1、第5章 社会救助支出,2,本章提要,5.1 社会救助支出的现状 5.2 社会救助支出的经济效应,3,5.1 社会救助支出的现状,5.1.1 我国救助穷人的主要项目 5.1.2 我国贫困人口的规模 5.1.3 农村反贫困计划 5.1.4 城市反贫困计划,4,5.1.1我国救助穷人的主要项目,表5-1 我国政府援助穷人的若干主要项目（2006年） 单位：亿元,5,5.1.2 我国贫困人口的规模,贫困的衡量 贫困线(poverty line) 一般以收入或消费支出为标准确定，那些收入水平低于收入标准，或者消费水平低于消费支出标准的人被界定为“穷人”。 每年根据价格水平的变动调整，且取决于家庭规模。贫
2、困率（poverty rate） 指家庭收入低于贫困线的人口数量占总人口的百分比 常被用以衡量一国收入分配状况。,6,我国农村的贫困状况,我国有多少贫困人口呢？城乡分割的二元经济现象在我国尤为突出，大量的贫困人口分布在农村地区，以至于20世纪90年代初，我国贫困问题一直被看做农村现象。 我国农村的贫困状况 我国农村的贫困状况：表5-2 我国农村绝对贫困人口规模和人口比重：图5-1 我国农村绝对贫困人口地区分布：图5-2,7,表5-2 我国农村的贫困状况（19782006年）,按照政府贫困标准计算的农村贫困人口数量在八年间减少了。,8,图5-1 19752004年全国农村绝对贫困人口规模和人口比
3、重,9,图5-2 我国农村绝对贫困人口地区分布（2004年）,10,我国城镇贫困状况,中国城镇贫困人口规模 我国政府统计工作没有进行与贫困人口规模直接相关的统计分析，因此在很长时间里，我国城镇贫苦人口规模大多由专家估算出来。这种局面2001年终被打破。 按亚行专家组(2001)根据中国国家统计局城市调查总队提供的数据进行估计 采用人均收入贫困指标，1998年城镇贫困人口1 470万，贫困率为4.73%； 采用人均支出贫困指标，1998年城镇贫困人口3 707万，贫困率为11.87%。 按纳入城市最低生活保障制度的贫困人口估计 1997年，城市最低生活保障制度在我国正式确立。按照获得城市最低生活
4、保障制度的人口数量估计，截至2006年底，城市贫困人口为2 240.1 万。这一数字尚未为纳入最低生活保障制度的贫困居民（如城市流动人口中的农村贫困居民）,11,中国贫困人口规模,以上分析农村和城镇贫困状况，要弄清我国贫困人口数量有多少还需要涉及以下两要点：贫困人口数量的多少取决于贫困线的取值，我国城乡贫困线差距大，比如1998年，农村贫困线为635元/每年每人，城镇1800元/每人每年，因此提高农村贫困线标准很有必要。由于我国特殊经济结构，不仅要计算城乡居民这两大特殊社会群体中贫困人口数量，还有计算农民工这一群体的贫困人口数量。 中国贫困人口规模 （世界银行2005年）按国际贫困线标准1美元
5、/天人，2001年贫困人口总量约为21 000万人； 贫困率约在15.6%。基尼系数0.45,12,5.1.3 农村反贫困计划,农村反贫困进程 1975-1955年间，主要借助经济增长推进；这期间，当时政府不承认农村绝对贫困问题，没有正式实行专项反贫困政策。 1983-1984年出现第一次粮棉生产过剩，表明农业增长面临来自市场需求和政府补贴能力约束，农村经济和农民收入回落，再加上改革新观念变化，农村绝对贫困问题得到承认。1986年开始，中国政府实施农村反贫困计划,13,5.1.3 农村反贫困计划,中国农村扶贫支出计划：见下表 扶贫贷款 发展资金 以工代赈,14,表5-3 农村扶贫支出计划（19
6、56-2000年） 单位：亿元,15,续表,16,5.1.3 农村反贫困计划,扶贫贷款 最大的农村扶贫项目； 资金投向以下效益好、有还贷能力项目 种植业 养殖业 以当地农副产品为原材料的加工业； 发展进程 早期：信贷到户，支持贫困户发展 1990年代初期：大部分信贷资金用于支持县办企业和乡镇企业，贫困户直接受益的信贷资金份额低； 农户小额信贷：指是由金融机构实施的、以农户的信用为基础、在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。意义：缓解农民贷款难问题，实现农民对资源的合理利用开放，有助于经济增长和农民收入提高。,17,5.1.3 农村反贫困计划,发展资金(针对贫困县的财政扶贫资金)
7、 资金投向 贫困县的种植业和养殖业； 改变贫困农户基本生活条件项目。 资金使用状况 发展资金增长缓慢，使用效果缺乏系统评估和对外公开； 可能存在一系列问题：筹集配套资金难，使用权力不明确，资金挪用、资金发放慢难以满足项目需要，资金使用分散使项目投资形不成规模效应。,18,5.1.3 农村反贫困计划,以工代赈 资金投向 贫困地区的基础设施建设； 具体项目逐渐多样化（公路、饮水工程、土地改良农田水利、造林、人工草场、电话线路、教育卫生）。 中央地方配套资金制度、义务工制度（每个村民每年义务工作一定天数，一般农闲时期，向劳动者支付货币，不愿参加工作的家庭缴纳劳动税） 虽无系统评估以工代赈项目，在反贫
8、困行动中发挥了较重要作用 为经济增长创造了物质基础 ； 为贫困人口提供短期就业和获得收入的机会； 缓解贫困人口的食物短缺问题。,19,5.1.3 农村反贫困计划,现阶段我国扶贫开发工作的战略重点 战略定位：解决温饱问题缩小发展差距 工作重点 整村推进扶贫计划：加强基础设施、公共事业财政投入，改善贫困户生产生活条件 贫困地区劳动力转移培训：务工技能培训 产业化扶贫：扶持龙头企业，调整产业结构,20,5.1.4 城市反贫困计划,城市贫困问题的大量出现 城市反贫困政策的出台比农村反贫困计划晚了许多，直到1990年代初期，贫困问题视为农村现象，这是由于城镇绝对贫困人口数量都远远小于农村； 1994年以
9、后，国有部门、集体企业工作岗位的大幅缩减，导致大规模的城镇失业问题，成为城市贫困人口激增的主要原因。因此陆续得到各级政府关注。,21,5.1.4 城市反贫困计划,城市居民最低生活保障制度的确立 1993年6月1日，上海市率先实施城镇居民最低生活保障制度； 1997年5月，经试点推广之后，城市居民生活保障制度正式确立； 我国城市居民最低生活保障制度的覆盖面：见下图,22,我国城市居民最低生活保障制度的覆盖面 （19972006年）,23,5.1.4 城市反贫困计划,城市最低生活保障的运作 以收入调查(means-tested)为基础：只有人均收入低于i当地贫困线即最低生活保障线的家庭才有资助资格
10、； 采取补差机制：除“三无人员”、“五保户”按i当地贫困线标准全额享受外，尚有一定收入的城市居民按家庭人均收入低于当地贫困线标准的差额享受，计算公式：给付方式 一般采取现金救助方式； 有些地区实行现金救助和实物救助相结合的方式。 经费最初由市、区两级财政提供，1999年起中央财政开始注入最低生活保障资金。,24,表5-4 我国城市低保财政支出、保障标准与保障水平（19972006年）,25,5.2 社会救助支出的经济效应,5.2.1 概述 5.2.2 最低生活保障的经济效应 5.2.3 负所得税的经济效应 5.2.4 实物转移的经济效应,26,5.2.1 概述,社会救助计划的途径 市场途径 在
11、农村实施的以项目开发为基础的各种扶贫计划； 一般被认为具有“造血”功能，而不只是“输血”功能。 转移支付 主要是最低生活保障和救灾救济项目； 除现金补助外，还提供实物救助方式。,27,5.2.2 最低生活保障的经济效应,最低生活保障的补差机制 等同于对受助者增加的收入以100%税率课税。 经济效应分析 张三的工作决策 获得救助后张三的工作决策,28,举例获得补助前张三的工作决策,张三在这有限的时间长度T内，工作时间用l表示，闲暇时间用L表示，小时工资用w表示，则张三每个月得到的收入m满足等式：,假定：,29,图形表示,图5-4 效用最大化时的闲暇和收入选择,结论：张三在E1点实现效用最大化。此
12、时，张三的闲暇时间是OF，收入是OG，工作时间是FT。,30,获得救助后张三的工作决策：选择不工作,假定当地的最低生活保障线是每月人均200元 则张三的预算约束线的变化为DRP，如右图，但他有两种反映：工作或不工作,图5-5 在救助制度下选择不工作,不工作时，张三在P点实现效用最大化。,31,获得救助后张三的工作决策：选择工作,图5-6 在救助制度下选择工作,工作时，张三的效用最大化可能在E2点。,比较张三在救助制度的反映，工作或不工作两种情况，可以得出结论：救助制度可能对工作激励产生负面影响,32,5.2.2 最低生活保障的经济效应,证据表明：救助制度对工作产生负激励。 福利依赖问题 指社会
13、救助改变某些人的行为习惯，使之养成以获得补助为生。,33,5.2.3 负所得税的经济效应,负所得税 为所有人提供最低收入保障的现金补助计划。 基本设想：低于贫困线的人可获得现金补助，收入水平高于贫困线的人须缴税。,34,负所得税的基本原理 在收入达到B元之前，个人收入是免税的，此后以税率t 对个人收入课税，即B为起征点。 见图,35,负所得税方案,图5-7 负所得税方案,负所得税方案的实质：首先给予个人一次性转移支付或基本补助金(G0=tB)，然后对个人的其他所有收入课税(tY)。而从净税额T看，可以为正，也可以为负。,T=t(Y-B)， 令G0=tB ， 则T=tY-G0,36,负所得税方案
14、的劳动供给效应 与最低生活保障制度不同，在负所得税方案下，受助者得到的补助只减少其劳动所得的一部分而不是100%。 负所得税方案下的劳动供给决策：图5-5,37,图5-5 负所得税方案的劳动供给效应,假定月基本补助额是100元，负所得税方案对增加的劳动所得课以20%的税收，工资率为5元/小时。,图5-5 负所得税方案下的劳动供给决策,38,有关负所得税方案的争议 赞成的声音 与实物补助相比，现金补助能够给予低收入者以自由选择购物的空间； 该方案将所有人一视同仁地处在一个保护伞下，保证所有人都获得基本的收入保障。 不赞成的声音 实施该方案的成本高昂：它意味着税率的大幅提高，对劳动供给产生严重的负
15、激励。,39,5.2.4 实物转移的经济效应,食品券（food stamp） 一种凭证，获得该凭证的低收入者有权借助该凭证每月购买一定数量的食物。 一种实物转移形式。,40,实物转移的经济效应 与现金补助产生的效用水平相同； 比现金补助产生的效用水平低。,41,图5-9 实物转移的经济效应,向低收入者的实物转移是一种提供固定数量实物的补贴计划。对接受实物转移的多数穷人来说，实物转移相当于现金补贴。结果导致预算约束线AI变为 。,实物转移与现金补助效用相同,均衡点由E1变为E2，结论：实物转移和现金补贴对张三消费决策的影响是一致的,42,实物转移的经济效应,实物转移比现金补助效用水平低,实物转移无法体现现金补助的全部效用，如E3，结论：实物转移比现金补助产生的效用水平低,
