 本文将Peacock-Wiseman 模型进行了修正, 把公共支出的相对值作为被解释变量, 以消除只关注公共支出本身增长可能带来的短视。由于被解释变量从绝对值变为相对值, 系数的检验假设也从大于 1 变为大于 0, 模型的基本范式为
12、:同时为消除通货膨胀对 GDP 带来的影响, 应检验公共支出相对规模受真实 GDP影响的膨胀效应, 将模型继续修正为 (P 为物价指数) :为验证地方政府公共支出的长期膨胀性, 结合 Ott A.F.&R.J.Cebula (2006) 的分析并参考朱军 (2013) 的研究, 本文将上述模型扩展为面板数据模型。3.2 计量分析基于数据可获得性和科学性的考量, 本文选取了我国除港澳台和西藏自治区 (原因如前文所述) 外 30 个省级行政单位 1978-2015 年共 38 年间的统计数据, 考虑到分税制改革对地方政府的支出行为有重要影响, 本文分为改革开放后和分税制改革后两个阶段分别进行实证检
13、验, 数据来源为历年中国统计年鉴、各地区统计年鉴。实证分析结果见表 2 所示。表 2 计量分析结果 下载原表 计量分析发现两个阶段模型 1 与模型 2 的结果 ( 值和 值) 都是大于 0 的, 满足检验假设, 并且都在 1%的显著性水平上通过检验, 即公共支出的膨胀性假说得到证实, 我国地方政府的公共支出存在膨胀性。对比不同时段的分析, 1994 年以来的 值和 值都显著大于 1978 年以来, 代表分税制改革后我国地方政府公共支出的膨胀速度要高于改革开放以来, 这也与事权下放的现实相符合。分析结果中的标准误均仅为 0.01, 样本可靠性程度较高。4 对策与政策建议4.1 增加地方政府税收分
14、配, 改善转移支付制度在经济建设和发展民生的压力下, 我国地方政府公共支出膨胀现象将持续存在, 但相较于中央政府, 地方政府的收入比例长期较低, 在现行制度安排下很难改善地方政府入不敷出的情况。特别是营改增之后地方财政状况更加捉襟见肘, 地方与中央的税收收入差距势必会越来越大, 充实地方政府税收来源对于解决地方政府财政问题格外重要。应当充实地方政府税收来源, 合理规划共享税的分配比例, 适当增加地方税收收入占税收总收入的比重。地方政府主要收入除税收外还有来自中央的转移支付, 现行的转移支付制度一般转移支付较少, 这固然有利于完成特定功能有利于中央控制资金用途, 但专项转移支付决策权在中央部门,
15、 地方政府缺乏自主权, 特定领域所需资金和偿债压力依然得不到解决。因此应当适当提高一般转移支付的比重, 增加地方政府运用财政资金的自主权, 提高资金利用效率。4.2 适当给予地方政府发债权, 增强筹资能力由于税收和转移支付制度的改变是一个长期的过程, 在短期内地方政府的负债状况很难依靠税收收入和转移支付收入的增加得到改善。而现阶段我国地方政府弥补收入不足主要依靠土地出让金和银行债务, 资金来源渠道不具有持续性, 因此可以适当给予地方政府发债权, 增强地方政府的筹资能力。而地方自助发债还需要构建债务管理体系, 引入专业信用评级机制, 提高地方财政预算的透明度, 科学监督地方政府举债, 防止公共支
16、出无序膨胀, 对地方政府的借债进行严格监控, 规范政府借债手段, 保证债务规模科学合理和资金用于预定用途。4.3 优化地方政府支出结构, 降低支出压力在我国政府向服务型政府转型的过程中, 地方政府的支出结构也应当进行相应调整。我国地方政府公共支出膨胀的一大原因是支出范围界定不清晰, 在很多民间资本可以完成的领域存在大量公共支出, 这不仅增加了地方政府的支出负担, 并且很多时候资源配置效率不及民间资本, 造成政府负债进行投资却“好心办了坏事”的现象出现。因此应当明确地方政府的支出范围, 改善支出结构, 在基础建设等领域逐步采用 PPP 的模式, 充分发挥民间资本的作用, 提高资源配置效率。同时在
17、非经济危机的情况下, 地方政府应当逐渐避免过多进行直接投资以干预经济, 而是促进市场经济自主进行资源配置, 政府起到引导的作用, 促进经济的良性发展。4.4 完善支出监管机制, 提高支出效率在地方政府公共支出不断膨胀的情况下, 保证不断增加的财政支出得到有效利用, 提高财政支出的效率就显得尤为重要。而现阶段对于公共支出预算制定和绩效考核都存在着一定的监管缺位, 应当建立严格的预算审查和追加预算监督机制, 保障预算的透明性和科学性, 规制地方政府无序增加和随意追加预算, 控制公共支出的不合理增长。参考文献1Barro, R.Government Spending in a Simple Mode
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