1、.页眉.页脚公共管理硕士学位论文MPA DISSERTATION城市流动人口计划生育服务管理研究以上海市为例培养院系： 公共经济与管理学院 .页眉.页脚摘 要20世纪 80年代以来，随着社会主义市场经济的逐步确立，中国的市场化进程不断加快。与此同时出现的一个具有全局性的问题是：全国范围内的流动人口大量增加。应当说，流动人口的大量出现是社会进步的标志之一，对于促进城市化进程的加快和城乡经济社会的全面发展具有特别重要的意义，但城市流动人口的主体是处在生育旺盛期的育龄人口，这个流动的庞大育龄群体，不仅让传统的公共管理和社会服务面临严峻挑战，而且给人口计生工作带来了新的更大的难题。这要求政府必须积极应
2、对新形势，坚持与时俱进，进一步转变职能，着力攻坚破难，加快建立完善新机制，为流动人口提供更为市民化的服务，开展更为人性化的管理，切实做好流动人口计划生育管理和服务工作。中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定明确提出，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化” 。2006 年 12月 17日，党中央国务院下发关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定 （中发200622 号） ，明确了今后一段时间人口和计划生育工作的方向，提出了流动人口计划生育服务管理的工作思路。2007 年 3月 21日，上海市委、市政府也制订了中共上海市委上海市人民政府关于贯彻中共中央、国务院关
3、于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定的意见 ，同样对全市的流动人口计划生育工作进行了全面部署。如何改进流动人口计划生育服务管理工作，继续稳定低生育水平、提高人口素质、统筹解决上海这一特大型城市人口问题，有着重要的现实意义和深远的历史意义。论文共分为六个部分：第一部分提出问题，对国内外人口流动或流动人口的理论与实践进行综述，介绍研究的基本思路；第二部分探讨了人口流动或迁移、流动人口管理的理论基础；第三部分研究了改革开放以来上海市流动人口计划生育工作的现状、管理服务特点；第四部分分析了流动人口计划生育服务管理中存在的问题及服务管理难背后的深层次原因分析；第五部分，论文试图对上海市流动
4、人口计划生育服务管理提出一些有前瞻性、针对性、操作性和指导性的合理化对策和建议。最后，论文认为，流动人口计划生育工作，管理不能放松，并且要不断创新管理体制机制，以适应社会主义市场经济的发展需要；同时，要强化公共服务职能，以服务促管理，通过促进计划生育基本公共服务均等化来实现城市的可持续发展和和谐社会的构建。关键词：流动人口 计划生育 公共服务 管理 上海.页眉.页脚AbstractSince 1980, with the gradual establishment of socialist market economy, the process of urbanization in China
5、 is constantly speeded up, while a problem has arisenpopulation floating around the whole country is increased greatly. It is acknowledged that the large amount of floating population is one of the symbol of social development and extremely important to not only quicken the urbanization but also ful
6、ly develop the economy in urban and rural society. But this part of population, mainly composed by those in childbearing age, has resulted in, in addition to new and more puzzles to family planning (FP) , severe challenges for traditional public management and social services. The government should
7、reply to this situation ,keeping pace with the times and changing its function, with efforts on puzzles, and quicken the establishment of perfect mechanism to provide more citizenized services and humanized management for floating population.It is pointed out that the public Financial System should
8、be improved and equality of foundational public services should be realized , in The determination on some significant issues, concerning construction of a harmonious society , promulgated by Central Committee of the Chinese Communist Party. On 17th December of 2006, the State Council sent down The
9、determination on overall strengthening the work of population and FP , which defined the directions of population and FP work later and proposed ways of FP management and services for floating population, as another document Comments on implement of “The determination on overall strengthening the wo
10、rk of population and family planning“ by Municipal Party Committee as well as Municipal Government of Shanghai formulated on 21th, March of 2007, deploying the same work in Shanghai. Therefore, it has realistic and historic significance that how to improve the management and services of floating pop
11、ulations FP work, keep low reproduction, improve quality of population and overall solve the problems about population in metropolitan city like Shanghai. The paper comprises six sections: in Section 1 the problems are posed and the research ways are introduced, accompanied with overview of the theo
12、ry and practice of population floating and floaters in the world; in Section 2, it is studied foundational theories of not only population floating or migrating but also management of floating .页眉.页脚population; in Section 3, it is studied present status and characterastics of FP services on floating
13、 population since the reform and opening in China; in Section 4, it is deeply analysed the problems, which exist in the management of FP work for floating population, and the reasons behind them; in Section 5, it is proposed some rationalized measurements and suggestion with prospectiveness, focaliz
14、ation, practice and instructiveness. At last section, the paper considers that for FP of floating population , the management cannot be slackened and the new management mechanism should be innovated constantly to adapt to the development of socialist market economy .In addition, the government shoul
15、d enhance the function of public services , promote the management through services and implement the sustainable development and construction of harmonious society, by promoting equality of foundational public services of FP. Key Words: Family Planning, floating population, public services,manageme
16、nt, shanghai.页眉.页脚目 录第一章 导 论 1第一节 论文的选题背景和研究意义 1一、选题背景 1二、研究意义 2第二节 文献综述 3一、国外文献综述 3二、国内文献综述 3第三节 论文的基本思路和主要创新 5一、主要研究内容 5二、研究范围和研究方法 5三、本文的创新之处 6第二章 开展城市流动人口计划生育服务管理的理论基础 .7第一节 有关概念 7一、计划生育 7二、流动人口 7三、计划生育公共服务 7第二节 新公共管理理论 8一、新公共管理理论的缘起 8二、公共服务职能的顾客导向 8三、公共服务职能的社会化 9四、新公共管理理论的缺陷 9第三节 “基本公共服务均等化”理论
17、.9第四节 第三部门理论 .11一、第三部门的界定 .11二、理顺第三部门与其他组织的关系 11第三章 改革开放以来上海市流动人口计划生育服务管理概况 .13第一节 上海市流动人口计划生育服务管理阶段划分 .13一、流动人口数量增加及管理服务需求的提出 .13二、流动人口服务管理全面发展阶段 .14三、流动人口计划生育服务管理深化提高阶段 .16第二节 上海市 流动人口计划生育服务管理的现状与特点 .18.页眉.页脚一、流动人口构成状况及特点 .18二、流动人口计划生育管理现状及特点 .20三、流动人口计划生育服务需求现状及特点 .23四、主要有利影响和不利影响 .27第三节 上海市流动人口计
18、划生育服务管理的实践探索 .29一、转变管理体制，推行居住证制度，提高流动人口计划生育综合管理力度 29二、抓住“三个环节” ，探索现居住地流动人口计划生育无缝隙管理 30三、拓展双向协作内容，探索建立流动人口源头互动有序服务管理新机制 30四、坚持以人为本，向流动人口提供全方位优质服务 31第四章 流动人口计划生育服务管理问题及深层原因分析 34第一节 目前上海市流动人口计划生育服务管理中的主要瓶颈和主要问题 34一、主要瓶颈 .34二、流动人口计划生育管理存在的问题 35三、流动人口计划生育公共服务存在的问题 .37第二节 流动人口计划生育服务管理难的深层原因分析 .39一、体制隔离造成的
19、边缘化地位导致流动人口身份认同的混乱 .39二、社会管理制度和公共服务滞后 40三、传统落后的生育文化观念的根深蒂固和养老保障的缺失 41第五章 加强城市流动人口计划生育服务管理的对策建议 42第一节 构建政府与市场共同参与的服务型政府管理机制 42第二节 充分发挥计生协会和第三方部门的作用 43一、发挥计划生育协会作用，服务政府目标的实现 .43二、培育和发挥其他第三部门作用，实现流动人口的社会化管理 .43第三节 促进流动人口计划生育基本公共服务均等化 44一、要实现流动人口生育保障法制化 44二、加强家庭计划指导 45三、提供免费计划生育技术服务 .45四、建立公共服务考核的监督机制 4
20、5第四节 创新流动人口计划生育管理机制 46一、建立社会主义市场经济条件下的流动人口计划生育管理机制 .46二、结合居住证等制度，实行计分制，逐步实现来沪流动人口的身份转换，提高社会认同感 .47三、 充分掌握流动人口流入信息，实现有效管理 .48四、进行流动人口相关人分析，建立分类管理模式 .48五、构建部门齐抓共管、区域协作的流动人口计划生育管理机制 .49.页眉.页脚六、建立保障和考核评估机制，提高管理和服务水平 50七、加强新型生育文化的宣传教育 50第五节 加强流动人口保障建设 51第六章 结语 .52参考文献 .53致谢 .55个人简历 .56.页眉.页脚第一章 导 论第一节 论文
21、的选题背景和研究意义一、选题背景随着改革开放的纵深推进，我国人口迁移与流动日益频繁。据 2005年全国1%人口抽样调查，全国流动人口 1.47亿人，其中跨省流动人口 4779万人，现全国流动人口规模已达 1.5亿人，占全国总人口的 11.5%。未来 30年，将有 3亿以上人口从农村进入城镇。上海位于东部沿海地区，又是一座特大型城市，是流动人口主要集聚区域。2008 年，上海市常住人口总量达到 1888.46万人，其中，外来常住人口为 517.42万人，占全市常住人口比重上升到 27.4%。去年末，本市外来人口总量（外来常住人口加来沪半年以下外来流动人口）为 642万人，比上年减少 18.3万人
22、。 1大量的流动人口改善了城市的人口就业结构，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力和创造力，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式，同时促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，为改变城乡二元结构、解决“三农”问题闯出了一条新路。但是，流动人口的大量涌入，给城市交通、教育、就业、卫生、救济和城市生活设施等公共领域带来了管理难题，进一步加剧了资源环境和基础设施的压力，对社会发展、社会管理和公共服务提出了严峻挑战。体现在计划生育方面，流动人口在城市生育数量逐年增加，违法生育比例较大、出生人口性别比偏高；流动育龄妇女产前检查率、住院分娩率和产后访视率较
23、低，对性病、艾滋病等传染病的防范意识不强；输入、输出两地管理服务缺乏有效信息、免费基本项目计划生育技术服务不到位；流动人口计划生育合法权益得不到有效保障，等等。流动人口计划生育工作也因此成为上海人口和计划生育部门工作的重点和难点。而随着中国经济热点地区的增多，流动人口开始以“用脚投票”的方式来寻求更好的就业和谋生地。同时，随着社会主义市场经济的不断完善，政府自身职能的转变和深化拓展，逐渐从传统的行政主导型向现代的服务推动型转变，本身在履行社会管理和公共服务过程中也存在种种不适。在这种大背景下，未来大城市流动人口工作重心应该也有必要逐步由管理转向服务管理并举，寓管理于服务之中，以服务促管理。因此
24、，加强对流动人口计划生育服务管理的研究，探讨流动人口计划生育服务管理的现状，分析存在的问题及其原因，并有针对性地提出一些建议和对策，对于稳1该数据摘自解放日报2009 年 03 月 14 日，由上海市统计局公布。.页眉.页脚定我国低生育水平，提高计划生育工作水平，统筹解决特大型城市人口问题，促进社会和谐具有十分重要的意义。二、研究意义计划生育是我国的一项基本国策。但是，在上海经济社会快速发展中，随着所有制多元、思想多样化的发展，群众的生育意愿与现行生育政策的矛盾越来越尖锐，群众对计划生育优质服务的需求与现阶段计生公共服务和产品短缺的矛盾越来越明显，流动人口计划生育管理难、服务不佳的现象始终困扰
25、着政府职能部门。在 2009年全国“两会”上，国务院总理温家宝向大会所作的政府工作报告中明确强调，要“加强流动人口服务和管理” 。党的十七大提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的战略部署。切实抓好流动人口计划生育服务管理，对上海乃至全国的人口数量控制、人口素质提高以及人口分布的合理和人口结构的改善等方面都具有深远的影响。因此，开展这方面的研究具有十分重要的意义，而且，开展流动人口计划生育服务和管理，特别是注重实现流动人口基本公共服务均等化，也是结合本地实际贯彻落实中央精神的重要举措。为适应新形势下人口计生工作的发展，党中央国务院于 2006年 12月 17日下发
26、关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定 （中发200622号） ，对流动人口计划生育工作进行了全面部署；上海市委、市政府也于 2007年 3月 21日制订了中共上海市委上海市人民政府关于贯彻中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定的意见 （沪委发20076 号） ，明确要“不断完善来沪人员服务和管理体系，促进人口合理有序流动” 。如何改进流动人口计划生育服务管理工作，继续稳定低生育水平、提高人口素质、统筹解决上海这一特大型城市人口问题摆在了各级人口计划生育部门的面前。因此，本文通过对上海市人口计生委 2007年全市流动人口情况调查数据和青浦区外来人口计
27、划生育和谐管理探索课题组 2007年 8月问卷调查的数据进行分析，结合上海市实际，根据公共管理相关知识，就进一步改进流动人口计划生育服务管理工作作一有益探索。.页眉.页脚第二节 文献综述一、国外文献综述作为一种与社会经济发展紧密相关的社会现象，人口流动历来是经济学家和社会学家十分关注的焦点之一。从古典经济学的创始人到当代发展经济学家，都从不同角度对人口流动进行了深入的研究。人口古典经济学的创始人威廉配第最早从经济发展的角度揭示人口流动的原因，他分析了不同产业间收入的变化，认为比较利益差异是人口流动的直接动因。革命导师马克思、恩格斯和列宁在分析资本主义生产方式时，对人口流动的原因及动力进行了多角
28、度的深刻分析，他们看来，人口流动的根本动因在于社会分工和生产社会化。马克思认为生产社会化，尤其是资本主义社会化大生产导致了人口的全面流动。唐纳德博格等人提出了“推力一拉力”理论，他们认为，从运动学的观点看，人口流动是两种不同方向的力作用的结果，一种是促使人口流动的力量，即有利于人口流动的正面积极因素，另一种则是阻碍人口流动的力量，即不利于人口流动的负面消极因素。当流入地的“拉力”大于“推力”的时候，人口就会选择流动。库滋涅茨提出了人口再分布理论，他认为经济增长由技术变革引导，而人口分布变动则是适应经济社会变化的结果。舒尔茨等人提出的投资与受益理论认为，对流动行为的决策取决于流入地的平均收入是否
29、超过流出地的平均收入加上流动过程中的其他支出。刘易斯以其著名的二元经济结构理论最早提出了农村人口转移的模型，提出农村和城市之间的差距是导致农村人口向城市迁移的主要原因，这一理论在发展经济学中有着广泛的影响。拉尼斯和费景汉在接受二元结构的前提下将刘易斯的二元结构理论又向前推进了一步，认为二元经济结构下由于农业生产率提高而出现剩余劳动力是劳动力流向城市的前提条件。托达罗从个人决策的角度来分析人口流动，认为区域发展的差异是人口流动产生的原因，个体通过比较迁移成本效益后决定是否迁移。但一些移民现象往往是伴随整个家庭的搬迁而非单个人的行动，斯塔克和布罗姆提出了移民现象的新经济学解释，强调移民是由家庭集体
30、决策的结果。派尔认为人口流入地对低级劳动力市场的需求是产生人口流动的原因，发达地区引进低级劳动力，有利于提高竞争力和控制通货膨胀。麦茜则认为人口区际流动就是劳动力供需差异所引起的。二、国内文献综述（一）流动成因研究.页眉.页脚中国学者也从多方面分析了农村人口大规模流动的形成原因。陈吉元等认为城市的高收入和农民的高失业率导致了农民流入城市；辜胜阻基于乡城推拉模式提出了一个复杂的农村城镇人口迁移模式；李荣时则认为人口流动微观上的原因是农村的就业不充分，城市劳动报酬高，宏观上的原因是市场经济条件下生产资源流动和要素重组。朱传耿等引用 1996年流动人口统计数据，发现流动人口规模与经济增长、投资要素显
31、著相关，与社会发展要素、消费要素相关不显著。赵忠在 2006年的研究中认为推力拉力是引致农村人口向城市迁移流动的主要推动力量，而年龄、性别和婚姻状况是迁移决策中的重要变量。李强的研究则发现巨大的经济驱动力是促使农民工大规模外出的主要动力，城乡之间巨大的经济差异和收入差异是人口向城市流动的最主要原因，但与国际相比较，中国的户籍制度使推拉理论失效。 2此外，有学者提出人口流动是产业和地区利益比较的结果；有人则从推动力、牵引力和导向力三方面来分析农村劳动力流动的表层原因；还有人认为人口流动是市场经济条件下产生资源的流动以及生产要素重组的客观表现。（二）流动人口管理研究田雪原（1999） 3提出实施
32、IC智能卡（又称“人口一卡通” ）信息化管理。认为其有防伪性能好、具有足够的信息储存量、便于信息化管理等三大突出优点。而广州市已开始了 IC卡管理改革。 4谢玲丽（2005） 5通过对上海人口安全问题的研究，提出外来人口社会融合的政策。傅崇辉通过对深圳市的研究，将流动人口管理分为防范型、综合型和福利型三种模式。高向东（2007） 6提出推进外来人口居住证制度，尝试分级管理。高尔生（2007） 7则从女性流动人口的视角，提出加强流动女性的生殖健康教育与服务。谭伟良（2008） 8通过对苏州市的研究提出以质量为导向的和谐调控新理念。马志俊（2007） 9通过对宁夏银川市流动人口的研究，提出建立市场
33、化人口迁移流动机制。李波阳等五人（2008） 10从政府公共政策制定的角度谈流动人口的管理。汪国华（2007） 11提2何圣、王菊芬， 改革开放后北京、上海、广州对流动人口的经济拉力因素的分析 ， 西北人口 ，第 9页，2007 年第 3 期320世纪末，中国社会科学院田雪原研究员、高春燕研究员、司秀副研究员、王桥助理研究员与北京市人口研究所侯亚非教授，中山大学周光复教授组成课题组，写出人口信息化管理研究报告 ，提出实施 IC智能卡信息化管理是当前比较现实可行的选择。4赵过渡， 关于广州市对外来人口实行 IC 智能卡管理的个案调查 ， 人口学刊 ，2003 年第 2 期5谢玲丽， 上海人口安全
34、问题研究 ， 上海市政府政策咨询研究人口专题成果汇编（2005 年度） ，第 27页，2006 年 3 月6高向东， 上海人口分布变动与郊区化实证研究 ， 人口季刊 ，第 49 页，2008 年第 3 期7高尔生， 流动人口妇女生殖健康现状及服务对策 ， 人口季刊 ，第 26 页，2008 年第 3 期8谭伟良， 苏州市外来人口居留状况、差别特征和政策相应研究 ， 人口信息 ，第 19 页，2008 年第 6期9马志俊， 宁夏银川市流动人口现状暨对策研究 ， 西北人口 ，2007 年第 4 期10李波阳、朱祯学、张奋成、张淑红、李嫦宏， 从政府公共政策制定的角度谈流动人口管理 ， 甘肃政法.页
35、眉.页脚出“一站式”管理理念。上海市青浦区（2006） 12通过研究提出“和谐计生”管理理念。国务院发展研究中心农村经济研究部课题组 1999年通过研究，提出要加强和完善外来人口社会福利和公共服务制度，以消除外来人口的不适应问题。纵观国内外的研究，在流动人口领域，大部分研究的都是人口流动或迁移、流动人口，少数研究流动人口计划生育；在流动人口计划生育领域，大部分研究的都是流动人口计划生育管理，少数研究流动人口计划生育服务。从研究重点来看，现有的人口流动和迁移研究主要关注人口从农村进入城市、从一个地区迁入另一个地区的原因、过程、机制以及效果和政策的研究。而国内的专家学者、政府部门，都是站在政府的立
36、场和管理的角度，以及对人口流动后政府部门如何管理着墨较多。但对如何从建设服务政府、责任政府、法治政府的角度，以满足流动人口计划生育公共服务需求，促进计划生育管理，仍然研究太少。本文主要立足公共服务和社会管理两大方面，提出流动人口计划生育服务管理的对策建议，促进城市社会融合、社会和谐。第三节 论文的基本思路和主要创新一、主要研究内容本文首先对改革开放以来上海市流动人口计划生育管理服务工作进行三个阶段的划分，阐述了上海市流动人口计划生育服务管理的主要做法，利用上海市人口计生委调研数据，并引用青浦区外来人口计划生育和谐管理探索课题的问卷调查数据，分析了流动人口服务管理的现状特点，以及对城市的正负面影
37、响，然后针对流动人口计划生育管理与服务方面存在的困难和问题，分析了原因，分别就社会管理、公共服务等两大方面提出了对策与建议。此处需要强调指出的是，流动人口计划生育服务管理仅仅是流动人口服务管理工作中一小部分内容，其工作成效的好坏直接、未来发展的走向无不与整个流动人口服务管理工作的大环境息息相关，比如户籍制度的改革、城乡二元结构、城市化进程等。因此，囿于所限，本文在提出对策建议时，仅仅针对流动人口计划生育的公共服务和社会管理方面。二、研究范围和研究方法借助收集到的各种文献资料，本文将坚持理论与实际相结合的研究方法。学院学报 ，第 134135 页，2008 年 3 月11汪国华， 常态化与正规化
38、：社会转型期流动人口管理的新构想 ， 西北人口 ，第 99 页，2007 年第 1期12青浦区人口和计划生育委员会， 青浦区来沪人口计划生育和谐管理探索 ， 人口季刊 ，2008 年第 2 期.页眉.页脚在这一基本的方法论指导下，本文主要采取的研究方法是：实证研究方法。本文借用相关研究中的调查数据，通过数据分析来阐述和说明观点。此外，引用了一系列人口计划生育系统中的实际案例来进一步阐明观点。如青浦区的青浦区外来人口计划生育和谐管理探索课题，主要采取问卷调查的方式，发放调查问卷 2500份，有效问卷 2423份，其中，1549 岁的外来已婚育龄妇女 1296人，占 53.49%。比较研究方法。公
39、共行政管理中很多概念都是外来的，中国对这些概念和相关理论的引进，实际上是一个“制度移植”的过程。然而，西方与中国的制度土壤中国的政治、经济和社会制度之间存在着很多重大的差异，因此，研究中国的社会管理和公共服务问题，就不得不现实地考虑两者之间的差异，比较分析方法便因此成为较为有效的研究方法。三、本文的创新之处本文在前人研究的基础上，根据上海市流动人口计划生育服务管理实际，结合公共管理知识和本人的工作实践，创造性提出了流动人口计划生育基本公共服务券制度、流动人口相关人分析，实行流动人口计分制，以及构建与社会主义市场经济体制相适应的流动人口计划生育管理机制等。这一系列的创新都是基于现实的考虑，从不同
40、的角度去论述，有的是从宏观层面，需要从全市甚至全国高度去统筹谋划，有的是从中观层面进行考虑，而有的则是从具体操作层面进行了不同的创新。.页眉.页脚第二章 开展城市流动人口计划生育服务管理的理论基础第一节 相关概念一、计划生育计划生育是我国的一项基本国策。它是以国家政策的名义实施的，由政府出资、组织和管理。它具备两个明显的特点:一是实施的主体是国家:二是主要宗旨是为了实现国家的人口发展目标。因而，它明显不同于西方国家的家庭计划。我国的计划生育在本质上是一种政府行为，带有一定的强制性，也就是说，当单个家庭人口再生产的需求与社会再生产的需求不一致或发生矛盾时，国家、社会就会对家庭人口再生产通过各种管
41、理手段进行干预或施加影响，以达到国家总体的人口发展和社会发展目标。二、流动人口改革开放以来，流动人口问题已成为政府和全社会关注的重要问题之一。但我们对流动人口还缺乏应有的了解，流动人口概念繁多，没有统一、明确的定义，由于每个人讨论问题的出发点不同，观察角度不同，在与流动人口有关的矛盾关系中所处的位置不同，人们在讨论流动人口时首先就赋予了流动人口各种不尽相同的内涵和外延，有时甚至相去甚远的称谓，据笔者不完全统计，迄今与流动人口有关的概念和提法至少包括以下十余种:流动人口、外来人口、流入人口、外来流入人口、外来务工经商人口、暂住人口、自发迁移人口、自流人口、外来暂住人口、短期迁移人口、暂时性迁移人
42、口、流迁人口、民工、农民工、民工潮、盲流、人户分离人口、超生游击队等 13。从纯人口学的角度讲，以常驻地是否改变为唯一标志,将流动人口定义为暂时离开住地而非迁居的各种移动人口。本文所指的流动人口是指在第五次人口普查中，扣除市区内人户分离后，现居住地与户口登记地跨乡镇街道不一致，而且时间超过半年的人。根据第五次人口普查资料，全国现居住地与户口登记地不一致的共有 14439万人，其中跨省的有 4242万人，省内的有 10197万人。三、计划生育公共服务目前，对计划生育公共服务尚未有明确的定义，本文认为计划生育公共服务是以满足育龄群众需求为导向，以稳定低生育水平、提高出生人口素质、提13王建民、胡琪
43、 主编， 中国流动人口 ，上海财经大学出版社，1996 年.页眉.页脚高群众满意程度为目标，紧紧围绕满足育龄群众生殖健康、避孕节育、优生优育和生产、生活需求而开展的服务，它包括了宣传教育、科学技术、利益导向、社会保障、权益维护等各个方面，是一个全方位、系列化的科学体系。流动人口计划生育公共服务特指政府为流动人口提供的、用于满足流动人口实行计划生育需要、保障流动人口计划生育合法权益，以及为提高流动人口素质、促进统筹解决人口问题所必需的产品和劳务。这些计划生育公共服务应该包括计划生育公共服务所涵盖的各项内容。第二节 新公共管理理论一、新公共管理理论的缘起20世纪八九十年代，西方大多数发达国家的公共
44、部门都有一个显著的变化，即从传统公共行政向新公共管理转变。各自名称不尽相同，但基本取向是一致的，即都以采用私人部门管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理理论”为指导。新公共管理理论的经济学基础是新自由主义经济学，政治学基础是公共选择理论，管理学基础是工商企业管理学。二、公共服务职能的顾客导向新公共管理理论提出了顾客导向的理念。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为第一要务。 14它完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、发号施
45、令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，公民则是享受公共服务的“顾客” 。政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政” 。政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。以顾客或市场为服务导向，就是公共服务提供从政治本位、官本位向社会本位、民本位转变的思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现。其主要途径有：一是扩大政府决策的公众参与度。政府提供什么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意
46、愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务如何应14蔡章伟， 新公共管理理论和新公共服务理论中的“顾客”比较 ， 江苏省社会主义学院学报 ，2007 年第 6期.页眉.页脚当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众意见在评估中的作用。三、公共服务职能的社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全有政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部门、独立机构、社会自治和半自治组织等组织都将成为公共物品及服务的提
47、供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。四、新公共管理理论的缺陷新公共管理论将效率、经济性和有效性作为自己的价值基础，忽视了公平、正义、代表性、民主等价值，丧失了公共性，而“公共性”恰恰是公共行政或公共管理的独特性所在。离开了公共性，公共行政就失去了自己的方向和宗旨，失去了合法性基础。新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任，甚至可能会导致公共行政伦理的丧失这一可怕后果。流动人口计划生育工作属于政府社会管理和公共服务职能范畴。随着体制转轨、经济转型、人口转变，新形势下政府部门必须转变、
48、深化拓展职能，以适应社会主义市场经济的发展要求，有必要也完全有可能吸收新公共管理理论的合理内核，结合我国国情，进一步扬弃，取其精华，弃其糟粕，推动我国流动人口计划生育工作的健康发展。第三节 “基本公共服务均等化”理论公共服务在现代经济学中是一个十分重要的概念。所谓公共服务通常指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。其一般具有四个共同特征：社会性、公共性、公平性、动态性。所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社
49、会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须提供的公共服务，规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。从范围看，应该是公共服务中最基础和核心的部分。为了维护国家的统一和凝聚力，虽然不少国家在宪法或基本法中，对保障.页眉.页脚一国居民享有基本一致的生活条件作出了规定。但明确将“基本公共服务均等化”作为国家政策目标，属于我国首创。“基本公共服务均等化”是要将差距控制在可以接受的范围之内，在社会领域中保障老百姓的基本权利。可以说，就是要“上不封顶、下要保底” 。同时要促进社会流动，通过提高自身和下一代的受教育水平、转变生产方式和建设自己的资产，来达到向上流动的目标。现阶段，我国要在社会主义市场经济基本框架初步建立但还需继续完善的条件下，政府为实现社会的公平和公正目标，通过完善财政体制和提供财政保障（包括一般性转移支付和专项转移支付）来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接受的与公民基本权利有关的公共服务项目，如就业培训、养老保障、医疗保障、社会救济、教育等。上世纪 20年代，英国经济学家庇古 15开创了福利经济学的完整体系。为实
