1、第4章 社 会 救 助,4.1社会救助制度概述4.2中国现行的社会救助4.3灾害救助4.4城市最低生活保障,讨论：贫困可怕吗？,第一节社会救助制度概述,一、社会救助的性质与特点二、建立社会救济制度的意义三、社会救助内容体系,1、社会救助制度的性质,社会救助，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。 它是保障社会安全的“最后一道防线”。,2、社会救助的内涵和范围,现代社会救助是国家和社会依照法定程序和标准，向因各种原因而陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，并帮助他们缓解和克服贫困，以维持社会秩序的稳定的
2、一种社会保 障制度。这一概念至少可以从以下几方面来理解： 第一，社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，也是公民拥有的一项基本权利，国家以立法保证所有社会成员均能得到最低生活保障。,第二，社会救助保证的仅仅是满足最低生活需求的资金和实物，因此它在社会保障体系中的保障水准是最低的，和社会保险、社会福利所提供的社会保障水准不在一个层次上。第三，社会救助的对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平和其他遇到突发性灾难的社会成员，具有最低保障和临时解救的性质。,2、社会救助的对象,社会救助的对象主要是那些陷于生活困境的社会成员，按照他们致贫的原因，大概可以分为以下几类： 1.无依无靠、无劳动能力
3、、无生活来源的人，简称“三无人员”。 2.各种自然灾害造成的生活暂时困难的人。 3.城乡贫困者。这类国民有劳动能力，也有收入来源，但收入较少，以致不能维持最低生活水平或低于政府颁布的最低生活保障线。,3、社会救助的内容与形式,社会救助的内容可以归结为两大类： 1、贫困救济2、灾害救济为防止灾害造成的社会动荡和骚乱，任何国家都不得不把救灾放在重要地位。救灾工作的主要形式有三种： 1.紧急救济行为 2.灾害预防 3.灾害预警服务,二、建立社会救济制度的意义,1、社会救助是稳定社会的重要手段。2、劳动力再生产的重要条件。3、国家宏观调控的重要手段。,三、社会救助制度的内容体系,第二节中国现行的社会救
4、助体系,一、贫困和贫困线的确定二、中国贫困问题与扶贫解困的历史进程三、当前中国的城市贫困问题,一、贫困和贫困线的确定,社会救助的核心范畴是贫困，确定该地区或该社会成员应否进行救助的关键是界定贫困，即确定所在地的最低生活标准。1.贫困2.贫困线,1. 贫 困,贫困在国际社会有两层涵义：一是在绝对意义上的贫困，即缺乏满足最低生活需要的条件和手段，没有生活必需的食物、衣服、住所，所谓饥寒交迫、陷于绝境是也。二是在相对意义上的贫困，即相对于社会平均生活水平的差距而言的贫困。,2.贫困线,所谓贫困线是指最起码的生活水平或与社会平均生活水平间的差距的一个量的界定。划定一国或一地的贫困线是进行有效社会救助的
5、前提。如何确定贫困线，或最低生活保障线呢?从国际经验来看有以下四种方法： 第一，以恩格尔系数为依据确定贫困。第二，一些发达国家用相对的方法来衡量贫困，最常用的是将贫困标准和一个地区人均收入水平保持一定比例。 第三，市场菜篮子法。第四，生活形态法。,二、中国贫困问题与扶贫解困的历史进程,我国是一个人口众多的发展中国家，贫困问题较为严重。按照我们前面对贫困的定义，在我国目前主要问题是绝对贫困，即贫困者缺乏维持最低生活的物质条件和资金来源，生活陷入困境。因此中国扶贫解困的首要任务是消除绝对贫困，其任务相当艰巨。,1、中国贫困问题,（1）贫困者的数量从我国目前贫困人口的致贫原因来看，主要是两个方面：一
6、是自然灾害致贫，一是非自然灾害致贫。从贫困群体的分布来看，主要是区域性贫困和阶层性贫困。我国目前因贫困而需社会救助的对象主要有以下几种：第一，灾民，也称受灾人口，指遭受自然灾害并造成直接经济损失或农作物减产减收三成或三成以上的地区人口。我国是一个自然灾害频发的国家，全国每年受灾人口在2亿以上，造成的经济损失少则干亿元，多则达3000亿，这一数值约占国民生产总值的5%一9%。,1、中国贫困问题,但由于中国地域辽阔，灾害频繁，灾民众多，国家的财力十分有限，因此能得到国家救助的灾民只是其中的一部分，约占40%一50%。,第二，“三无人员”即孤寡病残者，主要是城乡无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来
7、源的老年人、残疾人和未成年的孤儿。据统计，1991年全国共有“三无”孤寡病残人员 447万人，其中101万人在城镇，346万人在农村，得到救助的有 348万人，占总数的78%。这些人员主要通过社区“五保”即保吃、保穿、保住、保医、保葬(对老人)或保教(对孤儿)，来保证其基本生活需求。,第三，城乡贫困者，指有一定生产经营能力的家庭，因个人能力或所处环境抑或特定的历史条件而造成了贫困，需要得到社会的援助。1997年底我国农村贫困地区的贫困者尚有 5000万，加上城镇贫困者近3000万，共有8000万。,第四，特殊的社会救助对象。 如：对60年代初期被精简退职的职工，由民政部门按相当于其原标准工资的
8、40%发给救济费，并给予医疗补助。 另外还有具有特定政治身份的社会成员：生活困难的红军失散人员、原国民党起义投城的生活困难人员、宽大释放的原国民党党政军特工作人员中的生活困难人员、外侨中生活困难人员等十多种特殊对象。目前这类符合党中央国务院有关政策规定的特殊救助对象约76万人。 所有上述近3亿的贫困人员，构成了一个庞大的社会脆弱群体。,（2）.贫困者的贫困程度 改革开放以来，我国国民的整体生活水平大大提高了，国家综合国力不断增强。从1978年到1995年，我国的人均国民生产总值从379元提高到4757元，增长了11.6倍，城镇人均生活费收入由316元上升为3893元，农村人均收入从133.6元
9、上升为 1577.7元，分别是原来的12.3倍和11.8倍。但是不能不引起人们注意的是，在城乡人民生活水平普遍提高的同时，人们的收入差距在进一步拉大，反映一国居民收入差异程度的基尼系数在提高。,（2）.贫困者的贫困程度1978年我国城镇居民个人收入的基尼系数为0.15，到80年代中期以后，城乡居民收入差距迅速扩大，1986年城镇居民收入的基尼系数是0.19，而农村居民收入的基尼系数已达0.30，1994年城乡居民收入的基尼系数分别是0.37和0.41。而实际上这一指标可能更大，因为在现实情况下，低收入阶层的收入水平是比较透明的，但高收入阶层的收入情况不甚为社会所知道，所以一些民间调查机构在对现
10、实进行调查后，认为中国的基尼系数已达0.59，而这一数值在国际上通常被认为是已经到达社会两极分化极为严重、暴发户和赤贫阶层同时并存、社会动乱随时都可能发生的临界状态。,2、中国扶贫解困的历史进程,建国50年来，我国针对贫困的社会救助工作取得了举世瞩目的成就。主要经过了这样几个发展阶段： 1.建国初期，从1949年到1953年，当时主要是面对战争遗留下来的一系列问题进行社会救济，需要救济的对象和数量很多，有城市贫民、失业人员、孤老残幼、国民党散兵游勇及烟民、妓女等等。当时的救济方针是“在自力更生的原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。救灾方针是“生产自救，节约度荒，群众互助
11、，以工代赈，并辅之以必要的救济”。根据这些方针落实的一系列社会救助措施，妥善解决了旧社会遗留下来的问题，维持了社会的正常秩序，巩固了新中国的人民政权。,2、社会主义改造和社会主义建设时期，从1954年到1965年，主要是解决社会主义改造和社会主义建设时期出现的新贫困者的生活困难问题，诸如家庭中人多而劳动者少、年老体弱者、失业店员及灾区灾民。值得一提的是，在这一时期形成的农村“五保”供养制度成为我国社会救助的一大特色并延续至今。 到60年代初，三年严重的自然灾害致使整个国民经济受到巨大损伤，农村人民的温饱难以维持，城镇近2000万职工被精减退职回乡，城乡急需社会救助的对象大幅度增加，社会救助的工
12、作十分繁重。 3、“文化大革命”时期，从1966年到1976年，这一时期的社会救助工作和社会保障的其他工作一样，陷于停顿状态。大批符合社会救助的对象得不到及时的救助，基本生活得不到保障，一些贫困对象重新四处流浪乞讨。,4、改革开放以后，社会救助事业迎来了第二个春天，扶贫解困工作得到前所未有的重视。1993年9月，国务院批准制定、实施全国“八七扶贫攻坚计划”，即从1994年到本世纪末，用七年时间基本解决那时尚未完全解决温饱的8000万人口的温饱问题。,目前所剩下的贫困人口主要集中在黄土高原、地方病高发区、高寒山区、深山区、石山区、荒漠区以及水库移民区，都是难啃的“硬骨头”，脱贫难度可想而知。我国
13、扶贫进入了最后的攻坚阶段。我国传统社会救济制度的不足：1、救济范围窄 如前所述，我国每年因各种因素导致贫困而需要得到社会救助的对象近3亿人。我国宪法也明确规定得到社会救助是每个公民的不可剥夺的权利。但按照我国目前的有关政策规定，真正能得到社会救助的人员不足13。实际工作中，有关部门将社会救助的对象限制在“三无人员”上，即具备“无法定继承人、无生活来源、无劳动能力”等限制条件的人员。,2.救济标准低因社会救济经费不足，而救济对象较多，“僧多粥少”，我国的社会救济标准一直是偏低的。,原先的社会救济，除了“三无人员”可勉强维持温饱需求，其他对象的救济基本上是象征性的，只是政府有关部门表示的一点意思，
14、而没有把它作为一项制度化的工作来抓。 3.救济工作随意性大 计划经济体制下的社会救济工作没有形成一个规范化的工作流程，社会救济的对象到底有多少，谁可得到社会救济，可领多少救济金，应该通过什么渠道和程序等等，都是比较模糊和随意的。,第三节最低生活保障,1.最低生活保障的基本原则2.最低生活保障制度的建立与发展3.最低生活保障制度的基本内容,一.最低生活保障的基本原则,1、生存保障原则2、普遍性原则3、与当地实际生活水平相联系原则4、维护受助者尊严原则,二.最低生活保障制度的建立与发展,1、城市居民最低生活保障制度的改革试验1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民的最低生活保障线制度，使全市2
15、680位月人均收入不足120元的城市居民得到了救助，拉开了城市困难居民救助制度改革的序幕，筑起了城市居民的第一道生活防线。从那时起到1999年底，城市居民的最低生活保障制度将由试点阶段(1993年6月-1995年5月)、推广阶段 (1995年5月-1996年底)而进入普及阶段(1997年-1999年底)。,二.最低生活保障制度的建立与发展,2、城市居民最低生活保障制度的基本确立1999年10月1日，国务院颁布的城市居民最低生活保障条例正式实施，它标志着中国城市居民最低生活保障制度开始走上法制化轨道。,3、农村居民最低生活保障制度的探索1994年山西民政厅在阳泉市试点。1996年民政部又确定山东
16、烟台、河北平泉、四川彭周市和甘肃永昌县试点。关于加快农村社会保障体系建设的意见 农村社会保障体系建设指导方案,三.最低生活保障制度的基本内容,1、最低生活保障的资金来源1999年，规定地方人民政府2、最低生活保障的保障标准衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用及未成年人的义务教育费用地区差距大,三.最低生活保障制度的基本内容,3、最低生活保障待遇的申领程序（1）向户籍所在地街道办事处或镇人民政府提出局面申请，并出具有关证明，填审批表。（2）工作人员调查。（3）社会救助专门机构审核与批准。（4）公示。（5）发放保障金。,第四节 灾害救助,一、灾害救助的定义灾害救助是指对因为受到洪水、地震、火灾、台风、火山爆发等自然灾害的侵袭而失去生活保障人员的救济，也包括对遭受战争之苦的地区和人民的救助。,二、灾害救助的基本特征1、灾害救助的急切性2、灾害救助内容与方式的多样性3、灾害救助的非经常性4、灾害救助的不确定性,二、灾害救助的方针及内容1、救助灾民生命2、为灾民提供基本生活保障3、安抚灾民情绪，实施精神救灾4、帮助灾民确立自行生存的能力,
