1、北京市市域集体产业用地规划研究 北京市市域集体产业用地规划研究 北京市城市规划设计研究院 2013年3月研究背景 21950 年6 月颁布的中华人民共和国土地改革法为标志，第一次确立了农民土 地所有制。 1956 年6 月在一次人大三次会议上通过了高级农业生产合作社示范章程集体 所有、集体统一经营使用的制度，开始了人民公社化运动。 为什么会出现集体所有？ 1978 年小岗 村18 户农民 冒死“包产到户”，开启了80 年代 初的家庭联产承包制， 将农村土地所有权与经营权分离，形成集体所有、家庭联产承包经营的制度。 1982 年，中华人民共和国宪法第10 条明确规定“城市土地属于国家所 有”“农
2、村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有， 宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”，第一次确立了二元土地政策，农民 的土地属于集体所有，居民的土地属于国家所有。 3 的土地属于集体所有，居民的土地属于国家所有。 宅基地：根据土地管理法相关规定，农民可以申请宅基地，但其面积受一定 的限制，由各级政府制定相应的标准。根据北京市的相关规定，近郊区及远郊区 人多地少的地区，每户宅基地不得超过0.25 亩(166m2)，其他地区每户不得超过 0.3 亩。但是由于各种历史原因，宅基地的面积往往超过这一标准。北京地籍 咨询第22 期（2007 年）调查显示：金盏乡所属的朝阳区，户均宅基地
3、约在0.4 亩左右。什么是集体产业用地? 按照土地利用现状分类， 建设用地 农用地 集体产业用地为由农民集体所有或拥有使用权，主要用于发展二、三产 业的建设用地。 按照 利用现状分类， 功能类型包括： 工业用地 仓储用地 批发零售用地 住宿餐饮用地 商务金融用地 其他商服用地 土地所有权及功能 国有土地 集体土地 宅基地 产业用地 其他 耕地 林地 其他 工业 商业 部分公共服务设施 4 与土地管理法中乡镇企业用地的差别在于： 使用主体：土地的建设与经营活动的主体可以为集体、国家或私人。 功能内涵：传统的工业、制造业向现代制造业、现代服务业转型。 改革开放前公社经济 大队经济完全附属 于公社
4、经济 ，队 级财 政基本 受公 社级 财政 支配。 78年后 “村村点火 户户冒烟” 分权背景下的镇村工业大发展 纵向分析：分析政策演进过程 集体产业的发展历程 78年后， 村村点火，户户冒烟 分权背景下的镇村工业大发展 经济体制改革后， 中央加 大了 对地 方政 府的权 利下 放进 程， 以此激 励地 方政 府发 展经济 的积 极性和不断的制度 创新， 构建 了“ 市 镇村 ”分 权体 系。 分权后，镇、村级 财政在 完成 上级 财政 下达的 财政 指标 后， 镇、村 级单 位所 创收 入可按 一定 比例分成供其支配 。对镇 村发 展经 济产 生了极 大的 激励 ，于 是镇村 工业 成为 了
5、各 镇、村 收入 最主要的来源。 相关政策：财政分 配政策 ，乡 镇企 业用 地管理 制度 。 96、97年 乡镇企业重组乡镇企业产权制度改革 5 进入到90年代 初期，原来的 以镇办、村办 工业为主体的 “村村点火、 户户冒烟”城 市 化模式暴露出 越来越多的问 题。多数镇办 、村办企业的 兴衰成败完全 由政府承担， 职工的 衣食住行要全 部由政府保护 。规模偏小使 得各种工业企 业竞争力偏弱 、管理不规范 ，财务 开支失控，虚 盈实亏，造成 资产的大量损 失；与政府关 系密切造成了 企业对政府的 依赖性 强，加大了政 府的负担，同 时也出现了政 企不分、责任 不明等问题。 针对这种严峻的形
6、 势，北 京开 始了 乡镇 企业产 权制 度改 革。 相关政策：乡镇企 业产权 制度 二、三产业专业村与2000年 “村级工业大院工程”专业村与工业大 院 针对城乡差距大，一产收入低提出 了发展“ 二、三产 业专业村 ”的政策 ，并继续 建设乡 镇企业工业小区 镇企业工业小区 。 由市农委、市财政局和市乡镇企业 局成立“ 村级工业 大院工程 ”协调指 导小组。 进一步 加剧了集体用地遍地开花的情况 村级工业大院是指村集体提供场地 和基础设 施，吸引 农民成为 投资和经 营主体， 集 中发展第二三产业，并形成一定规 模的区域 政策演变反映出： 集体产业发展乱象有政策驱动 及 市场推动两重推动因素
7、 6 集体产业发展乱象有政策驱动 及 市场推动两重推动因素 。 “村村点火、户户冒烟”及“村级工业大院”的政策造成了现状集体 产业遍地开花的情况到2020年，全市城镇化水平 将达到89，城镇人口1600万人 左右 中心城人口规模将下降到 总规关于城市化的发展目标要求 左右。中心城人口规模将下降到 850万左右，城镇化水平接近100 ；中心城以外地区的总人口将 达到950万人，城镇化水平79 左右。规划乡村人口减少到200 万人。 第55条：绿化隔离地区要以 绿化和生态环境建设为前提 严 绿化和生态环境建设为前提，严 格控制城市建设规模，有效引导 经济发展方向，全面实现城市化。研究紧迫性 集体建
8、设用地由于长期缺乏监管与引导，是违法建设、 事故频出的高危地带 ， 是城乡社会安全与稳定的隐患。 北京警方 发布20 09 年北京 入室盗 窃 警情通报 城八区 北京警方 发布20 09 年北京 入室盗 窃 警情通报 ，城八区 10个地区 入室 盗 窃案件少 于10 起 ，但城乡 接合 部1 0个 地区警情 高发 ， 平均超过 200起 。 8 2011年4 月25日 ， 大兴旧宫 镇南 小 街火灾， 致使 17人死亡 、24 人 受伤。失 事房 屋 为农民在 宅基 地上自建 的4层 违 法住宅楼 ，底 层 出租给了 服装 加工厂与 上层 租 给了多个 外来 打 工的住户 。研究重要性 发展农
9、村经济是保障农村生活的关键，在集体建设用地的实施时序上宜先产业 用地后宅基地 。 一直以来城乡一体 化、新 农村 建设 以农 民上楼 为工 作重 心， 随着第 一道 绿化 隔离 地区 的实施与50 个重点村 的建设 ，农 村居 民逐 步回迁 安置 ，但 安居 后如何 乐业 成为 亟待 解 决的问题。 从各种集体建设用 地实施 条件 来看 ，集 体产业 用地 涉及 利益 主体少 ，村 庄拆 迁成 本相 对低 实施相对容 易 应 作为 推进 集体 建设用 地规 划利 用的 突破 对低，实施相对容 易 ，应 作为 推进 集体 建设用 地规 划利 用的 突破口。 用地 用地 紧张 紧张 安置成本不断
10、安置成本不断提高 提高 对建设用地需求压力较大： 对建设用地需求压力较大： 安置房面积与规划住宅面 安置房面积与规划住宅面 积比例约 积比例约 1 1： ：2.0 2.0- -1 1： ：2.5 2.5 9 城镇建设用地指标有限 城镇建设用地指标有限 拆村： 拆村：直接影响农民的动迁成本和瓦片经济，补偿成本 直接影响农民的动迁成本和瓦片经济，补偿成本 高，博弈关系难于 高，博弈关系难于平衡。拆 平衡。拆2 2还 还3 3 拆企业： 拆企业：低小弱散的企业拆迁成本相对较低，面积 低小弱散的企业拆迁成本相对较低，面积大， 大， 拆 拆3 3还 还1 1研究背景必然性 引导集体产业用地的使用是实现城
11、乡一体化，与 国际化城市接轨的必然选择 世界城市是国际城市发展的高端形 态，不应 仅仅关 注经济增长数量，更应注重发展质 量。目前 ，北京 在经济实力和控制力、自主创新能 力、城乡 和区域 协调发展、社会管理和公共服务、 文化软实 力和影 响力等方面与世界城市尚存在差距 尤其是 广大农 响力等方面与世界城市尚存在差距 ， 尤其是 广大农 村地区与世界城市的发展要求差距 巨大。 一个现代化的 郊区是北京建 设世界城市的 必备条件 。 农村地区顺应新形势的要求，在全 市人口、 产业、 环境、公共服务发展等方面有所作 为，为北 京建设 世界城市贡献力量。 密云巨各 庄镇 蔡 家洼张裕 爱斐 堡 葡
12、萄酒酒庄 10 20 10年全 市开 发区 、集体 产业 地均 工业总 产值 与 国 际比较 （亿 元/平 方公里 ，东 京为 2000年 数据 ） 万 元GDP 能耗国 际比 较现状情况 11 总规模：400平方公里 中心城: 25% 新城: 30% 新城: 30% 平原小城镇: 35% 多、小、散；平均占地面积0.9公顷； 山区村镇: 10% 平均占地面积0.6公顷。 12 二产为主，企业规模普遍偏小 全市集体产业用地中，约80% 为 工矿仓储与批发零售业用地， 其中工业用地占据主要部分。 约九成的农村经济总收入来自 于工业（58% ）、建筑业 （10% ） 与批发零售业（21% ）， 为
13、产业 与批发零售业（21% ）， 为产业 链中的低端产业。 2010 年, 全市京郊镇村企 业个数 为152778 家，其 中规模企 业 4169 家，仅 占企业总个 数的3% 。 13布局 一半以上的 用地位于城 镇建设区外 。 在六环内、中心城与新城城乡结合 部地区集聚分布，大量位于规划绿 色隔离地区。 现状集体产业用地与 规划城镇建设用地的关系 14 六环以内地区集体产 业用地现状图布局 各级统筹缺乏且与城市功能割裂 由于政策、 金融、区位 等条件的限 制， 集体产业缺乏对高端企业的吸引力 ， 更难以融入城市产业功能区。 集体经济组织以村为单位“各自为 集体经济组织以村为单位 各自为 战
14、”，缺乏区域统筹，土地零散使 用 现象严重。 15 集 体产业 用地 与北 京市重 大产 业功 能区的 关系 示意 图总结 特点 规模大、发展快：全市 400平方公里，增长速度比城镇建设用地快约10个百分点。 分布散、城镇建设区周边集中：各 区县均有集体产业用地， 90%以上集中在平原地 区，中心城、新城周边区位条件优的地区集聚趋势明显。 低 低端、小微企业多：二 产用地比例以及对农村经济收入的贡献仍占主导，大部分企 业规模偏小。 能效待提升、保障职能不足：产出仅为市级开发区的1/4，能耗却为全市的1.3倍。 低租金收入、劳动力岗位安置难使得集体产业用地难以承担起农民的生计保障职能。 原因剖析
15、 为主 16 外因为主 ：政 策 体 制环境限制多，引导少 内因为辅：实 施 主 体实力、能力有限 难点：四缺乏 缺相关政策： 缺 规划政策 、实施政策、 土地政策等， 造成集体产业用地到底实施什么？ 建多少？ 谁建设？ 谁 管理？谁使用？谁受益？均没有相 应政策支 持，职责 不 明使得规划实施难以保障。 总结 缺建设资金： 缺 乏第一桶 金，集体产业 低位循环。 缺权益保障： 产 权制度改 革未完成，确 权后集体资本 的保值与增值问题待解决，农民对 集体产业 缺乏监督 权 力，长远保障不足。截至2011年10月底 ，北京市 共有 77.7%的村完成了集体经济产权制度改 革。据统 计，截 至2
16、010年底，全市农村集体总资产达 到3451.03亿元。 确权后，如何让集体资产保值、增 值，是农 村面临的 新 课题。 集体收益 农民收入 缺硬件设施： 基 础设施建 设投入靠集体 ，完成率低、 产业发展的硬件条件不足。 种地 出租土地 出租房屋 合作经营 企业 自 企 资金需求 经营能力 需 求 劳 动 力 技能需求 农民收入 基本认识 基本认识 集体产业整体处于由初级向更高级次转化的发展阶段， 在市场需求和政策体制的双重影响下，由于缺乏有效的 引导，集体产业用地在一定区位范围内利用无序，致使 用地能效低，对保障功能难以充分发挥。 18认识1： 之与城市产业 集体产业是全市产业的重要组成部
17、分， 与城市产业的差别仅在于区位、地理条 件以及发展阶段 件以及发展阶段 北京市委在十届七次全会确定：北京市未来 建设瞄准世界城市目标。积极调整产业结构， 向高端化、服务化、集群化发展 全市产业发展方向： 大力发展高新技术产业 发展战略性新兴产业 发展以金融业、软件和信息服务业 为代表的 高 端服务业 推动文化创意产业的发 展 19 端服务业 ， 推动文化创意产业的发 展 延伸产业链，向制造业上下游的高 利润的非 制 造环节发展 鼓励发展生态、低污染的绿色产业认识2 之于农业 集体产业应促进一产与二、三产业的融合，推进农业现代化进程 集体产业的发展应有益于一产的发 展，促进 农业现代 化，形成
18、 农村区别 于城市的 环境景 观。现代农业是以现代服务业为引 领的一、 二、三产 业相融合 的有机体 随着世界农 产品市场竞 争愈演愈烈 ，各国纷纷 注重从产业 融合的角度 来发展现代 农业。通过 农业内部多 个子产业的 融合来拓展 农业的内涵 和外延，提 高农产品附 加 价值，增强 本国农产品 的市场竞争 力。 日本在这一 方面走在世 界前列，面 对第二次世 界大战后农 业发展的滞 后状况，日 本积极发展 绿色生态农 业，探索基 于第一、第 二、第三产 业相融合的 “第六产业 ” 的发展。通 过搞多种经 营获取第二 产业与第三 产业的部分 增值价值， 使农村和农 业 摆脱日益衰 落的现状，
19、实现跨越式 发展 20 “第六产业”不仅包括初级农产品的 生产过程，还包括食品加工、肥料生 产过程以及流通、销售、信息服务等 过程，从而形成了集生产、加工、销 售、服务一体化的链条。通过“第六 产业” 的运作，农民能够和不同领 域的人员合作，提高产品的文化附加 值和科技附加值，从而缩小农业与其 他产业的收入差距。之于农村 集体产业的发展应有利于缩小城乡差距，推进城乡一体化 在特大城市为核心的高度城市化地区城乡统筹发展规划应注重实现“五个一体 化”，城乡空间发展一体化、产业发展布局一体化、公共服务一体化、基础设 施一体化和生态环境保护一体化。 认识3 1978 2010年，北京农村居民平均每人每
20、 年纯收入 从225元增长 到13262元，增 长了59 倍，农民生活水平得到快速提升。 但城乡居 民的收入 差距由原 来的1.6倍变 为2.2倍， 正在逐步拉大。 年份 城镇居民人均可支 配收入（元） 年均增长率 （%） 农村居民人均 纯收入（元） 年均增长 率（%） 城乡收入差距 （元） 21 2005 17 653 13% 7860 10% 9793 2008 24 725 12% 10747 12% 13978 2010 29 073 9% 13262 11% 15811认识4 之于农民 集体产业用地是在一定时期为农民提供社会保障的重要物质载体 随着从事农业生产人口的逐渐减少，农村剩余
21、的劳动力逐渐向二、三产业转移， 在城乡二元体制尚存，还没有建立起广泛的、覆盖农村的社会保障体系的阶段 内，集体土地需要继续承担农民就业、养老等社会保障职能，保障农民最低水 平的生存和居住需要 平的生存和居住需要 。 农村三次产业从业人员构成 数据来源：北京市第二次全国农业普查 保障内容 农地耕作收入 集体企业股权分红收入 房屋出租收入 22 【成都案例】 依托农业基础 发展生态观光 农业和休闲度 假产 业（承包地确 权后农民自主 经营）。人均 集体产业用地 为 100平方米。5 金收入=自租房 +工资+分红+保 险+底商租金 【高碑店村案 例】 商住一体 模式：村民可 自主经营，也 可 出租，
22、一层商 铺、二层用于 接待、三层村 民自行居住。 农民 有底层出租房 约30万50万/ 年+分红 就业工资收入加快推进首都城镇化进程，推动首都科学发展，构 建和谐社会首善之区，统筹城乡发展，率先形成城乡经 济社会发展一体化新格局。 关于率先形成城乡经济社会发展一体化 新格局 的意见 （ 京发 号 ） 集体产业是城乡产业中的重要组成部分，它将影响北京产业结构深度调 整与升级、社会加速转型与空间形态演化等多个方面 集体产业是集体经济发展的重要依托，它的健康发展是建设新农村，构 建 谐农村的基础 核心 的意见 （ 京发 2008 30 号 ） 建和谐农村的基础和核心 集体产业用地是北京在物质空间与实
23、体经济层面推进城市化和实现城乡 一体化发展的重要抓手，是现阶段促进集体建设用地合理利用的关键。 23案例研究 24 案例数据 座谈、实地调查与文献资料 座谈研 讨 实地调 研 问题、思路、政策 、实施 平谷玻璃台 村 北京： 走访 了9 个区 、 10 余 个村乡镇 外省：成都、重庆 、 上海、杭州等 朝阳高 碑店、崔各庄乡、 大兴西 红门镇 、海淀东升科技园 、顺义 北郎中 村、平谷峪口镇东 高村、 玻璃台 村、昌平马池口镇 、北七 家镇、 密云巨各庄镇、丰 台王佐 25 杭州龙井村 家镇、 密云巨各庄镇、丰 台王佐 镇、通 州于家务乡仇庄村 等； 专家座谈 市级相 关管 理 部门座 谈：
24、国土、 农委、住建委 乡镇座谈1. 北京案例分析 对北京及其他城市城乡统筹发展的相关案例进行调研，剖析了北京东升 乡、郑各庄、高碑店、北郎中村、天津华明镇、成都、重庆等地集体建设用 地的利用情况，从产业升级、人口调控、集约用地、环境改善、制度建设等 多个方面总结了相关经验和教训。 北京地区案 例 企业带动、 自主发展： 海淀东升乡 、昌平郑各 庄村、朝阳 南磨房乡、 朝 阳高碑店乡 、丰台榆树 庄村、密云 穆家峪村 政府主导、 试点探索： 50个重点村 、海淀山后 地区、大兴 西红门镇、 大 兴旧宫镇南 街村、海淀 唐家岭村、 朝阳温榆河 地区产业用地经营模式 1.土地出租资本原始积累阶段。低
25、租金吸引中小企业，集体获益最低 2.房屋出租资产初级运作阶段。房屋出租带来较高收益，初期建设资金 的积累往往来自于土地租金收益 的积累往往来自于土地租金收益 3.土地入股参与收益分配阶段。农民以土地承包经营权入股企业，并获 得企业股权，入股农民成为企业股东 27经营模式 与企业合作：企业以资金入股，集体以土地入股，合作分成 1 、 朝阳区崔各 庄乡赛特 奥莱案例 ： 28经营模式 4.自主经营资产全权运作阶段。资产所有者自己从事生产经营活动并 自负盈亏，资产所有权与经营权相统一 初级自主 经营，管庄乡 案例：参与个 别企业的经营 高级自主 经营，东升乡 案例和南磨房 乡案例：参与 园区的管理和
26、 经营 2 、 海淀区东升 乡案例： 借助产业 政策，经 营园区总结 通过对北京市各类集体产业用地的经营模式进行分析看出，集体产业用地的经营模式从： 土地出租： 无投入，不承担风险，收益少。 房屋出租： 投入少量房屋建设资金，一般多为 低层的简 易库房或 其他废旧 厂房再利 用等，收 益大大 超过土地出租。 土地入股： 一般为规划手续齐全的规划建设用 地，虽然 投入的资 金不多， 但是该土 地的价值 已远大 于无正规手续的集体土地，才能吸 引到更多 的资金投 入，引入 现代化的 管理，实 现集体 土地城市化经营，使土地方与经营 方获得双 赢。该模 式虽然是 集体产业 发展的较 有优势 的模式，
27、但在目前来看尚处于探索 和起步阶 段，实际 案例较少 。 自主经营： 不仅投入资 金，更要投 入大量的人 力资本，包 括有才能的 管理人员以 及乡里的劳 动力等 ， 该模式是最接近市场化运作的经营 模式，可 以被认为 是城市产 业的一部 分。 集体产业的这四种经营模式由低级（前两类）到高级（后两类）的演变，随着集体经济 组织的资金积累，投入增加，所获得的收益也越来越大。但是，初期低级发展阶段的经 营模式是不可跨越的，这是一个资金和经验积累的过程。 30产业案例特征 现状发展较好的集体产业具有以下 共性 共性 实施方式： 现状集体产业的发展存在以下 问题 问题： 建设规模： 以集体经济组织授权的
28、集体企业为 实施主 体，主动发展，自主经营； 对集体建设用地的整理、控制与统筹，是 发展的关键与基础。 发展动力： 区位条件较好，具有资源优势或历 史已形 成 定的优势产业； 超过规划建设用地标准，土地集约 利用 不足 统筹利用： 集体产业用 地分散在个人或村集体 手中， 在历史合同的有效期内难以对用地 进行 统筹利用 成一定的优势产业； 需具有一定规模的启动资金。 产业布局： 依据市场自发选择，配合自下而上的规划 引导，自上而下的规划作用甚微 31 政策支持： 针对集体产业的支持政策缺乏，产 业发 展面临诸多困境，如建设标准、资 金来 源、产权认定等。政策短板 分类分析法（分析部门管理模式）
29、反映出： 各部门各自为政，各有侧重，缺乏统筹，集体产业新问题未能体现在管理中。 国土局、规委和建 委主要 管控 集体 产业 的建设 问题 ，在 权属 和资格 问题 上进 行管 理。规 委并 没有 农村、集体土地相 关的管 理部 门。 发改委作为全市的 统筹部 门 统筹 机构 和资金 ；农 委作 为农 口主管 部门 主 要以 农业为 侧重 点 发改委作为全市的 统筹部 门 ， 统筹 机构 和资金 ；农 委作 为农 口主管 部门 ，主 要以 农业为 侧重 点 、 乡村为主体进行产 业规划 ；经 信委 作为 经济发 展分 管部 门， 主要以 镇村 企业 为侧 重点、 小城 镇产 业园区为主体进行 产
30、业规 划 权属和资 格问题 国土局 规委 建委 集体土 地确 权 登记发 证（ 所 有 权、使 用权 ） 乡村规 划许 可 证 乡村建 设许 可 证 集体房 屋登 记 发证 建设前 建设中 建设后 集体产业问题 建委 产业发展 问题 发改委 农委 经信委 集体房 屋登 记 发证 建设后 统筹 主管 分管 机构、 资金 以农业 为侧 重 点的产 业规 划 以小城 镇产 业 园为侧 重点 的 产业规 划政策短板 矩阵分析法（分析政策类型缺失）反映出： 政策类型以实施意见和指导办法为主。 该类政策通 常不列明退 出机制，不 列明时间， 目的不清晰 ，只针对眼 前问题提出 。因此变动 不居，前后 缺乏
31、连贯性 。只关注开 始，并不知 道 结果。 缺乏对于集体产业/用地在全市层面的统筹规划 因此未能在 存在问题、 发展愿景和 发展路径上 达成共识。 缺乏配套的财税和金融政策 缺乏配套的财税和金融政策 该类政策对 市场行为的 调控能力强 。 缺乏政府之外的政策实施主体，NGO等。 33破题关键 集体产业发展的难点在于完善相应的制度与政策，疏限制、寻机遇 由集体土地所有权带来的特殊问题 ： 处分权能的缺失：转为城镇建设用地时必须经过征收才能进入土地一级市场， 集体土地被排除在土地市场之外，其价值并未得到充分发挥。 收益保障的缺乏 ： 在乡村租赁经济的大背景下 土地承租人无法获得地上物的 收益保障的
32、缺乏 ： 在乡村租赁经济的大背景下 ， 土地承租人无法获得地上物的 产权，进而无法对其进行抵押贷款，致使投入减少，集体的租金与分红收益减少 土地管理法 第43条第1款 任何单 位和 个 人进行 建设 ， 需要使 用土 地 的，必 须依 法 申请使 用国有土 地 ；但 是，兴 办 乡 镇企业 和村 民 建设住 宅依 法 批准使 用本 集 体经济 组织 农 民集体 所有 的 土地的 ，或 者 乡（镇 ）村 公共设 施和 公 益事业 建设 依 法批准 使用 农 民集体 所有 的 土地的 除外 。 土地管理法 第43条第1款 任何单 位和 个 人进行 建设 ， 需要使 用土 地 的，必 须依 法 申请
33、使 用国有土 地 ；但 是，兴 办 乡 镇企业 和村 民 建设住 宅依 法 批准使 用本 集 体经济 组织 农 民集体 所有 的 土地的 ，或 者 乡（镇 ）村 公共设 施和 公 益事业 建设 依 法批准 使用 农 民集体 所有 的 土地的 除外 。 在现行土地管理法下的应对： 探索集体建设用地流转的办法 不征地，在集体土地上发展“城市型”产业 不征地，在集体土地上发展“城市型”产业 探索如何引导产业发展？如何 保障农民的长远利益？如何进行收益分配？等一系列的政策 34其他城市案例 六大模式 苏南模式、 温州模式、 东莞（珠江 ）模式、 晋江模式一起，共同构成我国改革 开放中 集体产业发展的四
34、大模式。随着改 革发放 的不断深入和不同地区长期经济发 展的摸 山东 索，又出现了“成都模式”“山东 模式” 等。 成都 苏南 珠江 温州 晋江 所 谓“发 展模 式” ,其基本 涵义 是指 “在一 定地 区 , 一定历史条件 ,具有 特 色的 经 济发 展 的路 子 ”。 费孝通,1997 35 集体企 业规模 大型化 苏南模式 温州模式 区位条件 晋江模式 珠江模式 外资 引入 山东模式 产业链 专业化 形成产业基地 双流模式 国企 主导启示 处理好几个关键点 制度设计： 政府或强势干预或提供服务，均需在制度层面上为乡镇企业的发 展以及农民生计问题提供一系列的保障； 利益分配 乡镇企业自身
35、需依靠政府 企业 集体 个人等多方力量谋求共 利益分配：乡镇企业自身需依靠政府、企业、集体、个人等多方力量谋求共 赢发展，特别应设计好集体与个人的收益分配机制； 发展主体： 由经营土地转变为经营资产，统筹集体土地的使用，挖掘扶持潜 力产业是集体经济持续发展的重要前提，而自下而上规划集体产业用地更益 于集体经济特色化自主发展； 发展阶段： 集体经济所处的发展阶段不同，由历史背景、市场需求、区位条 件、资源禀赋、劳动力技能水平等多个方面共同决定。产业的结构、类型、 经营模式受到政策与市场的影响，必然经历由低级向高级逐步转化的过程， 升级转型应基于现状发展基础。 36规划策略 37规划目标 建立基础
36、： 建立基础：由点及面探索不同区域 集体产业 用地的 规划、发展模式与配套政策； 形成示范： 形成示范：在试点区达到农民增收 集体增 强 土 近期目标 近期目标 形成示范： 形成示范：在试点区达到农民增收 、集体增 强 、土 地增效、企业增值的多重示范效果 。 近期目标 近期目标 统筹土地： 统筹土地：实现城乡产业用地的一 体化利用 ； 促进经济 促进经济 促进集体土地资产向资 本的转化 形成 38 促进经济： 促进经济：促进集体土地资产向资 本的转化 ，形成 农村与城市经济的互补良性发展； 均等社会： 均等社会：实现城乡无差别的从业 环境、收 益与保 障水平，调节城乡人口分布 远期目标 远期
37、目标实施主体 农民积极做主 农民做主 自愿 自主 自强 近郊各乡镇座谈显示： 集体产 业用 地 的使用 乱象 丛生， 集体 面 临发展 困境 长 达 十年之 久。 究 其根本 原因 在 于 集体建 设用 地 与城镇 建设 用 地 存在各项 权利上 的 巨大 差异， 没有政 策支 持 缺少机 制保 障 ， 且集体 经济 组 织 欠缺 发展 集 体 集体经济组织为主体，政府适 度引导，企业多样参与 达到集体乐 意、农民满 意， 自愿、自主、自强壮大集 体产业。由输血变造血， 资产变资本。 集体产业 集体产业 发展 发展 自强 企业参与 协力 共赢 政府引导 引导 扶持 监管 且集体 经济 组 织
38、欠缺 发展 集 体 经济的 实力 。 企业多样参与 在合理的范 围内， 丰富企业参与集 39 监管 体经济发展的途 径、内容与 方式， 吸引社会资本的 多样参与，实现 集体、企业与政 府的协力共赢。 政府适度引导 各级政府承担有限及必要责任，发 挥引 导、扶持与监管作用。 引导集体产业用地的发展符合全 市产业发展规划，符合土地利用规 划与城乡规划。规划思路 1）分区指导、试点先行 统筹利用集体产业用地，面临着区 域广、层 次多、利 益多元化 、情况复 杂等问题 ，推 进集体产业用地集约节约利用，应 坚持分类 指导的原 则，在试 点先行的 基础上， 分目 标、分区域、分层次、分阶段梯次 推进。
39、四个实施区域划分： 依据城镇体系规划、自然地理条 件以及现状发展特征的差异将全 市划分为四类地区，分别引导其 集体产业的发展。 中心城、新 城及镇区城 镇建设区 六环内中心 城 新城周 边地区 40 六环内中心 城 、 新城周 边地区 （城乡结合 部） 六环外平原 非建设区 山区规划思路 2）总体判断，方法研究 对用地规模、产业结构以及实施模式确定总体的认识与判断，从动力机制的 角度进行分析，用于指导进一步的研究工作 用地规模： 总量稳中有 降，增减有 效挂钩 产业结构 结构升级 链条 伸 产业融合 产业结构 ： 结构升级 、 链条 延 伸 、 产业融合 实施模式： 分区引导， 侧重产业、 政
40、策 探索规划布局方法： 与城市产业 协同发展 与现状优势 集体产业统 筹发展 与规划影响 因素的协调 发展 与规划影响 因素的协调 发展 由专家打分的层次分析法确定要素 权重（专 家调研表 +Y AAHP软 件群决策 分 析）； 由要素分值范围叠加确定规划技术 分区：刚 性控制或 弹性引导 41规划策略 42策略1：明确定位 （1）符合首都产业发展需求 集体产业是 全市产业体 系的重要组 成部分， 应将其与城市产业同等对待 金融保险房地产业 服务业 批发零售业 金融保险房地产业 服务业 敦东 京 70 年 代 面向建设世界城市的总目标。 北京 市委在十届 七次全会确 定北京市未 来 建设瞄准世
41、 界城市目标 ，积极调整 产 业结构，向 高端化、服 务化、集群 化 发展; 适应全市产业结构调整方向。 大力 发展高新技 术产业 ，推 动科研发展 和 01 02 03 04 05 06 07 0 批发零售业 金融保险房地产业 服务业 批发零售业 金融保险房地产业 纽约 伦 90 年 代 三个世界城市服务业就业结构比较，萨森全球城市 发展高新技 术产业 ，推 动科研发展 和 自主创新;发 展战略性新 兴产业，如 生 物医药、新 能源等;发展 以金融业、 软 件和信息服 务业为代表 的高端服务 业， 推动文化创 意产业的发 展;鼓励发展 生 态、低污染 的绿色产业 ，如旅游业 、 娱乐业等。
42、43 43策略1：明确定位 （2）与城市产业在功能、形式、服务等多方面形成差异互补 重点发展有比较优势、体现地区特 点的产业 政策优势 已有明确的政策或作为试点支 持其产业发展 如第 道绿化 政策优势 资源优势 项目优势 交通优势 持其产业发展，如第一道绿化 隔离地区、大兴西红门镇 具有独特的自然地理、人文、 物产资源，如顺义北郎中 由政府或企业投资具有建设大 型项目的意向，如潭柘寺 距离城区较近或具有便利的交 通条件，如昌平东升产业园 44 品牌优势 已形成一定影响力的产业品牌， 如丰台花卉大世界集体产业发展定位 集体产业的选择应符合北京市的产业发展方向，补充完善城市功能并 形成具有绿色、特
43、色、活力特点的产业，促进城乡环境、社会与 经济的可持续发展。 特色 特色 D i stinc t ive D i stinc t ive 特色 特色 D i stinc t ive D i stinc t ive 市域 市域 集体 集体产业 产业 绿色 环境相融 用 地布局、 建筑 形 态与自然 环境 结 合 较好的产 业， 如 都市型农 业， 旅 游休闲业 等 生态环保 能 耗低、污 染小 、 建设强度 低的 环 境 友好型产 业， 如 高新技术 研发 特色 区位特色 突 出自然环 境特 色 ，具有比 较优 势 的 产业，如 花卉 产 业、现代 物流 业 文化特色 体 现地区文 化特 色 的
44、产业 如 工艺品 45 绿色 绿色 Envi r o n m e n t Envi r o n m e n t- - friendly friendly 绿色 绿色 Envi r o n m e n t Envi r o n m e n t- - friendly friendly 活力 活力 vigorou s vigorou s 活力 活力 vigorou s vigorou s 集体 集体产 产 文化特色 体 现地区文 化特 色 的产业 ， 如 工艺品 加工制造 业 时代特色 符 合时代需 求的 产 业，如养 老产 业 活力 商业活 力 能够带 动地 区 经济活 力的 产 业 ，如商 业
45、服 务 业 社会活 力 能够丰 富地 区 社会活 动， 创 造 较多就 业岗 位 的产业 ，如 体 育休闲 业策略2：缩减规模 （1）总量稳中有降 基于现有的产业发展、土地利用政 策，从集 约高效利 用土地资 源、积极 促进全市 人口 总量和结构调控、保障资源和生态 环境承载 的角度， 结合北京 经济社会 发展的客 观实 际情况和郊 区农村的特 点，综合判 断全市集体 建设用地的 总体规模应较现状有所缩减。 依据北京城市总体规划（2004年 -2020 年），2020年全市将保 留 2 00万农村人 口。按照国标，即农村人口人均150平方 米集体建设用地指标核算，到2020年全市 集体建设用地
46、控制目标约为300平方公里， 比规划基准年减少542平方公里。 北京市土地利用总体规划 （ 200 6 202 0 513 300 730 300 600 725 895 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 46 北京市土地利用总体规划 （ 200 6 -202 0 年）确定：到2020年，城乡建设用地 2700平方公里，其中城镇工矿用地1970平 方公里，集体建设用地约 730平方公里， 比规划基准年减少150平方公里。 0 100 200 城 市 规划国 标 土 地 利用 总体规 划 水 资 源承载 力 绿 色 空间 与生 态 控制 现 有 实施模 式
47、规模变化动力机制 用地规模 （单位： 平方 公 里） 600 曲线改变的动力机制？ 曲线上升的目的： 由占用土地获得更高收益，进而为 农民提供各类基础保障 顶点 400 200 经 济 发 展 驱 动 综 合 保 障 驱 动 顶点 47 2010 年 现状 2020 年-2050 年 规划预期 集体产业用地规模变化模拟 时间 动 系列政策保障 动 经济发展驱动 开源：提高集体产业用地的产出与 收益， 节约用地资源 促进集体产业用地上的投资 提高单位面积集体产业用地的收益 产权登记政策 产权登记政策 金融、税收政策 金融、税收政策 提高单位面积集体产业用地的收益 保护集体及个人的收益 节流：增加
48、占地成本，规范农村土 地市场 集体产业用地确权 违法占地查处 金融、税收政策 金融、税收政策 产业项目准入与退 产业项目准入与退 出机制 出机制 用地开发强度 用地开发强度 问题源起： 调研发现集 体土地上难 以吸引企业 投资的原因 在于企业的 投入缺乏长 期而稳妥的 48 分配监督机制 分配监督机制 违法建设查处 违法建设查处 投资的原因 在于企业的 投入缺乏长 期而稳妥的 保障。 应用探索：大兴西红门探索房地分离试点政策 土地所有权 人与房屋所 有权人可以 存 在差异，将 企业名称加 入产权证为 企业的经营 提供一定保 障的同时也 为房屋抵押 贷款提供了 可能。该试 点政策目前 还在研究探 索阶段。 综合保障驱动 完善农村地区的综合保障体系，为 集体经济 的 发展解压
