1、第五章 财政支出,财政支出的概念和构成 财政支出的规模 财政支出的原则 财政支出的效益分析 购买性支出 转移性支出,第一节 财政支出的概念和构成,一、财政支出的概念 财政指出是将国家通过财政收入所集中起来的财政资金，按照实现国家职能的需要，有计划、按比例地进行再分配，以安排使用到各项用途上去的过程。,二、财政支出的构成,各国常用的分类方法有两种：一是按政府功能 分类；二是按支出的经济类型分类。 过去我国政府预算一直采用按支出的经费性质和具体用途分类的方法，从2007年起，开始采用国际通行的按政府功能和按经济类型分类的方法。 此外，财政支出还可以按支出项目与资本投资的关系以及支出是否直接购买商品
2、或劳务进行分类。,（一）按经济性质分类,财政支出按是否直接购买商品（劳务）来分类，还可以分为购买支出和转移支出。 购买性支出是指政府直接在市场上购买进行日常政务或公共投资必需的商品或劳务而形成的开支。 转移性支出是指政府把筹集到的财政资金无偿转移给企业或家庭，由他们再到市场上购买所需商品或劳务而形成的财政支出 。,（二）按财政支出的最终用途分类,补偿性支出 积累性支出 消费性支出,（三）按国家职能分类,按政府功能分类，就是按政府的主要职能对财政支出进行分类。运用这种分类方法考察政府的财政支出结构，人们就可以全面了解政府的活动范围和职能重心。但我国财政支出按政府功能分类的方法与国外略有不同。,我
3、国财政支出按照功能分类方法包括如下：经济建设支出、社会文教支出、行政管理支出、国防支出、债务支出和其他支出。,（四）按财政支出与生产的关系分类,生产性支出 非生产性支出,三、财政支出的形式,财政支出的形式，是指财政资金采用什么方式供应给使用部门和单位。 我国目前财政支出形式主要有财政无偿拨款和财政性信贷,（一）财政无偿拨款,财政无偿拨款是指财政无偿分配所集中的财政资金，不要求使用部门和单位直接归还，也不要求支付其他任何代价的一种财政支出形式。,（二）财政性信贷,财政性信贷即有偿贷款形式，是指财政把所筹集的一部分财政资金直接贷放或通过银行贷放给有关部门和单位使用，并要求使用单位按期偿还并收取一定
4、利息或占用费的财政支出形式。,第二节 财政支出规模,一、财政支出规模及其衡量指标 一是财政支出的总额，即财政支出规模的绝对量指标； 二是财政支出比率，即财政支出占国民生产总值或国内生产总值的比重，这是财政支出规模的相对量指标。,第二节 财政支出规模,二、世界各国财政支出规模及其发展变化 1、纵观世界各国财政支出占国内生产总值的比重 2、我国财政支出占国内生产总值的比重,第二节 财政支出规模,三、中国财政支出趋势分析 1、计划经济体制下财政支出相对规模的变化趋势 2、改革开放以来中国财政支出相对规模的变化趋势,四、影响财政支出规模的因素,一、经济发展水平 二、政治因素 三、人口的增长 四、物价上
5、涨,第三节 财政支出的原则,一、量入为出与量出为入相结合的原则 量入为出，即以收定支，就是根据财政收入规模来安排财政支出的规模，支出总量不能超过收入总量。 量出为入，即以支定收，是根据财政支出规模来确定和组织财政收入。,二、统筹兼顾、保证重点的原则 （一）正确处理投资性支出与消费性支出的比例关系 （二）正确处理生产性支出与非生产性支出的比例关系 （三）正确处理国民经济各部门之间的比例关系,三、厉行节约、讲求效益的原则 提高财政支出效益的途径：一是尽可能地节约使用财政资金，减少所费；二是使用同等数量的财政资金获得更大的有用成果，即增加所得。 财政支出效益必须处理好两个关系：一是财政支出的社会效益
6、和经济效益的关系；二是财政支出的宏观效益和微观效益的关系,第四节 财政支出的效益分析,一、财政支出效益的评价方法 （一）“成本-效益”分析法 （二）最低费用选择法 （三）公共服务收费法,二、政府采购制度对提高财政支出效益的意义 1、有利于加强财政支出的监督，提高资金利用率。 2、减少了采购过程中的损失和浪费，有利于反腐倡廉。 3、落实了政府重大的政策目标，完善政府的宏观调控水平。,第五节 购买性支出,一、购买性支出的性质及对经济的影响 购买性支出是指政府作为一般的的市场主体，按照等价交换的原则在市场上购买商品和劳务的支出。,二、购买性支出的内容,（一）投资性支出 1、固定资产投资支出* 2、发
7、展农业支出,政府投资的必要性私人部门的固定资产投资一般只局限在那些“短、平、快”的投资项目，其投资追求低风险、高盈利，同时也很少考虑社会效益。这样，政府作为一个宏观经济的管理者，就有责任在固定资产投资领域拾遗补缺，从事一些私人部门不愿意或没有能力从事的投资项目。,一般来说，政府的固定资产投资应集中在以下方面： （1）微观经济效益低，但国民经济整体发展亟需的建设项目； （2）投资规模大，私人部门无力进行的投资项目； （3）周期长、见效慢，但社会效益高的建设项目。,财政基本建设投资体制 （1）在计划经济时期，财政的基本建设资金一直采取无偿拨付的形式；从1979年起，开始实行基本建设的“拨改贷”制度
8、 。 （2）1988年对中央基本建设投资实行基金制。 （3）1994年，撤销原来6个国家计委属下的专业投资公司，并剥离原来建设银行承担的基本建设投资管理业务，同时组建国家开发银行和国家开发投资公司，由它们负责国家预算内的基本建设资金的贷款和投资工作。为了管好用好国家预算内安排的基本建设投资，财政部成立了基建司。 （4）2000年，财政部新设经济建设司，取消基建司，基本建设拨款由经建司负责。,（二）社会消费性支出 1、行政管理支出* 2、国防支出* 3、文教科卫支出*,行政管理和国防支出,1、行政管理和国防支出的性质：行政管理支出是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关以及外事机构行使其职能所
9、需要的经费支出。国防支出是指财政用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设等方面的费用支出。两者在性质上有共同之处：首先，二者都是国家机器运行所必需的，它们同属于国家政权建设支出。其次，这两类支出都属于用于社会消费和非生产性支出。,从国家和财政本身存在的意义上说，行政管理支出和国防支出都是十分必要的。然而，行政管理支出和国防支出又都属于社会消费性支出，它们对社会的生产和财富的创造没有直接的贡献。因此，对这两类支出又必须加以约束，将其控制在合理的限度内。,2、行政管理支出和国防支出的内容行政管理支出的内容决定于国家行政管理机关的结构及其职能。我国行政管理支出，包括行政支出、公安支出、国家安全支出
10、、司法检察支出和外交支出。行政管理支出，按其最终用途划分，可分为人员经费和公用经费两部分。我国的国防支出包括国防费、国防科研事业费、民兵建设费及用于专项工程和其他的支出。,3、行政管理费和国防费的控制问题经济改革以来，我国的各项财政支出中，行政管理费支出（其中包括公检法司支出和外交外事支出）增长的速度最快。其中，最主要的原因是国家机关和编制不断膨胀，造成机构臃肿、人员过多。此外，行政管理费的支出管理不严，也是造成其支出增长过快的重要原因。所以，要彻底扭转我国行政管理费增长过快的趋势，关键是要大力推进机构改革，精简机构，控制和压缩人员编制；同时，还应当加强行政单位财务管理，严肃财经纪律，切实贯彻
11、“一要从紧，二要合理”的行政管理费开支原则。,我国国防费开支从20世纪80年代开始基本上呈下降的趋势 。这主要是由于经济改革以来国家的工作重心向经济建设转移和国际形势日益缓和。但国际局势仍然复杂多变，我国的国防建设不应松懈。尤其是我国军队的人员较多，国防费中用于人员方面的费用开支较大，而用于武器装备现代化方面的开支相对不足，再加上近年来我国财政收支占国民生产总值的比重不断下降，因此国防费支出占财政支出的比重降得过低并不一定是明智之举。在财力相对紧张的情况下，要解决我军的武器装备现代化问题，还需要进一步裁减军事人员，并且加强对现有国防费支出的财务管理，提高国防费支出的使用效益。,文教科学卫生支出
12、,1、文教科学卫生单位的性质文教科学卫生支出，指国家财政用于文教科学卫生等事业单位的经费支出。文教科学卫生单位与企业单位有着本质的区别，同时在社会主义市场经济条件下，两者又有许多相似之处。事业单位的性质决定了具有典型社会公共需要性质的国有事业单位所需要的资金主要应由国家财政来供应，而对那些具有半社会公共需要性质的事业单位，国家应根据不同情况，采取部分经费供应或将其彻底推向市场，并对其进行企业化管理。,2、文教科学卫生支出的性质 （1）文教科学卫生支出属于社会消费性支出 ； （2）文教科学卫生支出属于非生产性支出。需要指出的是，将文教科学卫生支出划为非生产性支出，并不意味着它不重要，也不意为着它
13、与社会生产没有任何关系。,3、文教科学卫生支出的内容 （1）按支出的部门划分 ，它包括文化事业费、教育事业费、科学事业费、卫生事业费、体育事业费、通讯事业费及广播电视事业费。此外，还包括出版、文物、档案、地震、海洋、计划生育等项事业的事业费支出。 （2）按支出的用途划分，它包括人员经费支出和公用经费支出。它们分别用于文教科学卫生等单位的人员经费开支和公用经费开支。,4、文教科学卫生支出的管理财政部门管理文教科学卫生支出有两大任务：一是保证这些部门的经费供应；二是在供应经费的同时，努力提高文教科学卫生支出的使用效果，做到“少花钱，多办事”。基于这两项任务，财政部门形成了一整套对文教科学卫生等事业
14、费支出进行管理的制度和方法。其内容主要有以下两个方面：,（1）定员定额管理 。定员定额管理是指通过制定文教科学卫生等单位的人员编制和财务收支限额来安排和控制文教科学卫生支出的管理制度。它在内容上分为定员管理和定额管理两部分。,（2）财务管理。它主要包括： 1）预算管理形式。我国文教科学卫生等事业单位一直实行全额预算管理、差额预算管理以及自收自支管理等三种 预算管理形式。 2）收入和支出管理。在收入管理方面，财政拨款作为预算内资金进行管理，而事业单位自己组织的收入则作为预算外资金进行管理。相应地，事业单位用预算外收入安排的支出则完全在国家管理控制之外。这种收支管理模式存在诸多弊端，因此，国家实行
15、了部门预算的改革，这项改革要求将事业单位的财政拨款和自己取得的收入全部纳入单位预算，对这两部分资金要统一核算，统筹安排。,第六节 转移性支出,一、转移性支出的性质及对经济的影响 转移性支出是政府将财政资金无偿地、单方面地进行转移，政府不能从中获得相应的产品或劳务，只相当于中介人，政府使财政资金在私人部门之间进行资源的再分配。,二、转移性支出的内容,（一）社会保障支出 社会保险 社会福利 社会救济,市场经济中为什么需要社会保障,社会保障是国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障。作为一种经济保障形式，它有两个基本特征（1）社会保障是由政府在社会范围内
16、组织实施的，因而不同于劳动者就业单位自己为职工举办的经济保障计划；（2）社会保障的受益人为公民中遇到生、老、病、残、失业等事故而亟待获得物质帮助者，这种受益人的选择性，是社会保障区别于政府举办的，旨在使公民普遍受益的一般公共福利事业的重要标志。,市场要按照人们对产出的贡献支付报酬 。根据这一市场分配法则，就劳动力这种要素而言，劳动者的个人天赋和能力就成为影响人们收入水平的重要因素。这在一方面可以刺激经济效率， 对在另一方面却是对老弱病残等经济上的弱者的无情裁决。 从社会的和道德的角度看，市场分配造成的贫富悬殊状况是不公平的，是社会所不能接受的。在现代社会经济条件下，人们已达成了一个共识，即人的
17、生与死，或者说，人的最低生活需要是不应该由市场来裁决的，就是说，在收入分配方面，市场的裁决不应是最后的，政府应该有所作为。 政府可以综合运用税收手段和财政支出手段实现收入的公平在分配。,（1）社会保险,社会保险是政府按照保险原则举办的一种社会保障计划，它是现代社会保障制度的核心内容。社会保险与商业保险一样，也要求受保人或其就业单位向社会保障机构缴纳一定的费用，并且也具有风险分担、互助互济的保险功能。,社会保险异于商业保险的主要区别有：社会保险的保险基金除了来自受保人或其就业单位缴纳的保费以外，政府还可以给予一定的资助。社会保险的受保人领取保险金的权利与缴纳保险费的义务在数量上有一定的对应关系，
18、但这种对应并不像商业保险那样要遵从对等的原则。社会保险是强制保险，由国家根据立法采取强制行政手段加以实施；而商业保险则一般为自愿保险。,我国目前的社会保险计划主要有养老、失业、医疗、工伤和生育五个项目，其中最主要的是养老、失业和医疗保险，俗称“三险”。 可以从保险覆盖范围、保险费筹集、运行模式、保险待遇、基金管理等方面对各种保险的基本制度进行分析。,（2）社会福利,国家民政部门提供的社会福利主要是对盲聋哑和鳏寡孤独的社会成员给予各种物质帮助，其资金大部分来源于国家预算拨款。在各项民政社会福利项目中，社会福利院（孤儿院、敬老院、精神病福利院等）、烈属和残废军人抚恤金以及孤老复员军人定期、定量补助
19、属于社会保障。,（3）社会救济,社会救济是国家财政通过财政拨款，向生活确有困难的城乡居民提供资助的社会保障计划。我国的社会救济由民政部门进行管理，其内容主要包括： 城乡居民最低生活保障（简称“低保”）； 下岗职工生活补贴； 农村“五保户”救济； 灾民救济。,2、 我国社会保障制度改革需要研究和解决的几个问题,养老社会保险的筹资模式 开征社会保障税 农村的社会保障问题,（1）养老社会保险的筹资模式,现收现付式是指当期的缴费收入全部用于支付当期的养老金开支，不留或只留很少的储备基金。 基金式又分为完全基金式和部分基金式两种。完全基金式是指当期缴费收入全部用于为当期缴费的受保人建立养老储备基金，储备
20、基金的目标应当是能够满足未来向全部受保人支付养老金的资金需要。部分基金式则是介于现收现付式和完全基金式之间的一种筹资模式。按照世界银行的标准，当一个非完全基金式的养老保险的储备基金可以满足2年以上的养老金支出需要时，则该养老保险计划属于部分基金式。,从资金角度看，现收现付式的养老保险是一种靠后代养老的保险模式 ；完全基金式是一种自我养老的保险模式 ；部分基金式的养老保险则是自我养老和后代养老相结合的一种养老模式。,我国目前社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险计划从筹资模式上看属于现收现付式。当前的养老个人账户实际上是“空账”运行，它仅发挥记账的功能，而没有发挥积累资金的功能。 为应付人口老龄
21、化趋势，国家已决定将我国的养老社会保险的筹资模式逐步转为部分基金式，即所谓做实个人账户。 养老保险筹资模式的转轨并非轻而易举，主要矛盾是养老金的隐性负债会导致在职职工的双重负担问题。,（2）开征社会保障税,社会保险费目前还不是一种税收，不适用于税收征管法，企业和单位如果拒不缴费，税务部门不能根据税收征管法采取强制执行和处罚手段。而在现实中，企业和单位拒不缴费的现象还比较普遍。 从这个角度看，在我国开征社会保险税有利于社会保障制度的资金筹集和顺利实施。,（3）农村的社会保障问题,目前我国的社会保障制度基本上还是“只保城镇，不保农村”， 而农村人口占总人口的60%以上，社会保障制度并不具备完全的“
22、社会性”。而另一方面，农村人口却亟需政府社会保障，尤其是养老保障和医疗保障。建立健全农村的养老、医疗保障制度，已成为我国发展和完善社会保障制度的当务之急。,一个不容忽视的现实是，我国的广大农村目前还十分落后，商品率仍然较低，农村人口之多而且总体收人水平还很低，这些因素都在财力和管理上制约着农村现代社会保险制度的建立和开展。 由此可见，建立和发展我国农村的社会保障制度存在着必要性与可能性之间的巨大矛盾。因此，在这个问题上的基本思路应是，既不可操之过急，也不应任其自然发展，必须不失时机地有计划有步骤地开展农村的各项社会保障事业。,目前，国家在农村建立社会保障制度的主要任务是建立最低生活保障计划。 针对农村“看病贵、看病难”的问题，国家已决定在农村建立新型合作医疗制度。国家计划在2007年内在全国农村全面推行“新农合”。“新农合”制度具有三个特点：自愿性；以政府出资为主，农民缴费为辅 ；重点保大病 。,（二）政府债务利息支出和捐赠支出债务利息支出是指财政用于偿还国内、国外债务的利息支出。 捐赠支出是指中央财政用于国外医疗、科技优惠贷款等方面的援助支出。,
