低保对就业的激励.pdf

1、 北京大学经济研究中心 公共财政学期末论文 “低保” 政策对就业的激励 赵欣 W0662066 吴楠 W0662074 蒲小蓉 W0662083 吕超 W0662013 洪晓丹 W0662041 张景利 W0662046 徐迭阳 W0662050 张昊 W0662054 2007 年 6 月 公共财政学期末论文 摘要 早在上个世纪末，政府就制定和实施了覆盖面积较广，惠众范围较大的低保这一重要的福利政策，旨在扶助城镇贫困家庭，保障社会稳定，维护安定团结的政治经济环境， 为社会主义建设营造一个祥和的氛围。 在这么些年的实施过程中，不断根据形势变化和社会发展的需求，来总结经验得失，不断修正和弥补政策

2、上存在的问题，就是为了能有一个覆盖更广范围的低保政策，来维护生活上暂时有困难的民众的切身利益和正常生活，从而帮助他们尽早及时地走出生活的窘境，重新开始新的生活。 这篇文章试图从理论和实践两个角度入手，对于中国现在正在实施的低保政策进行了一番比较深入的研究。 在理论上，通过对以往一些相关文献的研究，分析现行低保制度可能对就业产生怎样的影响， 并在宏观上研究和分析了现行低保制度对就业产生了何种程度的影响，较为系统的阐述了中国现行低保政策存在的某些问题和不足。另外还比较全面的介绍了一下中国现行的低保政策的运行现状。 再者在实践上，通过对已掌握的一些数据，进行了计量分析。但是与先期的估计相同的是，由于

3、存在统计口径和数据缺失的多方面的因素的影响，使得计量分析得出的结果不是显著的。 然而分析结果也在一定程度上显现了一些有待解决的问题，这是好事。 除此之外，文章还对国家间的不同的低保政策进行了国别比较，通过横向的研究，概括出了一些较为有研究价值的数据，并且总结出了一些值得借鉴和学习的经验。 在前述研究的基础上，我们也尽己所能提出了一些政策建议。 总之，中国的低保政策的前景是光明的，但道路是艰难的，有待于发挥各方面的积极因素共同努力，一同为中国的社会主义现代化建设添砖加瓦。 关键词： 最低生活保障，负激励效应，就业 公共财政学期末论文 正文目录 一、导言 .3 二、文献综述 .5 三、我国低保制度

4、的实践 .7 3.1 低保制度的初建 .7 3.2 低保制度的发展和完善 .7 3.3 低保对就业激励效应的现状 .10 四、低保对就业激励效应的理论及实证研究 .12 4.1 经济理论分析 .12 4.2 计量分析模型的建立 .13 4.3 计量分析结果 .14 4.4 结论和进一步说明 .14 五、对于低保政策与失业的进一步分析 .15 5.1 负激励效应的可能成因与对策 .15 5.1.1 家庭规模因素 .15 5.1.2 最低工资标准过低 .15 5.1.3 福利断口 .16 5.2 对负激励作用具体程度的讨论 .16 5.2.1 非自愿失业 .17 5.2.2 隐性就业 .17 5.

5、2.3 对 “福利不利用 ”现象的讨论 18 六、国际政策比较 .20 6.1 负所得税制 .20 6.2 就业保证制度 .20 6.3 “工作福利”政策 .21 七、政策建议概述 .22 7.1 制度设计 .22 7.2 其他 .22 八、结语 .23 公共财政学期末论文 一、导言 为了扶助城镇贫困家庭，保障社会稳定，我国在 1999 年起全国范围内建立城市居民最低生活保障制度（以下简称“低保”制度） ，实施以来，其工作力度不断加强，投入资金、保障人数不断增加，与之配套的各项优惠政策也已经逐步出台。低保制度在维护国家稳定，促进经济发展方面发挥着越来越重要的作用，成为我国社会保障体系中一张基本

6、的“安全网” 。 但是，低保制度的推广和深化也可能带来一些潜在的负面影响。一般认为，它对就业可能造成反向激励作用，即所谓的“养懒汉” 。这不仅导致经济产出的损失，也给政府财政支出造成了负担，影响低保政策的可持续性。而我国尚处于发展中阶段，人均收入水平与发达国家相比有较大差距，因此更加难以承受由福利的增加所带来的“福利病” 。 因此，在保障人民基本生活水平的同时，尽可能减少低保制度引致的“福利病” ，我们应当关注和分析低保制度对就业的影响程度，从而提出科学、合理且操作性较强的对策。本文试图从制度构架、实际执行、相关配套政策等几个方面分析我国现行低保制度对就业的激励作用，并且以此为依据提出政策建议

7、。 本文的内容包括： 一，理论分析现行低保制度可能对就业产生怎样的影响； 二，宏观上研究和分析现行低保制度对就业产生了何种程度的影响； 三，政策具体实施过程中存在哪些问题，这些问题是否加剧了负激励作用； 四，在低保制度的构建上，是否存在同样能达到目的，但是对就业的负激励作用较小的其它扶助救济模式； 五，从整个社会保障体系的角度考虑，低保与其它社会保障保险政策的互相作用对就业可能产生什么影响，应当如何完善社会保障体系； 回顾我国目前已有的关于低保的研究文献，我们发现，以往的研究多数集中在制度框架、法律制度构建、保障线的测定等方面，立足于低保对就业的激励作用这一视角的研究并不多见。 有鉴于此，我们

8、的研究试图评估中国现行低保制度对就业的影响程度，根据经济学理论、结合国情分析其成因，并且在综合其它已有文献的基础上，借鉴国际经验，提出一些政策建议，以达到增强低保绩效的目的。 研究的方法包括： 一，文献研究。我们查找了国内外的相关文献并将其归类，综合其中有价值的内容并做出进一步分析和探讨。由于我们难以获得第一手的详细数据，因此也公共财政学期末论文 引用了部分文献中的数据。另外，我们还搜集整理了一些政策文件和国内主流媒体的相关报道； 二，计量分析。由于缺乏家庭的微观数据，我们将使用宏观数据进行计量分析以初步评估中国现行低保制度对就业的总体影响； 本文的结构如下：第一部分是导言，介绍相关背景内容；

9、第二部分是文献综述， 回顾了国内外的关于低保或类似低保政策对就业负激励作用的理论和实证研究成果；第三部分则介绍我国低保制度的实践过程和现状；第四部分的内容为在微观经济理论的框架下初步分析了低保负效应的成因， 并在宏观层面上对数据进行了计量分析；第五部分结合我国的国情做出进一步的分析；第六部分将我国与其它国家的类似政策做出横向比较；最后在第七部分中提出政策建议。公共财政学期末论文 二、文献综述 最低生活保障制度是以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，其做法通常是：根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，当公民的收入水平低于保障线、生活发生困难时，就有权利得到按照国家法定程

10、序和标准发放的现金和实物救助。 根据微观经济学理论，最低收入保障政策将改变低收入家庭的预算约束，增加其对闲暇的消费量，减少意愿劳动供给水平（ e.g. Green， 1968） 。宏观经济学关于失业的理论也指出，该政策降低了搜寻工作的机会成本，因此倾向于增加摩擦实业率（ e.g. 扬奎斯特、萨金特， 2005） 。对欧洲七国失业和社会援助的研究显示，当援助金额与低收入的替代率达到 80%时，失业者再就业的动力大大减弱（爱纳汉德， 1999） 。 但是，相关的实证研究表明，最低收入保障政策对劳动力供给的具体影响程度虽然存在争议，但总体而言远远小于理论估计水平。 1968 到 1978 年间，美国

11、开始在部分地区实施收入维持（ IM， Income Maintenance）的实验，每组实验都包括实施 IM 政策与未实施的地区，其经济发展水平相近。因为是否实施该政策是外生决定的，所以经济学者们可以获得受控实验数据，并在此基础上展开了大量的实证分析。 Wright（ 1975）分析了新泽西 宾夕法尼亚的实验数据，发现即使在最低收入人群中， IM 政策的实施也未对其劳动供给行为产生显著影响。而西雅图 丹佛实验则显示，在获得财政援助后，个体的工作时间每年减少 100 到 200小时，随种族和性别有所差异。这证明 IM 政策对劳动供给产生了统计学上显著的负激励作用，但影响程度在经济意义上并不显著（

12、 Robins、 West， 1980） 。考虑到初期的 IM 政策持续时间只有 3 到 5 年， 估计上可能存在偏差， Robins（ 1984）继续对持续 20 年的丹佛实验进行了研究，发现劳动供给的反应在短期和长期区别不大，而未婚女性减少其劳动供给的趋势随时间而上升。 Burtless（ 1986）估计，在边际税率为 50%的年收入保障（ GAI， Guarantee Annual Income）制度下，福利接受者每获得 1 美元的转移支付，就将减少价值 30 60 美分的意愿劳动供给。对美国和加拿大进行的五项实验的后续研究（ Hum、 Simpson， 1993）则显示劳动市场极度缺乏

13、弹性， IM 政策对就业不存在显著的负激励作用。 在中国国内，低保对就业负激励作用的研究存在一定的局限性，其主要的研究方法是针对单个城市的调查研究和案例分析，结果缺乏一般性。北京行政学院课题组（ 2001）的一项实证研究表明，低保标准与最低工资差距过小，已难以对就业起到有效的激励作用；在实践操作中，也存在着机会主义和搭便车行为。洪公共财政学期末论文 大用（ 2005）认为，低保对象有成为长期低收入群体的趋势，就业意愿明显不足。马居里、赵淑兰（ 2006）发现，低保政策在昆明市实践的过程中，动态管理原则受到了“进低保容易、出低保难”现象的严峻挑战。 由于缺乏翔实可信的微观数据，而且中国各城市间收

14、入差别太大，并不存在受控实验的条件，关于私人部门对低保政策反应的实证研究遭到了很大的困难。对湖北省武汉、荆州、洪湖三市曾经失业或下岗职工的调查显示，低保等福利政策对就业行为没有显著影响（ 慈勤英、王卓祺， 2006） ，低保对象的低就业率主要由客观因素造成， 真正意义上不愿工作而依赖福利为生的人数比例很小 （薛君、卢海清， 2006） 。黄晨熹（ 2007）研究了上海市低保对象求职行为的影响因素，发现经济困难因素和救助变量对于求职行为不 具有统计学上的显著性。 Chen、Ravallion 和 Wang（ 2006） 对 35 个城市的 76， 000 余户居民进行了入户调查研究，得到的结论是

15、即使在 100%的边际税率下，也无证据显示低保政策对就业产生了负激励作用。但是，作者自己也表示，由于信息不足以及统计口径可能存在的问题，这一结论不是十分可靠。 总体而言， 十分有限的实证研究并未支持 “低保对就业存在显著负激励作用”的结论。 公共财政学期末论文 三、我国低保制度的实践 3.1 低保制度的初建 随着改革开放的推进， 社会经济体制的调整， 1993 年以来，我国部分城镇居民的贫困问题愈加突出，表现为两种趋势，一是人群规模不断扩大，二是困难程度逐年增加，而传统救济制度存在救济对象有限、标准过低以及经费严重不足等缺陷（中国城市社会救济制度改革研究课题组， 1995） 。为此，上海市于

16、1993年率先建立城市居民生活最低保障制度，到 1999 年 10 月，我国已在全国范围内建立了低保制度。 我国实行的低保制度是差额补助，也就是对于无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民（即通常所称的“三无”对象） ，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。其边际税率为100%。 在低保制度建立的初期，由于地方财政经费存在一定困难、对与低保相应的公民权利宣传不够等原因，在实际操作中， “应保未保”的问题比较严重。据估计， 2000 年我国应纳入低保的人口已达 1320 万人，而纳入

17、保障范围的只占 25%（洪大用、刘仲翔， 2002） 。 存在“应保未保”问题的原因主要包括： 一，部分地区低保标准过低，以至于不能满足居民的基本生活需求。 二，部分地区的民政部门片面强调“不养懒汉” ，把所有属就业年龄的健康人口一律视为已领取最低工资，将他们排斥在低保之外； 三，部分失业和下岗人员虽然收入低于低保线，却因为不了解低保制度、或是担心受到歧视等原因而没有向政府求助，出现了“福利不利用”的情况。 因此，我们有理由认为，在低保制度建立初期， （ 1）保障标准过低， （ 2）保障范围过窄， （ 3）社会救助观念还未实现从道义到制度的转变，以上三点是实践中出现的主要问题，而低保对就业的负

18、激励作用并不存在。 3.2 低保制度的发展和完善 据民政事业发展统计公报，到 2003 年，低保制度在全国范围内已经基本实现动态管理的“应保尽保” ，呈现以下几个特点： 一，保障金额不断提高。 公共财政学期末论文 各省市低保线多次上调， 2006 年全国平均保障标准已达 169.6 元 /人、月。人均补差额 82.9 元 /月，并且仍有不断上升的趋势。 表 1 20022006 年全国人均低保补差额 年份 2002 2003 2004 2005 2006 人均补差（元 /月） 54 59 65 72 80.2 增长率（ %） NA 13.5 12 10.8 14.7 数据来源：民政部网站： 2

19、0022006 年度民政事业发展统计公报 二，保障范围不断扩大。 低保制度实施初期，保障范围仅包 括“三无”人员等传统救济对象， 1998年将企业保障对象纳入， 2002 年又将单位失业人员、待 岗人员、内退人员及职介机构存档人员纳入。 低保对象中属就业年龄的健康人口所占比例的增加反映了我国扶贫与社会救济从道义向制度的转变，使社会保障体系制度化，也不可避免地带来信息不对称的问题，由此可能对就业产生负激励作用。 表 2 20022005 年低保对象构成（单位：万人） 年份 2002 2003 2004 2005 在职 186.8 179.3 141 114.1 下岗 554.5 518.4 46

20、8.9 430.7 失业 358.3 409 423.1 410.1 退休 90.1 90.7 73.1 61.3 “三无” 91.9 99.9 95.4 95.9 其他 783.1 949.3 1003.5 1122.1 总人数 2064.7 2246.8 2205 2234.2 数据来源： 20032006中国民政统计年鉴 ，中国统计出版社 公共财政学期末论文 图 1 20022005 年低保对象构成 三，与低保相配套的各项福利政策也逐步出台、低保制度进一步完善。 低保条例中已经规定：各级政府和有关部门应当对享受低保待遇的城市居民在就业、从事个体经营等方面给予必要的扶持和照顾， 进一步通知

21、更是明确指出：公共财政学期末论文 “要认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助政策。 ”这些福利政策包括但不限于：向困难家庭提供廉租房保障（ 城镇最低收入家庭廉租住房管理办法 ， 2003） ；向低保对象的未成年子女提供教育救助（民发 2004151 号文件） ；低保对象一律免收诉讼费（司发通2004127 号文件）以及提供医疗救助、水电暖补助等等。据民政部统计， 2006年城镇低保对象中共有 145.5 万人次获得了医疗救助。 3.3 低保对就业激励效应的现状 低保制度在实现“应保尽保”的同时，其对就业的负激励效应也引起了广泛的关注。一般认为，低保及

22、相关政策在一定程度上影响了失业、下岗人员再就业的积极性，既加重了政府的财政负担，造成了劳动力资源的浪费，还可能对社会稳定和和谐发展产生不利影响。 综合已有文献的研究， 我们认为低保对就业的负激励效应表现在主要以下两个方面： 一，部分低保对象持续长期领取低保金，就业意愿不强。 对一些城市低保对象的调查研究发现，部分低保对象持续长期领取低保金，就业意愿不强。 北京市没有工作的低保对象中， 46.6%的人没有再就业的意愿 （洪大用， 2005） 。 2003 年对北京市东城区低保对象的调查显示，未就业人员占属于就业年龄段人员的 59.3%，其中 71.7%的人员累计无工作时间达 3 年以上（洪小良、

23、王雪梅， 2004） 。重庆市有 37.7%的属就业年龄人员领取低保金持续一年以上， 60.7%的人表示在近一个月内没有找过工作（邓蓉、周昌祥， 2006） 。我们对天津一居民小区的走访也发现，该小区 242 户领取低保金的家庭中，只有 2 户因找到正式工作而退出了低保。 在少数低保对象中，甚至已经产生了一种与低收入相适应的生活方式。中央电视台报道， “吃的麻辣烫，打点小麻将，看点晚录像，这种就是对低保家庭人员当中，有就业能力的人的一种真实写照。 ” 南方日报报道，个别低保户宁愿长期领取救济金，也不参加工作， “这些低保户的要求不高，生活颇有规律，他们充分利用低保救济金，特别善于生活 。 ”

24、二，低保对象的年龄分布出现低龄化趋势。 “北京市宣武区某街道享受低保的 1992 人中， 22 至 35 岁为 228 人，占总数的 11.4%； 18 至 40 岁享受低保的女同志为 346 人，占总人数的 17.4%； 18 至45 岁享受低保的男同志 530 人 ,占总人数的 26.6%” （宁平平， 2004） 。武汉市的调查显示，享受低保家庭的户主中， 40 49 岁年龄段人口数量为 227 人，占 60.4公共财政学期末论文 ， 30 39 岁年龄段人口数量为 43 人，占 11.4（梅建明、刘频频， 2005） 。韩琳（ 2007）对城市低保贫困家庭的“啃老”现象进行了分析，认为

25、青年失业人群依靠父母领取低保金供养的现象已经成为比较突出的社会问题。 从以上案例和调查研究的数据中可以推断，低保制度实现“应保尽保”的同时， 也出现了对就业的反向激励作用。 为了在宏观层面上确定其影响的具体程度，我们转向对宏观数据的计量分析。 公共财政学期末论文 四、低保对就业激励效应的理论及实证研究 4.1 经济理论分析 低保对就业的影响因素主要包括替代率和边际税率。 边际税率指当工作收入增加时所获低保金减少的比例，在我国是 100%；替代率则是指个体在不工作时获得的社会保障及救助金额与工作收入的比例。 依照微观经济学关于劳动供给的分析框架，有以下假设：经济中个体的行为遵从理性，目标是最大化

26、其效用函数 (,)UCL，其中 C代表以货币计算的消费品数量， L代表享受闲暇的数量，以时间计算。效用函数满足 0dUdC ， 0dUdL ，并且闲暇是正常品，其需求的收入弹性大于零。为方便讨论，假设不存在禀赋。 最低保障线为 DB，工资率为 w，个人可利用时间为 T ： 实施低保政策之前，个体的预算约束为 wL C wT+ = ； 实施低保政策之后，预算约束变为 max ,0wL C wT DB C+ =+ 。 如下图， 图 2a 与图 2b 反映了在相同的低保标准 DB和不同的工资率aw 和bw下，偏好不同的个体在低保政策实施前后劳动供给的变化。 （ 1）当工资率较高、个体更为偏好消费时，

27、低保政策对其劳动供给没有影响；而工资率较低、个体更为偏好闲暇时，低保将导致劳动供给的减少。 图 2c 与图 2d 反映在相同的工资率 w和不同的低保标准cDB 和dDB 下， 劳动供给的变化情况。当低保标准提高时，退出劳动市场的人数将增加。 CLeisureDBTU0CLeisureDBTU0U1图 2a 图 2b 公共财政学期末论文 CLeisureDBcTU0CLeisureDBdTU0U1图 2c 图 2d 图 2 劳动供给与闲暇替代 另外，从图 2 的分析中也可以看出，当边际税率为 100%时，如果个体在低保之前选择的工作收入低于低保线，则他的意愿劳动供给将减少到 0，也就是完全不参加

28、工作。 从这个理论模型中，我们得到以下结论： （ 1）替代率的增加倾向于导致劳动供给的减少，也就是说，低保政策的实施将减少低收入人群的劳动供给，低保线上调时，对劳动供给的负激励效应也将增大。 （ 2）在 100%的边际税率下，享受低保的人群将完全退出劳动市场。 4.2 计量分析模型的建立 为了考察宏观层面上低保政策对于就业产生的影响， 我们采用中国除港、 澳、台、西藏外的 30 个省级行政区 2005 年的横截面数据进行了计量分析，数据来源于中国民政统计年鉴和中国劳动统计年鉴 。 我们建立的模型如下： 01 2 3 ln( )iiiiiiiDB DBUYDWL WA =+ + + + 其中iU

29、 表示城镇登记失业率，iDB 表示低保标准，iWL 表示最低工资标准，iWA 表示城镇职工平均工资，iYD 表示城镇居民的人均可支配收入。 考虑不同人群对低保政策的反应，我们引入WLDB作为低收入人群的替代率，DBWA作为平均替代率；为统一计量口径，采取人均可支配收入 YD代替奥肯定律涉及的 GDP，因为其他变量均为百分比形式， YD以对数形式进入模型。 公共财政学期末论文 4.3 计量分析结果 分析结果见下表。 表 3 各参数回归值及显著性 n = 30 系数 估计值 标准误 tstat pvalue 1 0.6768 1.672 0.40 0.689 2 15.47 11.76 1.32

30、0.200 3 1.521 0.4298 3.54 0.002 0 15.79 4.149 3.81 0.001 2R = 0.3822， Adjusted 2R = 0.3109 F 检验：0H ：120 =， pvalue = 0.2819 BP 检验显示，不存在显著异方差。 统计结果显示， 低收入人群的替代率和平均替代率对失业率的影响都不存在统计学上的显著性。 4.4 结论和进一步说明 我们的计量分析是建立在宏观数据的基础上的，所以不可避免地有些粗糙。虽然参数检验结果并不显著，但我们认为，它对两项替代率参数的估计值均为正值，仍然具有经济学上的意义。 由此，我们得出以下结论： （ 1）替代

31、率的提高倾向于增加失业率； （ 2）我国低保政策对就业的影响在统计学上并不显著。 必须说明的是，我们的模型可能存在遗漏变量偏误和数据观测误差（具体讨论参见附录 2） ，因此参数估计值缺乏一致性。所 以，如果想要估算低保对就业的影响的具体程度，必须依赖全面、系统的微观数据分析，而不能简单地根据以上计量模型给出的结果做出推断。公共财政学期末论文 五、对于低保政策与失业的进一步分析 在前述计量分析中，我们得到了我国低保政策对就业不存在显著影响的结论，但是在文献的调查研究和媒体报道中，我们又确实观察到了低保对就业的负激励效应的存在。对此，我们认为： （ 1）部分被模型遗漏的变量，如家庭规模、附带福利等

32、可能是负激励效应的成因； （ 2）在以往的研究中，负激励效应存在被夸大的趋势。下文分别就这两个方面作出分析。 5.1 负激励效应的可能成因与对策 现实中观察到负激励效应的可能原因包括： （ 1）现行制度未考虑家庭因素；（ 2）最低工资标准过低； （ 3）存在福利断口。 5.1.1 家庭规模因素 我国的低保标准是按个人计算的，没有考虑家庭规模，因此多人户家庭能够领取更多的低保金，也会产生更强的福利依赖。如果一家三口都能领取低保，他们享受低保时的收入甚至会高于工作收入。 因此，我们建议将家庭规模因素纳入低保制度，使低保制度更加细化、合理化。具体而言，人口数为 N 的家庭需求等于单身家庭的需求和 N

33、 的平方根的乘积（ Atkinson 等， 1995） 。可以据此首先上调单人户的低保标准，待比例系数合理之后再行统一上浮，这样就可以使多人户家庭在不降低生活水准的前提下，大大降低其替代率，从而提升他们的就业动机。 5.1.2 最低工资标准过低 低保标准作为最后的“安全网” ，应在最低工资标准之下，才能促使享受低保的人员积极寻找工作。如果最低工资与低保收入过于接近，低收入人群的替代率过高，就将增强对就业的负效应。 据测算，为了让就业有利可图，武汉的最低工资应当高于 738 元（慈勤英，2006） ，而实际的标准仅为 280 元。 按照三口之家、两人工作的一般状况，低保标准应为失业保险金的 2/

34、3 左右（韩兆洲、魏章进， 2006） ，而根据我国失业保险条 例，失业保险金应为最低工公共财政学期末论文 资的 60%，以此计算，低保标准与失业保险标准比较恰当的比例系数应该在 0.44左右。林志伟对 2004 年全国及各地区的比例系数作了比较，认为“目前我国各城市这一比例系数相对偏高” 。 2005 年全国低保标准与最低工资的平均比值已经降至 0.46，总体而言比较合适，但地区间差异比较明显，低于 0.35 的省份有 4 个，超过 0.5 的有 10 个，显示部分地区仍然存在低保和最低工资标准过于接近的问题。 为此，一项明显的建议是比值过高的省市上调最低工资标准。但是考虑到这一政策可能同时

35、提高非自愿失业率， 我们不愿在对劳动力供需市场作出深入分析之前提出过于匆忙的政策建议。 5.1.3 福利断口 在低保标准的临界点处，个体的收入如果少许增加以致超过低保线，就将失去全部附带福利，因此， “福利断口”导致潜在的不工作的激励。 本文 3.2 节中已经提及， 2003 年以后，低保已经和多项福利政策挂钩，事实上， 低保证已经成为通向很多绿色通道的凭证。 而随着配套优惠措施的不断出台，“福利断口”也在不断扩大。据楚天都市报报道，武汉市的低保家庭一年能享受几千元的福利，这必然会对就业产生很强的负激励作用。尤其是在医疗、教育体系市场化、社会保险制度不够健全的今天，这些福利政策对低收入群体更加

36、具备吸引力。 因为福利政策给低保对象的收益难于计算，我们没有将其纳入定量分析模型，然而， “福利断口”的存在对就业的影响不容忽视。我们认为，这可能是导致低保负效应的主要原因之一。 为此，我们建议在政府财政状况许可的前提下，扩大附带福利政策的适用范围，使其包括但不仅限于低保对象。 5.2 对负激励作用具体程度的讨论 在前文中，我们将负效应的表现归纳为两点，其一是部分低保对象长期领取救助，就业意愿不强。但是我们认为，这一现象存在被夸大的倾向，原因包括：（ 1）部分低保对象的失业由客观因素造 成，不存在主观上对福利的依赖； （ 2）未考虑隐性就业。 其二，负效应还表现在低保对象低龄化方面。但是我们通

37、过文献研究得到的结论是：受教育程度高的年轻人群中存在“福利不利用”现象，低龄化的主要原因之一是低保人群子女的“啃老”现象。 公共财政学期末论文 5.2.1 非自愿失业 关于劳动 闲暇替代的理论框架隐含了一个假设：如果个 体愿意工作，就能够获得工作机会，即不存在非自愿失业。而我国实际上存在着相当程度的非自愿失业。 在因国企改制、 “减员增效”而下岗或失业的职工中，很多都是女性年龄大于 40 岁、男性年龄大于 50 岁的所谓“ 4050 人员” 。而在低保对象中， “ 4050 人员”也占了很大比例。这部分人群的主要特征包括： （ 1）年龄偏大，身体状况不佳； （ 2）受教育程度较低，缺乏专门的劳

38、动技能； （ 3）多数人员曾在寻找工作的过程中经历多次失败，对再就业的信心不足。他们即使存在主观上的就业意愿，也很难找到合适的工作。 这些人员虽然长期持续领取低保金，但失业的主要原因在于客观因素，并不能认定他们在主观上不愿就业而宁愿依赖社会救助为生。 另外，一项对低保群体工作意愿的调查显示，城市低保对象中有 60%的人认为农民工的生活水平高于自己， 但愿意接受农民工的工作的仅占 23.3%（田奇恒、孟传慧， 2007） 。这也反映出在我国城乡二元结构下 ，城市市民的思想观念比较陈旧，接受农民工的工作并不能使他们产生社会认同感，心理上甚至会认为自己的处境比领取低保时还要差。我们认为，现阶段并不存

39、在能够很好地解决此问题的方案，而在性质界定上，也应当将其划入非自愿失业的范畴。 总之，将低保对象中属就业年龄段的失业群体一概而论，很可能夸大了低保对就业的影响程度。 5.2.2 隐性就业 部分省市如上海已有明确规定， 无正当理由拒绝劳动部门所提供的工作岗位者，不得申领低保。但是，实施中发现低保人员经常“钻空子” ，如借口身体不好、在面试中故意表现缺点以逃避工作等等。但是，作为对正式工作的替代，低保隐性就业的现象目前十分普遍，即使是保守的估计也认为，一些地区的隐性就业率达 50%以上（黄晨熹等， 2007） 。 造成隐性就业的根本原因在于发放低保金的政府与领取低保金的个人的信息不对称。具体来说，

40、 （ 1）我国尚不存在完善有效的收入核查机制，政府无法准确得知个人收入状况； （ 2）即使发现了隐性就业现象，惩罚力度也十分欠缺，致使个体即使是风险规避的， 其隐性就业的效用期望也大于不就业的情况； （ 3）“搭便车”现象使未领取低保的个人缺乏监督激励，造成社会监督不力。 公共财政学期末论文 我们的看法是： （ 1）隐性就业现象的存在使低保对象不就业的程度受到了夸大； （ 2）在目前低保标准与平均收入的比例远低于世界通行标准的状况下，出现隐性就业的现象十分正常，由于不会对经济产出造成实质损失，后果也并不十分严重。 一方面，这类现象在一定程度上有损公平，从而减弱了低保的绩效；另一方面，信息不对称

41、问题在任何国家、任何时期都很难完全解决，如果加强监管必须付出很高的成本，因此不能一概而论，必须首先进行成本收益分析，才能决定合适的监管水平。总之，以我国的现状而论，我们不支持加强监管、消除隐性就业的政策建议。 5.2.3 对“福利不利用”现象的讨论 我们在文献研究中发现，中国社会救助中的“福利不利用”现象是一个十分有趣、也存在许多争议的课题。我们希望在前人研究的基础上，结合我国文化因素考虑，提出一些自己的看法。 马居里、赵淑兰曾对昆明市民进行了问卷调查，发现“对申请低保有损申请人的面子这一说法表示认 同的人不到两成（ 17.3%， n=368） ，多数被调查对象坚持认为申请低保是一件与面子无关

42、的事情” ，因此认定“耻辱感并不构成市民申请低保的主要障碍” 。但是我们认为，问卷中的问题部分具有诱导性，存在低估“福利不利用”程度的倾向。 与此形成鲜明对照的是，国家将贫困大学生纳入低保范围后，申领低保的大学毕业生却寥寥无几，深圳、青岛等许多城市中甚至都无一人申请。据新华网转载的一项网上调查，近 70%的大学生不愿申请低保。多数人认为“申请低保让人看不起” ， “是对自己能力的否定” 。可见， “福利不利用”现象在受教育程度较高、较为年轻的人群中是存在的。 然而，值得关注的是“啃老”问题，也就是低保对象中“ 4050”人员的子女仍然没有工作、自己领取低保或者依靠父母低保金为生的情况。这可能是

43、造成低保低龄化的重要原因。中国是一个十分重视文化传统的国家，父母对子女在经济上和思想上都具有非常大的影响力，部分低保对象的消极心态影响了子女，使其不愿积极寻找工作。 总之，我们对此的结论和建议包括： （ 1）现有和潜在的保障对象实际上可以依据年龄、教育程度等因素划分为不同的群体，各群体间对于低保的态度存在很大差异，总体来说福利依赖的消极现象有弱化的趋势。 （ 2）有必要对低保对象中的“啃老族”采取加强教育、建立信心、鼓励就业的扶助政策，避免“低保心态”公共财政学期末论文 在代际延续下去。公共财政学期末论文 六、国际政策比较 6.1 负所得税制 最早提出“负所得税”概念的是著名经济学家米尔顿弗里

44、德曼，他主张由政府规定一定的收入保障数额，然后根据个人实际收入对不足者予以补助，收入越高，补助减少，直至收入达到所得税的起征点为止。目前，这一制度已广泛为西方发达国家所采用。 在负所得税制度下，低收入人群的实际收入将得到较大幅度的提高，而且原来收入越高的人，补贴之后的收入也越高，这将有效地提高劳动者的积极性。 但是，负所得税制将显著地增加政府的财政负担，根据王喆、李航星（ 2006）的估算，在个人所得税起征点为 800 元时，实行负所得税政策的支出在城镇约为390 亿元，农村约为 238 亿元。随着个税起征点的提高，政府支出也需要大幅增加，以至于在现阶段可能缺乏可行性。 因此，我们不建议立即对

45、现行低保制度进行激进的改革，只建议先在上海、深圳等经济较发达的城市开展负所得税的试点工作，待经济发展、人均收入进一步提高后，再在全国范围内有条件、分区域地逐步实行负所得税制。 6.2 就业保证制度 在政府收入水平较低的发展中国家，实行全面的最低生活保障政策并不可行，取而代之的是就业保证政策，即政府规定最低就业时数和最低工资标准，任何有劳动能力的公民都有权利参加就业并获得不低于该标准的劳动收入。 印度于 2004 年通过的国家农村就业保障法 （ NREGA）规定：农村地区的每个家庭有权利享受至少 100 个工作日的生产性手工劳动，每天 60 卢比。工资给付方式包括现金或实物支付；政府有责任提供必

46、要的劳动技能培训。 这类政策在我国包括大部分农村在内的经济不发达地区不失为一项良好的补充政策，既能减轻政府财政负担，又能削弱福利的负激励效应。但是考虑到中国现阶段可能存在劳动力过剩的问题， 我们希望在对劳动力市场做出进一步调研后，再提出可操作化的提案。 公共财政学期末论文 6.3 “工作福利”政策 20 世纪 80 年代以来，美国、西欧的大部分福利国家都引入工作福利制度，对原有的社会救助政策进行了改革。 这一政策的框架仍建立在负所得税制的基础上，但福利受助者须提供服务或劳动才能接受救助（参见附录 3） 。 Besley 和 Coate（ 1992）认为， “工作福利”政策与其他社会救助政策相较

47、具有很强的监管作用，可以有效地减少信息不对称问题和对就业的负激励作用。 政策实施的十余年间，取得了非常明显的效果，具体地： （ 1）增强了福利受助者的社会责任感，以积极的社会政策代替消极的福利给付； （ 2）把教育和培训作为福利政策的重点，实现了福利事业从公益型向人力资本投资型的转变。 总之，欧美等福利国家在社会福利政策中遇到问题，而不得不采取“积极”的改革，为福利加上一个定语工作的，并且分别制定了适应自己国家的工作福利制度和配套措施，取得了较好的效果。 虽然中国与欧美的社会政策存在着很大的差异， 但我们也可以从中获得有益的启示与借鉴：低保制度，必须赋予“积极”的性格，尽力避免对就业意愿产生负

48、面影响，将完全的公益型转化为对社会有利的人力资本，而要做好这一切，都必须建立体系，完善细节，做好管理，对于我们这样一个庞大的国家，更是如此。公共财政学期末论文 七、政策建议概述 由于并未进行详细、深入的劳动力市场调研和政策成本收益分析，我们尽量避免提出缺乏分析基础、过于明确的建议，而是将政策建议分为短期和长期两个部分。短期的建议已经包含在前文第五、六部分的分析中，在此仅做一概述，长期建议则是一个不包括详细操作方案的远期目标。 7.1 制度设计 短期内，应着眼于解决一些较为细节的问题，比如将家庭规模因素纳入低保制度、扩大附带福利政策的适用范围等，使低保制度更加细化、合理化。 长期内，如果经济持续

49、增长、人民生活水平大幅提高，可以参照发达国家的类似政策将低保标准调整至平均收入的 50%左右，使其符合贫困群体的发展需求，同时引入“工作福利”政策以降低对就业的负激励。为减小“福利断口” ，可以考虑直接使相关救助货币化， 或是建立最低生存所需费用 +教育券 +医疗保险+其他补贴、总额与发展标准相当的的低 保标准，并在此基础上逐步取消或弱化政府直接介入的配套福利政策。 7.2 其他 其他有利于降低低保对就业负效应的措施包括： （ 1）通过技能培训帮助和鼓励低保对象（尤其是享受低保的“ 4050 人员”的子女）再就业，促使福利事业从公益向人力资本投资转变； （ 2）通过教育、鼓励参加公益活动等措施增加低保对象的社会责任感； （ 3）如果可能，提高最低工资标准以拉大低保与最低工资的差距。 公共财政学期末论文 八、结语 政府在做出决策前应当分析私人部门对此可能的反应， 以保证政策能够实现其目标，不幸的是经济学理论模型常常不能很好地与现实吻合，以致私人部门的反应难以被准确地预测。而且经济学作为一门社会科学，与国家的传统文化、政治制度等因素息息