1、越级上访之悖论作者：张 昌 辉（安徽安庆师范学院青年教师）摘要：转型时期的社会问题尤其复杂、棘手，当代中国信访制度改革及由此引发的不休争论便是明证；作为信访问题具体的疑难杂症之一，越级上访本身包含着诸多悖论。厘清悖论，方能在微观中透视问题症结，寻求上访乃至信访问题的解决之道。关键词：信访，上访，越级上访，悖论一、问题的提出社会问题是在社会变迁中产生的客观存在的文化失调，而转型时期的社会问题的多样性、复合性，甚至混乱化特点尤为突出。1当代中国社会在现代化进程中，不可避免地会在迎接一个个胜利欣喜的同时遭遇一道道难题。如此，我们也就不难理解这几十年间随着改革的不断深化、经济社会的加速转型以及社会利益
2、格局的调整等各种综合因素导致的民众信访问题的层次不穷。民众信访反映的问题很多；信访总量居高不下；信访的方式逾发激烈；信访的形式更具反复性、有组织化。但是由于规范制度设计上的欠缺与不足，以及特别是由于实际操作之中出现的压制、打击甚至报复迫害上访的情况，信访之上访形式成为了问题的焦点，既而越级上访问题也随之浮出水面，受到社会各界的广泛关注。至 2003 年第一次信访洪峰以来，信访改革成为了信访群体、媒体、专家学者、决策高层的重要议题。自 2004 年年底国务院决定修订信访条例以及四川省人大拟定省内信访条例草案等敏感事件始，信访改革的讨论热情呈现前所未有的高涨，讨论意见大致形成两种对立的观点：强化信
3、访派与弱化、最终取消信访派。2而国务院三个月后出台的新信访条例 （以下简称条例 ）则显得不温不火、不强不弱。可以预见条例的出台并不会平息这场大讨论，也不大可能化解目前的信访洪峰。在这场关于信访制度改革的宏观讨论中，越级上访以乎因为其过于具体、微观而被有意或无意地忽略了。本文将紧紧围绕越级上访，提出悖论性反思，以期引起、增进更有意义的宏观探讨。二、信访、上访与越级上访讨论前提1、 信访与上访信访是一种活动，是一种制度，更是一项权利。作为一种活动，它指的是公民、法人和其他组织以书信、电话、走访等形式向国家机关及其工作人员反映情况，提出意见、建议、要求和申诉、控告或检举，并由有关国家机关负责处理的活
4、动。信访在中国已经有五十多年的历史；作为一种制度，国家务院 1995 年信访条例颁布实施已近 20 年，已有 26 个省级人大常委会制定了信访地方性法规；根据我国宪法第四十一条规定，信访更是一项权利，是我国根本大法赋予公民的一项基本权利。从以上三个层面来看，在中国特殊的文化传统下，信访体现出党和政府紧密与群众相联系的路线政策，渗透着浓厚的来自于法律本身的人文关怀，是对行政复议、促裁、诉讼等正式纠纷解决机制的一种补充。国务院条例第二条对于信访的概念作出了准确的界定，据此条规定，走访作为信访的一种重要形式，其实等值于我们所称的上访，是公民用脚参与决策、不平而鸣，要求政府等国家公权力机关处理解决群众
5、问题的方式。如果说信访是公民的基本权利，上访也便成为了一种更为具体的不可剥夺的基本权利。2、 上访与越级上访上访是信访的一种重要形式，实际看来更是一种普遍形式。在上访的基础上缘何又产生了越级上访问题呢？首先，越级上访是上访活动中客观存在的现象。上访大致可以划分为一般上访、越级上访、个人上访、集体上访、一次上访、重复上访等等。越级上访，系上访诸多复杂分类中之一，顾名思义，是指超越级别进行上访。从大量压制越级上访的反面案例来看，越级上访指的是未就有关问题依法直接向原处理机关或其上一级机关提出，而直接向其上二级或更高级的机关进行上访的情况。一方面有关机关从各种因素角度考虑，禁止越级别上访，甚至不惜阻
6、扰、压制；另一方面，越级上访的个案频繁发生，甚至出现了群体性越级上访等的复杂情况。一般来说，如果向原处理机关或其上一级机关一般性地走访即可解决问题的话，就不会产生越级上访问题了。那么越级的原因何在呢？这涉及到越级上访悖论问题，下文将对此作出说明。其二，越级上访是违法行为吗？承认了越级上访的客观存在，是否意味着对越级上访进行了否定或者意味着可以得出越级上访是违法行为这种令人惊叹的结论呢？这便涉及到对越级上访的定性问题。就规范而言， 条例第十六条以及其他省级人大相关信访法规规定：信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关机关或者其上一级机关提出。此类规定似乎可以成为为越级上访进行违法性定性的
7、依据，实际上也成为了很多机关阻扰、压制甚至打击越级上访者的理由。 但是此类规定并没有对信访人不经有权作出处理决定的机关或其上一级机关，而直接向上二级或更高级别的机关上访的行为进行违法定性。反而条例第二十二条以及第三十四条、第三十五条等相关规定从许可复查、复核的角度默许了上访行为的越级可能性。从法理上看， “法无明文禁止即可为” ，不管信访人是直接向原作出处理决定的机关还是直接向其上一级或上二级甚至更高级反映问题，都不是法律一般性禁止的，根本谈不上违法问题。越级上访之越级并非是也不应当是法律的否定性评价，越级上访不存在违法性，犯罪更无从谈起。反而根据宪法第四十一条第二、第三款之规定以及条例第四十
8、六条等规定，对越级上访者进行压制、打击、报复、迫害的有关机关或个人的行为才是涉嫌违法犯罪的行为。三、越级上访之悖论：三个悖论（一）悖论之一：非违法性与非合法性据上文分析，笔者不赞成把越级上访一般性地界定为违法行为。但是依此能不能得出越级上访就是合法行为这一断定呢？对此，笔者的回答是也是否定的。我们知道，法律行为是主体实施的、受意志支配的、能够产生法律上效果的行为，3它包括违法行为与合法行为，而违法行为与合法行为都是有法律之明确规定与依据的。如上文所言，越级上访由于缺乏明确的法律根据，不能把它界定为违法犯罪行为。当然，越级上访可能会导致违法犯罪的后果。根据宪法第五十一条规定及条例第十八条第二款、
9、第十九条、第二十条、第四十七条等相关规定，如果越级上访违反此类禁止性规定，即突破了上访权行使之合法界限，就会导致违法犯罪的后果并承担相应法律责任。但越级上访行为在特定情况下导致的违法犯罪行为与越级上访行为本身并不是一回事，因此也就不能由前者的违法性推导出后者的违法性。同理，由于缺乏明确的法律规定，越级上访也不能被随意界定为合法行为。因此，越级上访只能归类于现行法律规范制度系统外的一种生活事实，这样一种应当被规范而没有被妥当规范的事实就是法律漏洞。4徘徊于非违法性与非合法性之间的越级上访，作为一个法律漏洞，是亟需进行解释或补充的。而在相关法律解释或补充之前，越级上访实在是信访问题的一处盲区，更是
10、一处雷区。在这处既是盲区又是雷区的地带，越级上访者原本依法享有的上访权利将面临着极大的被侵犯性，同时上访者似有实无的越级权也给了相关机关进行蛮横压制的莫须有的口实。这与此次国务院条例修改的保护信访人权利的明确宗旨是相悖的。这对于条例 、各地方人大的信访条例实施细则的制定、处于被呼吁状态的信访法的出台以及相关司法活动都提出了敏锐的挑战。悖论之二：人治意识与正当程序从大量的越级上访案例来看，上访群体普遍存在着缘于传统根深蒂固的“官本位”与“青官意识” 。为什么在出现需要国家机关解决的问题时上访者不直接向原作出处理的本级机关或其上一级机关反映呢？除对国家法律法规不理解，对处理结果的失望或无望、胡搅蛮
11、缠等原因外，根本的问症结在于权力崇拜、青天意识的作祟。据中国社会科学院2004 年一份信访实证调查报告的数据显示，实际上能通过上访解决的问题只有 2，如此低的问题解决率之后的数据显示更能说明越级上访者的心态：有 90.5%的人是为了“让中央知道情况” ，有 88.5%的为了“给地方政府施加压力” 。5的确，民众相信更大的权握在更高级别的机关手中，更清廉的官在更高级别的部门之内，从而更希望费尽物力、财力与心力向更高级别的机关、向更高级别的清官挺进，相信并希望他们能够真正倾听问题，着手处理、一查到底，平其不白不冤、申其应明之理。据中国新闻周刊对北京东庄上访群体的个案调查，大部分长年滞访的越级上访者
12、对于基层机关处理的及时、公正性表现出普遍的失望，而对于清官现身、为民作主的信念却是坚信不移的。6而对于大权在握的好官的信念实质上是对于好人政治的信念，而好人之治始终是人治机制。现代社会，区别于以往社会明显之处就在于不是依靠几个良善的好人而是依靠一种理性的好制度。法治便是这样一种好制度。于是人治与法治水火不容的冲突在越级上访问题上便外化为上访者寻求大权高官的人治意识与正当法律程序间的矛盾。条例及各省级信访条例均从制度规范上对于上访的秩序、上访的方式、上访的处理与监督、责任与惩罚进行了规定，诸如“分级负责、归口管理、谁主管谁负责”这样的原则性规定就是对整个信访制度提出的必须遵循的指导性要求。这种规
13、定有利于及时解决问题、及时疏导矛盾，利于各级国家机关以高度负责的精神办好份内接访之事，从而缓解了上级的压力，降低民众上访成本，也避免、防止了上访者长途奔波越级上访中可能导致的混乱及违法犯罪行为的发生。信访规范本身就是为了把信访行为控制在一个有序的范围内，维护了秩序，也在秩序中解决了问题，从而根本上维护了上访者权利。因此，从社会治理、制度建设来看，上访应当是尚法、尚制度，而不是尚权尚清官。否则对于治治的建设只能是一种危险的误解与可怕的冲击，更何况我们仍然处于建设法治国家的进程中。一如本文开篇所述，关于信访改革探讨的两派分歧意见中，不管是持弱化信访作用，强化人大监督与法治的观点一方，还是针锋相对的
14、认为必须强化信访机制，加强信访工作机构的实质权限的一方，两种观点无疑都把法治作为信访改革的最终归途。越级上访也理应法治化，而不是置于人治背景下。悖论之三：公权力分工制约机制与地方官僚专制作风据条例及各地方信访条例规定， “分级负责、归口管理、谁主管谁负责”等类似原则规定从公权力运行规律来看，实与权力分工制约理念有着内在的契合。人类历史上漫长的权力运行规律告诉我们：“权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。 ”7对于权力必须分工，交由不同机关行使，在分工基础上实现制约，从而实现权力之良性价值。信访规范设置的各信访工作机构正是握有公权力的国家机关，横向来看，包括行政机关、权力机关、司法机关等；
15、纵向来看，各公权力机关内部又可分为不同层级的机关。对各类国家机关之间及其内部各级机关之间在信访事项的受理上，信访规范都明确地作出了划分，并把依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的争议从信访业务中分离出来。此类遵循原则指导的规定都旨在明确各类别、各层次机关对于职权范围内的信访事务的接待处理责任，从而防止职权不清、职责不明、权力运行混乱，进而克服官僚主义作风。另一方面，虽然在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。但是实践中，上访事务原处理级机关对于上访者往往形成一种无理由的偏见与歧视：“上访”就等于“闹事” ，上访者就是影响当地社会稳定的“不稳定
16、因素” 、是“刁民” ；8再加上现行从中央到地方的上访考评制度的束缚，使得各级机关出于利益角度考虑，对于上访更是诚惶诚恐。一旦出现上访，不是去正视问题，解决问题，而是首先想到了家丑与本地区的门面，想到了政绩与升迁，于是对上访事务进行简单粗暴的“围、追、堵、截” ；甚至于将其蛮横地定性为违法犯罪行为，进行打击、迫害。而其上一级机关往往由于裙带关系等多种原因，难以真正诚心、负责地进行监督处理，这又人为地加剧上访者越级上访的心理。而上二级机关如果再以类似草率粗暴的方式对待，更激发上访者向更高级别冲刺的决心。在压制与反压制的上访拉锯战中，上访者甚至不惜成本与代价把越级上访当作他们的一种习惯与生活方式，
17、即使他们对于问题的处理已经不抱多少胜算的希望。9 更何况，由于行政主导性社会治理模式的影响，本来应当属于权力机关、司法机关受理解决的信访事务以及本来可以通过行政复议、仲裁、诉讼等方式解决的信访问题却大量涌入行政机关领域，这在一定程度上为行政机关在处理超负荷信访事务上采取官僚主义作风营造了更大的空间。因此一方面权力分工制约机制要求上访按照法定级别进行，防止一味盲目地越级上访，增加上级机关压力、扰乱上访秩序；而另一方面，公权力机关普遍存在的技术性官僚习气及专断蛮横的做法又迫使上访者走上越级这一条维权的绝路上。这是一个两难的境地。而这也正是理论界关于信访体制改革探讨中最后遭遇的一个瓶劲性难题中国政治
18、体制改革方向的选择问题。注释： 中华人民共和国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。 ” 国务院信访条例第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 ”应该明确的是此处对于信访概念的界定主要是针对国家各级行政机关，而本文中所称之信访不局限于国家行政
19、机关，还包括国家权力机关、审判机关和检察机关。 据中国青年报报道，某记者在山东省某县进行采访时，看到该县一些村庄的临街墙壁上，书写着这样一些标语：“越级上访就是违法！” “狠狠打击越级上访的犯罪分子！” 。又新华社播发的教师上岗先交费 越级上访就违法的报道中说，在河南省虞城县沙集乡的村头，随处可见“越级上访就是违法”的标语口号。 国家信访局局长周占顺在去年接受半月谈杂志采访时指出：“据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层
20、应该解决也可以解决的问题。 ”参考文献：1 蒋月.社会保障法概论M. 北京：法律出版社，1999。2 赵凌.新信访条例会否带来新一轮信访洪峰N.南方周末，2005-01-20（1093） 。3 张文显.法理学M.北京：高等教育出版社、北京大学出版社，1999。4 黄茂荣.法学方法与现代民法 M.北京：中国政法大学出版社，2001。5 赵凌.国内首份信访报告获高层重视N.南方周末，2004-11-04（1086） 。6 江一波.北京东庄 即将消逝的上访部落J.中国新闻周刊，2002-4-1，第 31、32、33 页。7 英阿克顿.自由与权利M. 北京：商务印书馆，2001。8 刘武俊.上访何须潜规则N.中华工商时报， 2003-04-08。9 同6
