1、论电子政务与服务型政府建设【摘要】：电子政务作为各国政府在信息时代的新的行政管理改革方向，不单单是一项纯粹的技术性活动，更是新公共管理理论政府流程再造的具体实践。新公共管理范式的理念对我国建设服务型政府有着指导性的意义，而作为该范式的具体实践的电子政务更是促进我国服务型政府构建的重要一环。【关键词】：电子政务；新公共管理；服务型政府；政府流程再造1.引言当今世界迎来了全球经济一体化、社会信息化的时代。如何通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，提高政府管理的效率和水平，迎接经济全球化和信息网络化的挑战，已成为世界各国和地区的政府机构普遍关心的问题。电子政务的出现和兴起是政府适应信息社会时
2、代的要求而出现的行政方式、组织结构和行政理念的变革，这种变革是经济、社会发展的必然趋势，也是信息环境下政府管理本身的迫切要求。为了顺应世界潮流，也为了社会发展的需要，我国政府加速了政府职能的改变。构建服务型政府已经成为了我国“十一五”计划的政府转型目标。而上个世纪九十年代的美国，以新公共管理思想指导的轰轰烈烈的“重塑政府”运动使美国政府焕然一新。可以说经过 8 年的重塑活动，美国已经完成了由管理型政府向服务型政府的转型。美国的电子政务的建设为政府向服务型转变提供了重要的特质设备与技术支持，促进了美国的转型。我国还在转型的路上，但通过美国及其他发达国家的转型案例可以给我们这样一个启示：全面构建服
3、务型政府离不开电子政务的发展，而服务型政府又为电子政务的发展提供了良好的环境。我国电子政务的发展更是处在政府深化改革与不断创新的动态过程中，因此，发展电子政务既要同政府管理创新紧密结合，更要同构建服务型政府紧密结合。2. 国外电子政务发展概况自从 1993 年 9 月美国政府倡导实施的“信息高速公路计划”起，全球各国政府都在力促电子政务建设。2003 年 11 月，联合国公布了针对 191 个会员国的“联合国全球电子政府调查” 。该调查显示，在电子政务指数上，美国以 0.927 拔得头筹，其次为瑞典、澳大利亚、丹麦、英国、加拿大、瑞典、德国、芬兰。在美国，联邦一级机构及州一级政府已全部联网，还
4、制定了电子政务法和电子政府法案等。加拿大的“统一的政府” （A Whole of Government）提供了一体化的电子服务，满足了公众的需要也加强了各级政府和各部门的电子政务协同发展。1999 年欧盟制定了“电子欧洲”计划。英国制定了“电子英国”计划。英国电子招标和教育、医疗方面的电子信息整合方面处于领先地位。东盟提出了“电子东盟”计划的四大目标：强化东盟地区IT 领域的竞争能力，缩小东盟各国与先进国家在 IT 技术方面的差距，政府和企业合作，推动“电子东盟”事业，促进 IT 设备贸易、服务和投资的自由化。新加坡政府不遗余力地发展国家的信息化建设，2005 年，新加坡政府大力实施“资讯通信
5、 21 计划”， 目标使新加坡成为数字经济下的全球资讯通信中心。日本政府信息化战略是其国家信息化战略的重要组成部分，根据 2003 年 CIO 委员会制定的计划纲要，在20032005 年日本电子政务建设要通过进一步政务体制改革和网络建设，提供以需求为导向、使用简便、运行高效的“下一代电子政务体系”，拟在建立的信息技术平台上全面推进政务体制改革和工作流程再造。韩国政府提出从“电子政务到电子商务，全面推动促进国家信息化发展”的策略，在07年业务流程效率及公众服务能力方面达到新的高度，基本实现“一点受理、全程服务”的工作流程体系。在公众服务方面，一方面韩国将全面实现对社会公众事务(社会福利、人事、
6、劳动保障等)的实时化、电I子化管理；另一方面通过金融、税收、贸易等服务平台的统一化，为客户提供“一站式”服务；第三个方面是通过网络的开放性实现电子论坛和电子投票等电子民主措施。2.1 国外电子政务建设对服务型政府转型的影响综观美国、英国、加拿大、法国、日本等西方国家电子政务发展的状况，虽然这些国家在电子政务建设的具体做法方面有许多差异但对于本国政府的转型起到了积极的影响。以美国为例，从1993年l月至200年9月, 美国联邦政府共裁减人员42. 62万人, 内阁14 个部中的13 个部都精简了自己的规模。裁减了7.8万个管理岗位, 200多个地方派出机构和250个项目部门减少了管理的层级。通过
7、电子政务系统，美国500个政府部门提供了12个直接面向公众的门户网站，提供了大量服务。并对相应的服务项目制定了4000多条顾客服务标准。30个政府部门的服务水平达到了符合国际标准的满意程度。2000年1月的一项调查显示80%的政府服务项目获得了民众的肯定。可以说电子政务的内网部分简化了办公流程，通过信息化技术提高工作效率，并因此支持了科层削减与公务员队伍精简，并节省了大量的财政支出。外网部分直接面向民众提供便捷，人性化的服务。将市场的竞争机制引入行政领域，最终达到了管理向服务的转型。2.2 国外电子政务发展与政府转型对我国的启示（1）.电子政务的建设的目标是:对内简化工作流程，提高工作效率，减
8、少科层与人员，减少财政支出。对外提供优质便捷的公众服务，要用于正面接受公众监督（2）.通过电子政务建设带来的工作效率提高与科层减少，对国家其它行业进行放松管制和只能更行之有效的具体政策。（3）.电子政务的发展普遍与政府改革紧密结合，并带动国家信息化整体战略的实施。（4）.需制定统一的规范与技术标准，完备相关法律法规。3 我国电子政务发展概况中国进行电子政务的建设相对较晚，20世纪80年代初至90年代初中央与地方党政机关建立了各种纵向与横向的内部信息办公网络。1992，为了推进政府机关的自动化程度，在政府机关普及推广计算机的使用，国务院办公厅下发文件 国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公
9、决策服务系统的通知(国办发(1992)25号)，经过各地区、各部门近十年的积极努力，全国政府系统信息化建设取得了长足的发展。20世纪90年代初至90年代末，国务院信息化工作领导小组拟定了国家信息化“九五”规划和2010年远景目标(纲要)1993年底，为适应全球建设信息高速度公路的潮流，中国正式启动了国民经济信息化的起步工程 “三金工程”。1999年至2001年40多个部委的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”。通过启动“政府上网工程”及相关的一系列工程，实现我国迈入“网络社会”提供政府信息资源共享和应用项目，政府站点与政府的办公自动化连通，与政府各部门的职能紧密结合，使政府站点演变为便民
10、服务的窗口，实现人们足不出户完成与政府部门的办事程序。2002年至今，我国的电子政务进入了高速发展的新阶段，2002年7月3日，在国家信息化领导小组第二次会议上，国务院组织发布了十七号文件，明确了“十五”期间我国电子政务的目标以及发展战略框架，将政府信息化建设纳入一个全新的整体规划、整体发展阶段。2002年l1月8日，江泽民在十六大报告中，明确提出：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。4 我国电子政务发展中的问题（1）.从电子政务的整体系统不统一电子政务建设缺乏统一规划、
11、缺乏统一标准。也缺乏相应的法律法规。（2）.重技术改革，轻流程改革电子政务的发展仅从技术层次上达到解决，没有对原有的政府流程进行改革。虽然国务院进行了一系列的大部制改革，但是单单从组织结构上的删减并不是对工作流程的优化。这样就导致使用电子政务进行办公，就像用华丽的工具进行低效的工作一样。（3）.信息孤岛的产生基于我国幅员辽阔，中央与地方的种种政务组织机构不健全，成立的信息化部门也是五花八门。由于缺乏强有力的组织管理体制，各部门各自为政产生了大量的“信息孤岛” 许多政府事务处理都涉及多个部门，企业和老百姓办事经常要与多个政府部门打交道。电子政务协调机制建设相对滞后，导致跨部门电子政务推进工作困难
12、重重，遇到具体问题不能及时、有效解决。这导致了行政效率的低效，与改革的目的相悖。（4）.存在重建设、轻应用的问题在电子政务工程建设中，普遍偏重硬件资源的投入的问题，软件投入在整体投入中的比例普遍低于 30%，硬件投入中，片面追求高性能配置，形成的资源能力远远超过实际应用的需要。一些网络资源的当前利用率不足 5%，个别项目的存储资源可支撑 10 年的业务增长需求。电子政务应用方面，主要侧重于内部事务处理和自我服务，支撑政府决策和面向公众服务的信息化能力亟待提高。已建电子政务工程中，面向公众服务的业务应用功能不到 3%；面向决策支持的业务应用功能不到 8%。电子政务提高政府行政能力和普惠公众的效能
13、尚未充分显现出来。（5）.数字鸿沟问题凸显截至2012年12月底，农村网民规模达到1.56亿，农村互联网普及率达到23.7%，城镇互联网普及率达到59.1%，这样看来应有73%左右的农村人口与41%的城镇人口没有使用到互联网，而需要提供服务的人多数是那些无法上网利用信息、无力应用高科技手段的社会弱势群体。如果数字鸿沟问题不能得到很好的解决，将会进一步加大社会资源占有上的差距，导致“强者愈强、弱者愈弱”情况的出现，加速社会中贫富的分化。经济发展的不平衡以及软硬件环境方面的差异使得绝大多数社会低收入群体不能够利用现代科技手段使用电子政务提供的“公共资源”。这势必影响到我国服务型政府的建立。（6）.
14、信息安全问题随着信息技术的广泛应用和互联网的发展，面对复杂的国际形势与各种国外反华势力，我国的信息安全问题日益突出。目前在我国政府机关中，很多单位在互联网和内部办公自动化网之间未能实现完全的物理隔离，在安全性和保密性上存在很大隐患。黑客攻击、病毒爆发、内部人员的违规和违法操作、非法用户人侵、网络系统的脆弱和瘫痪、机密信息泄露、重要数据丢失等安全事件带来的破坏性后果将成为电子政务良性发展的重要问题。此外，一些涉及国家机密的信息网络过度依赖和使用国外安全产品和技术，造成政治性质的安全隐患;于此同时，也缺乏规范的安全风险评估机制，随之而来的安全策略的制订也就缺乏科学、全面的依据。（7）.相关人才的缺
15、失政府机关内缺乏专业的IT运行维护团队，尤其是地方的一些基层单位。IT 人员往往是事业编制，无法享受公务员的福利，IT 人才流动性较大，难以留住水平较高的 IT 人才。电子政务建设可以称得上是“三分技术，七分管理”，既懂信息技术又了解政府工作流程的复合型人才匮乏。对于偏远地区、中西部地区的政府机构，它们的财政支持状况相对较差，对IT 人才的吸引力小，难以招聘到合适的 IT 人才。5 我国电子政务发展对策与建立服务型政府紧密联系服务型政府的理论认为：现代社会确立人民的主体地位、政府公共服务的责任、政府管理的高效率与低成本及公民的参与性与公正、透明等。这与西方的新公共管理的内涵与价值观不谋而合，经
16、合组织(OECD) 1995 年度公共管理发展报告转变中的治理把新公共管理的特征归纳为如下八个方面: (1)转移权威,提供灵活性; (2)保证绩效、控制和责任制; (3)发展竞争和选择; (4)提供灵活性; (5)改善人力资源管理; (6)优化信息技术; (7) 改善管制质量; (8)加强中央指导职能。电子政务的建立其目的不应该是跟随世界潮流，建立形象工程。而是要与建立服务型政府紧密相连的。电子政务是工具，是手段。通过建立政府机关内部的“办公业务网” （又称“内网” ） ，与内网有条件互联、实现地区级政府涉密信息共享的“办公业务资源网” （又称“专网” ）提高行政效率。但工具与手段需要理论进行
17、指导，使用专业化的工具在传统的臃肿的官僚科层下运行，是得不到效率的提高的。反而因为电子政务系统的种种问题导致效率下降。 我国的服务型政府其重点在于放宽社会管制，重视向公共服务职能与社会管理职能转变。而不是在意政府流程的问题。官僚科层组织的确在特定阶段发挥了巨大的积极作用，但是就中国本身特色的政治体制与几千年的官僚文化，官僚科层组织比一般其他国家更容易出现过分集权，臃肿，低效，刻板，僵化，不负责任，各自为政，非人性化。在官僚科层制下谈服务无异于叫老虎改吃素。前面谈到的电子政务问题中的“信息孤岛”与各种不同规范，不同行政主体的不统一，都是现行的官僚科层制所带来的后果。也正是如此，中国的电子政务系统
18、，和一些软件上的，如顾客服务承诺虽然应有尽有，但总是达不到服务型政府所需要达到的标准。因此，我国应对官僚科层体制进行如下改造：（1）.战略从职能战略向顾客战略转变即组织战略从完成职能要求和工作计划的战略向把公民当作政府的顾客并对顾客负责的顾客战略转变“政府组织对顾客负责,将政绩考核从上级长官手中取消，改为当地公众进行考核。当地的政府部门的服务质量直接影响公务员的发展，这样就会改变其行为模式,这是一种强有力的变革杠杆（2）. 组织结构从金字塔型的垂直结构向基于电子政务的扁平化结构转变官僚科层制组织一般采用的是金字塔型的垂直结构,这种结构具有分工明确等优点,但同时也有组织内信息传递慢、信息失真、部
19、门主义、官僚主义等弊病“通过政府流程再造后,这种金字塔型的垂直结构主义、官僚主义等弊病“通过政府流程再造后,这种金字塔型的垂直结构主义、官僚主义等弊病“通过政府流程再造后,这种金字塔型的垂直结构主义!官僚主义等弊病“通过政府流程再造后,这种金字塔型的垂直结构主义!官僚主义等弊病“通过政府流程再造后,这种金字塔型的垂直结构已经全部或部分不能适应新的组织战略和组织制度的需要,因此它要向基于电子政务的扁平化结构转变“电子政务的扁平化结构有助于提高信息传递的速度和效率,优化行政管理的组织结构,提升政府的沟通效率和行政运作效率,简化行政运作程序,降低行政运作成本,从而节约政府经费与开支。在实际运行中，电
20、子政务提供的一站式服务要求把各个部门的业务应用系统连接起来，实现联网审批。但这种要求与我国政府“条块分割”的组织方式出现了矛盾。这正是我国政府传统的组织结构造成的问题。（4）、政府雇员从职能型政府雇员向流程型政府雇员转变职能型政府雇员是按照职能分工、部门划分进行工作的,这一类型的政府雇员适应于官僚科层制组织,但不适应于政府流程再造后的无缝隙组织“大多数在官僚机构的专才习惯于从部门和职能的角度考虑问题,工作内容是以职能为导向而不是以过程和结果为导向 “他们对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更多的作用以及对什么样的后果负有责任所知甚少,更无法控制自己工作的结果,以致整体绩效不彰”无缝隙组织要求政
21、府雇员打破职能和部门界限,以顾客和结果为导向,处于同一工作进程的人而不是执行同样职能的人在一起共事,围绕目标进行工作,消除传统组织机构中按职能划分、过于强化部门之间的领域和界限的弊端,建立扁平化的组织结构,超越局部利益,面向整个过程和整体利益,让每一个人都直接面对顾客,同时展开工作,并要求按照预定的时间表提出阶段性的成果,及时控制自己工作的结果,形成以结果为导向的管理体制“即政府雇员从职能型政府雇员向流程型政府雇员转变”。6 结语当然，面向我国的官僚制的改革阻力重重，但进行相应的业务重造不是该不该，好不好的问题的探究。这是现实需要的要求。过于电子政务的其他方面的问题，较重点的就是“数字鸿沟”。
22、中国人口众多，且贫富不均，这势必会造成大量的人无法体验到电子政务的方便之处，这是一个需要忍耐的变革阵痛。中国还需要更多发展，才能让更多的人普及到电脑与互联网。但是令人欣喜的是，中国互联网的普及率是在逐年上升的。电子政务所带来的信息公开化，和微博等其他公共平台在不断的启发着民众的权利意识，这种民意的缓慢上升势必会倒逼政府进行更深入的改革，这也是为什么电子政务能对建设服务型政府有积极的影响与强有力的推动。而富有创新力的政府，通过他的相应改革也势必会促进电子政务的健康发展。面对电子政务的种种问题，很多文章都采取了头疼医头脚疼医脚的做法，这种空口白话是起不到作用的。我在这里编写这篇论文也是空口白话起不
23、到任何作用的。只有正确认识到自己作为一个公民的权利，才能督促政府面对自身的弊端，进行正确的改革。参考文献1.陈振明.政府再造公共部门管理改革的战略与战术J. 东南学术. 2002(05)2.董新宇；苏竣. 电子政务与政府流程再造兼谈新公共管理J.公共管理学报 2004(04)3.项烨华. 我国电子政务发展现状及对策分析D.东北师范大学 20104.陈振明. 评西方的“新公共管理”范式J.中国社会科学 2000（06）5.李平；章少伟. 论政府流程再造与服务型政府建设A.2011 广东社会科学学术年会地方政府职能与社会公共管理论文集6.季英伟. 政府流程再造基本策略D.吉林大学 20067.吴怡青 电子政务与决策咨询创新M.济南：山东人民出版社，20078.2012 中国农村互联网发展状况调查报告 中国互联网络信息中心9.马少武.我国电子政务发展综述及网络体系建设J.信息通信技术 2008（04）10.高洪涛. 美国重塑政府运动的几点启示J.人才瞭望 2002（11）2110301 冯凯
