1、.页眉.页脚2015 届行政管理专业毕业生论文(设计)课题名称：“上有政策下有对策”之动因与对策分析学生姓名：王亚楠指导教师：徐玉生江南大学网络教育学院2015 年 8 月2摘 要“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。本文通过对“上有政策、下有
2、对策”这一现象的表现、动因以及对策进行研究分析，认为“上有对策、下有政策”这种现象是要不得的，我们每个人应该行使自身参与公共事务管理的权利，使我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。 关键词：政策 动因 对策 决策.页眉.页脚目录一、“上有政策，下有对策”现象的含义及表现 .3二、“上有政策，下有对策”现象的动因分析 .5三、“上有政策，下有对策”现象的对策分析 .7四、总结 .84一、“上有政策，下有对策”现象的含义及表现（一）“上有政策，下有对策”现象的含义及背景“上有政策、下有对策”是当前
3、存在于各级党委或政府工作中一种极其不良的现象，他们口头上喊的是政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私利。或者象征性、“走过场”式的执行。又或者改其实质、曲解其义的执行。又或者表面一致、阳奉阴违的执行。“上有政策，下有对策”是当前（有近几十年的历史）普遍存在于中国各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象。该现象在中国常体现为下级违反上级的极多政策、法规乃至法律；有令不行、有禁不止，在贯彻执行政策部署上大打折扣。而临领导视察等检查，早有通知下来，下级便会充分准备、造假，瞒天过海，不了了之。而即便走漏了风声，下级可以通过谄媚上级的方式瞒下去。最后必然有更高的上级不
4、知情，几十年了这种现象都“顺理成章”地存在了下去。而如今“上有政策，下有对策”现象已经蔓延至企业的各个阶层环节当中。“上有政策，下有对策”是当前中国普遍存在于各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象，该现象泛滥的同时导致中国蔓延“高要求”（因为该现象有吞噬改革的恶果，所以改革将无法落实，也无法以实效为鉴，较大的改革无法建立出完整的体系，放在这样的现状中一些改革提出的新要求就会显得过高；改革中不合理的内容也无法以实效为鉴、予以改正，带来持久的负面影响）、造假风、虚伪风、阿谀奉承风、举报懈怠风（由于“上有政策，下有对策”普遍存在，导致对于个体机构违规行为的举报成效甚小；中国投诉举报工作存在很大问题
5、，又通常取得不了任何成效；又出于人们对所在机构的谄谀）。该现象在中国以外偶尔有之，不成严重的社会问题，在网络上很少能其他国家的关于该社会问题的报道：比如打开有道的英汉互译翻译这个词，例句只有一句反映其他国家的社会问题。社会舆论趋向认为“上有政策，下有对策”是中国的严重社会问题，例如：“上有政策，下有对策不断是中国政策执行的一大顽疾。”（二）“上有政策，下有对策”现象的表现“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。我在国家单位工作 20 年，对这一现象深有感触，并做了一份调查，目前，“上有
6、政策、下有对策”现象在现实中情况各异，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。1、“添工加料”附加条件执行。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。2、改其实质、曲解其义的执行。一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解，选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如，一些地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿
7、经济带来的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位。但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济效益不明显，就得不.页眉.页脚到执行者的重视，一些地方甚至不管不问，致使资源枯竭，矿难不止。只追求自己的政绩、利益，而不承担应承担的责任。这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。如上级出台政策要求清理整顿各级领导干部参与矿产入股，某县只把上级的文件转发一下，要求有的
8、就按要求上报，退出股份，而根本就不采取过硬措施加以贯彻落实；直到发生重大安全事故后，在群众的举报下，才牵涉出入股的许多领导干部。3、表面一致、阳奉阴违的执行。一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，这几年来国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。以至于到最后，宏观调控的落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程，政策根本得不到良好的执行。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表而上
9、看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，表面执行，实则谋利。指下级部门表面上是在贯彻执行上级的政令，实际上却是借机谋取本部门、本单位及个人的利益。象少数基层公安部门借以查处赌博为名，将一些参与娱乐性的玩牌、打麻将活动的人员抓起来，作为治安案件办理，然后进行上限罚款；还有极个别的公安干警找各种理由和借口威胁当事人，对当事人处罚巨额罚款。罚款按规定要开正规的罚没收据（财政部门印制），但有的干警却以罚没收据没带来，开个白条了事，有的连白条都不开，说过后再补开，最终是根本就不开。所收的现金流入个人口袋或者单位的“小金库”。这种名义上是执行政策规定，实则是谋私利的行为，严重损害了广大干部群众的利益，在
10、人民群众中造成极其恶劣的社会影响。又如少数烟草专卖部门打着烟草专卖的旗号，打击烟贩烟霸，实际上却把老百姓的烤烟进行没收，并处以高额罚款，参与人员从中私分没收所得款项和罚款。这种行为在县、乡、村三级部门表现得十分突出和普遍。4、象征性“走过场”式的执行。一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”。比如，国家安全生产法要求所有的煤矿都必须证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合。这说明当地政府各监管部门没有很好履行
11、检查监督职责，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。无数血淋淋的教训表明，对执行上级安全生产监管政策当面一套、背后一套，令不行、禁不止，是导致矿难频发的罪魁祸首。我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。例如，教育部门反复下发文
12、件，不允许学校办各种形式的重点班，许多学校就根据这一政策规定，不办重点班，在向上级上报贯彻落实文件情况时说已经取消了所有的重点班，6但实际上只是把重点班改成了实验班，所有课程的安排设置和教师配备与原来的重点班是一模一样的，只不过改了个名称而已。又如，政策规定单位党政主要领导报销的手机费不能超过 300 元，到年底检查时，向上级上报的是单位党政主要领导报销的手机费都没超过 300 元。而实际执行的一套却是超过 300 元的都用接待费报销了。5、欺上瞒下，蒙哄过关这种表现形式就是指有的单位、部门或者个人，明知自己的所作所为是上级政策不允许的，但却要采取欺上瞒下，蒙哄过关的方式达到自己的目的。这是一
13、种明知不能为却故意要为之的行为。象基层少数党政干部为了应付上级部门对计划生育的检查，提前将有超生行为的妇女、孩子送走，将不合规定的外来人口藏起来，使上级在检查中发现不了问题，从而顺利过关，得到上级的充分肯定和好评；更有甚者还被评上先进，受到上级的表彰奖励。这种现象在基层特别是村委会和村社十分普遍。既欺骗了上级组织，又隐瞒了群众，最终达到少数人私分救灾款的目的。二、“上有政策，下有对策”现象的动因分析1、“上有政策，下有对策”现象的根本因素利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配臵。而追求利益
14、，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策、下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的
15、煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府上有政策、下有对策其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策、下有对策的原始动力。2、权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。 政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之
16、间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾
17、.页眉.页脚结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。3、政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因 政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性
18、，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了 80 年代的“有水快流”，承包搞活政策，又经历了90 年代的企业改制、关井压产政策，政策变化大，使得各主体主观心理预期认为政策还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度，执行不彻
19、底；就煤矿生产安全方面来说，矿山安全法、煤炭法、安全生产法和煤矿安全监察条例等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；国务院煤矿安全监察条例规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和人大制定安全生产法对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。4、政策执行的监控不力是“上有政
20、策下有对策”的管理体制原因 冯.梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之，政策执行就是把政策付诸行动。但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单，一定会达到决策目标是错误的”。在现实中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生，究其原因，主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰，所以必须对政策执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小，监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。但是，煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题
21、。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政策执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。三、“上有政策，下有对策”现象的对策分析1、加强政策执行过程中的思想文化建设人是一切社会活动中的主体，政策的执行落实要靠人来完成，其包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离8不开思想意识的支撑，“思想意识是套逻辑相联系的价值观和信念，它提供了一幅简单化的关于世界的图，并起到
22、指导人们行动的作用。”价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。首先得承认追求个人合理利益的正当性，但同时要认识到利益是个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。2、完善权力制约体系人类社会实践说明权力具有腐蚀性，任何人都容易滥用权力。权力寻租导致腐败是“上有政策、下有对策”现象产生与影响政策执行
23、效果的关键因索。因此，惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为的核心措施，必须要以权力约束权力。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在集中力量办大事方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的相互监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约首先要合理分权，包括中央和地方政府之间，以及同级政府不同部门之间的权力划分。合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。在政策领域中，对权力进行制约不是最终目的，其最终目的在于用权力来保障政策的有效执行，减少执行中的“ 对策”行为。只有权力的互
24、相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”。规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。3、健全科学民主的决策制度“上有政策、下有对策”现象的出现，除了固有的政策执行主体自身行为上的原因，还有另个诱发因索，那就是政策本身的问题。事实证明，“好制度叫以让坏人无法任意横行，制度不好叫以使好人无法充分做好事，甚至会走向反而。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，尽量消除
25、“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。基层政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，加上专家学者具有的专业知识结构，二者结合，理论联系实际，因此他们的建议具有实际的可操作性；同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。四、总结政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。建立责任制对其行为进行控制和规范势在必行。对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范
26、围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策、对抗政策造成严重后果的责任人给予有依据的惩罚措施。强化政策执行者责任意识和服务意识。各级党委、政府和纪检监察机关特别是各级领导干部要增强创新意识，把创新.页眉.页脚热情与科学态度有机结合起来，保持昂扬向上、奋发有为、开拓进取的精神状态，坚持求真务实、尊重科学、按客观规律办事，努力作反腐倡廉建设创新的实践者、推动者；要加强组织领导，认真落实党风廉政建设责任制，把反腐倡廉建设创新纳入经济社会发展整体规划和党的建设总体部署，使之与经济社会各项工作紧密结合、相互促进，与党的建设各方面工作有机统一、良性互动；要整合资源力量
27、，充分发挥专门研究机构、有关职能部门、各级党组织以及专家、学者的作用，不断拓宽人民群众参与反腐倡廉建设的渠道，切实形成纪检监察机关、党政部门、高等学校和科研院所以及各方面社会力量广泛参与、共同推进反腐倡廉建设创新的工作格局；要营造创新环境，通过深化改革，健全和完善有利于反腐倡廉建设创新的体制机制，努力形成崇尚创新精神、支持创新活动、奖励创新成果、宽容创新失误的政策导向、利益机制和社会氛围，特别是对各地区各部门各单位在实践中探索形成的创新经验和做法，要热情鼓励、积极借鉴，并结合实际不断加以完善。10参考文献1、渠仲明、王建军。论中国行政决策机制的改革和完善J西北大学学报（社会科学版），2003，（3）。2、王国红。论政策执行中的政策规避J。唯实，2003，（2）。3、韩虎龙。政策执行不力的原因探析J。理论探索，2003，（3）。4、叶静。试析公共政策执行中的“上有政策，下有对策”现象J。党政干部论坛，2004，（3）。5、陈奇星。论加强和完善行政监督机制J。社会科学，1999，（11）。6、苑小杰。我国行政监督机制改革的路径选择J。中共长春市委党校学报，2004，（2）。7、郑宗仁、王子谦。我国行政监督机制缺失及改革路径J。江西社会科学，2003，（11）。8、刘雪明。政策决策的科学化与民主化问题研究J。云南行政学院学报，2000，（2）。
