1、目前集体资产分配存在的问题和思考司法所所长 王国伟一、目前的形势：近年来，随着改革的不断深入和经济社会的发展，工业化、城镇化的进程加快， 预征地（土地流转）、征地占用了大量的农村集体土地，村、社集体资产形成一定规模。使农村以土地为主要资源转化为土地被征占用后补偿形式的倾向性资产。农村 农民转化成城镇居民，农 村集体资产的分配成 为了农民和农转非居民关注的热点和镇村社干部工作的难点。农村涉及村社集体资产 分配的群体性信访案件呈上升趋势。二、目前集体资产分配存在的方式和突出问题：目前集体资产分配方式和问题主要有以下十种：一是按现有在册人囗平均分配；二是按第二轮有承包地的人员进行分配；三是新生儿全额
2、分配或者按比例分配；四是第二轮承包地后新增人员全额分配或者按比例分配；五是在校大中专学生的全额分配或者按比例分配；六是已死亡人员有的分配或者有的不分参与分配；七是读书后工作的人员有的分配或者有的不参与分配；八是空挂户囗人员有的分配或者有的不分参与分配；九是轮换工人员有的分配或者有的不分参与分配；十是按交农业税年限进行分配。三、目前现象存在的原因：近年我对村社集体资产分配存在的问题进行了调查和分析。主要有七个原因：（一）集体资产分配涉及到切身利益，一般人为了获得自已最大利益，不顾他人合法权益，追求个人及家庭利益最大化，往往选择最有利于自己的分配方案。（二）家族势力影响到分配方案的选择。我国农村集
3、体经济组织中的家族、大姓非常普遍，分配容易被操纵，形成“多数人的暴政” 。（三）以“村民自治 ”“民主”“ 分配方案是大多数人投票签字通过” 为口号谋取私利，制定侵犯他人合法权益的分配方案，侵犯个别群众依法应享的合法权益。（四）延续以前的分配方案。有的方案是很多年前就定了的,而且执行了多年,大多数群众都没有意见,虽然不合法但是客观存在，以尊重历史的借口继续执行以前的分配方案。（五）村居干部和群众法律水平不够。对集体资产和集体经济成员的法定概念不知道或不淸楚。 对什么是集体资产 ,哪些人属于参与分配的对象不清楚。对什么是青苗费、 购附着物，承包地、林权、集体土地所有 权、 经营权、土地补偿金等法
4、定概念不知道或不淸楚。是对土地管理法,土地承包法,集体资产管理条例没有真正领会。对村民自治相关法律一知半解，村民组织法笫 20 条明确规定村民自治民主集中必须符合法律法规政策规定，不能超越国家法律法规政策规定，否则属无效。（六）对集体资产分配的形势复杂性估计不够。以前租地征地相应较 少,补偿标准相应较低，可分配集体资产较少，故分配矛盾不突出，明知方案不合法不合理，自己的合法利益受到侵犯又不会反映。随着社会的发展,城镇化的进程加快, 目前租地征地相应较多,补偿标准相应较高，由此而产生的集体资产剧增,少的家庭可分几万，多的可以达到几十万，矛盾便集中爆发出来。（七）相关社村镇干部和相关职能部门缺位，
5、没有认真履行职责，互相推诿，教育引 寻工作不够。（八）个别群众和干部不尊重历吏、不尊重现实、不 顾法律、法规、政策的 规定，凭 经验凭想象办事。四、集体资产分配措施和方法 （一）加强指导，强化责任，提倡民主。集体资产分配涉及老百姓切身利益，搞好集体资产分配工作就是搞好民生工作，就是切实为老百姓办实事。镇村应成立集体资产分配指导小组,指导各社依法分配集体资产,确保群众的合法利益不被侵犯,以确保稳定。相关社在分配前应成立集体资产分配领导小组,成员由社代表、有承包地的、没承包地的、 承包地多的、承包地的少、 承包地被占得多的、承包地被占得少的、没有被占到的方方面面人员组成。这样各 类意见都能体现。(
6、二)正确理解法律 ,清楚法定概念,推进工作。一是认真学习 2010 年新修订的中华人民共和国村民委员会组织法。 中华人民共和国村民委员会组织法第一章总则第一条规定，保障群众合法利益。二是深刻理解什么是集体资产和集体经济成员的法定概念。集体资产定性:有林地的和承包土地的人的青苗费、构附着物费和租金发完之后,余下的资金才是集体资产。集体经济组织成员资格认定:应依据重庆市高级人民法院印发关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要的通知（渝高法2009160 号）。（三）明确集体资产分配以平均分配为基本原则。在现实中主要有以下分配方法及相应弊端：平均分配。集体决定将征地补偿费或其他集体资产在集体经
7、济组织成员中均等分配。此种分配方式占多数，按照此种分配产生的纠纷相对较少，争议的问题仅 集中在部分人员是否具有集体经济组织成员资格的问题上。差额分配。集体经济组织决定部分成员多分，没有承包地的，户口已经迁出集体经济组织的，未成年人，外嫁女或入赘男等部分成员少分、不分。 实践中往往还以承包地的面积，在集体经济组织的年限等作为差额分配的理由。差额 分配的典型是“人地两分”、 “人地各半”的方法，即将征地补偿费分 为两部分，一部分由全体成员平均分配，一部分在有承包地的人员中再作第二次分配。差 额分配出现的矛盾比较多，也比较尖锐。实行“征谁补谁，占谁补谁”的原则。 即由部分被征收的农户获得全部补偿费用
8、。此种方式实质上变相剥夺了没有承包地的成员的分配权，往往引起强烈反对 。农村集体资产的分配应当以平均分配为基本原则。理由是：、农村集体 资产属于全体成员共同所有，成员权平等的原则决定应当平均分配。对农村集体资产的性质与归属，1998 年农业部农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法 界定为“ 全体成员集体所有”；理论 上，农村集体资产的性质有“集体所有”、 “共同共有” 、“公同共有” 等不同的说法，但最终在分配时的结论都是一样的，即基于成员权平等的原则进行平均分配。、生存权保障的原则要求平均分配。对农村来说，土地是最重要的生存基础。土地作为农民的生存保障是党中央、国务院的政策，也是我国土地
9、管理法、土地承包法、物权法等法律关于农村土地的基本立法政策之一。以各种不合法的理由对部分农民少分或不分，致使部分农民的生存保障受到很大影响，不符合中央政策。、差别分配有不合理、不公平的因素。部分没有地的人，可能在将来或即将获得土地。这些土地的来源有：集体未发包的土地、新开垦的土地、承包人退出的土地、退出集体经济组织的人交回的地。同时，有地的人可能各种原因即将交出土地。就土地补偿费的分配而言，已经得到土地的人另外获得了青苗补助费、附着物补偿费，若在土地补偿费分配中继续多得，暂时没有得到土地的人继续少得，是不公平的。、平均分配有利于弘扬社会正气，促进社会和谐。 “患均不患寡”是普遍的社会心理，分配
10、不公特别容易引起矛盾。我国农村集体经济组织中的家族、大姓非常普遍，分配容易被操纵，形成“多数人的暴政”。实践中多数地区实行平均分配，体现了人民群众的善良品质，分配后社会安定，应当予以提倡。按照土地管理法实施条例的规定，土地补偿费属于集体所有，并非由集体与承包经营权人共同所有。按照平均分配的基本原则，民主 议定对没有承包地的、户口已经迁出集体经济组织的、未成年人、外嫁女或入赘男等人员实行少分或部分，群众向法院起诉，人民法院是按照同等分配的原则处理的。对未发包土地的青苗和地上附着物的补偿费，仅分配给有承包地的人的，也不应当准许，因没有承包地的人有平等的分配权。随着形势发展，集体土地流转逐渐增多，有
11、的土地租赁没有租期限制，或约定为租赁到土地征收时。 这种情况应当视为以租代征，流转收益应当比照征地补偿费的分配原则在集体经济组织成员间平均分配。五、究竟怎么分配的问题 。 第一,区分原则。农村集体资产分配应当首先区分资产的不同性质， 对应不同的分配主体，在分配方法上区别对 待。第二,民主议定原则。民主议定原则是农村集体资产分配的首要原则，集体资产是否用于分配以及用于分配的数额，集体资产的具体分配办法等，均需通过 民主议定的程序决定。第三合法原则。民主议定的程序应当按照村民委员会组织法的规定执行，符合法律规定。民主议定的分配方案不得与宪法、法律、法规 和国家政策相抵触，不得有侵害集体经济组织成员
12、人身、民主权 利和合法的财产权的内容。第四，监督原则。依据村民委员会组织法第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、 镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、 镇的人民政府责令改正。故镇政府对集体资产分配有监督的法定义务,发现集体资产分配方案有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的, 有义务要求社村进行修改修正集体资产分配方案,同时责令集
13、体经济组织在合理的期限内重新作出分配方案，一般为六个月。六，各类集体资产及分配具体方法。（一）基于土地所有权产生的收益的分配。依照农村土地承包法进行发包、流转的集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，因征收、流转获得的收益，在 对承包经营权人进行补偿之后的剩余部分，系基于土地所有权产生的收益，农 村集体经济组织成员平等的享有权利，集体 经济组织成员应获得与其他成员同等份额的。（二）土地补偿费用的分配。土地补偿费是集体土地被征收后的土地补偿费。区分为对现有承包 经营权人因丧失承包期内承包经营权的补偿部分和对集体土地所有权丧失的补偿部分。集体土地被征收后的土地补偿费，在提取相应社会保障费用
14、后，是否在集体经济组织成员内部进行分配，以及用于分配的数额，属于村民自治的范畴，若要将土地补偿费进行分配,那么就应按重庆市高级人民法院关于审理农村集体资产分配纠纷案件适用法律问题的指导意见制定方案,进行分配。即集体土地被征收后的土地补偿费，集体经济组织决定用于分配的部分，应当先根据本轮承包期的剩余年限，按照实际承包经营的土地面积，对征地时已经取得承包地的集体经济组织成员进行补偿。对现有承包经营权人补偿的标准，通过民主议定程序决定，不能形成决议或者形成的决议被人民法院撤销的，可以参照以下标准执行：剩余承包期限不足 10 年的，不超过该承包地补偿费的三分之一，超过 10年但不足 20 年的，不超过
15、该承包地补偿费的二分之一，超过 20 年的，不超过该承包地补偿费的三分之二。用于分配的土地补偿费在对现有承包经营权人补偿之后的剩余部分，包括因面积计算差异和尚未发包的土地补偿部分，属于集体经济组织共同所有，应当在集体经济组织成员间平均分配。（三）土地流转收益分配。集体经济组织将集体土地成片或者整体流转的收益，在对现有承包 经营权人进行补偿后的剩余部分，包括面积测 量误差部分，尚未发包的土地部分以及超过剩余承包期的部分收益，归全体集体经济组织 成员所有， 应当在集体经济组织成员间平均分配。（四）其他集体资产分配。集体经济组织所有的建筑设施被征收产生的收益以及其他经营性收益等，是否用于分配以及用于
16、分配的数额问题，属于村民自治的范畴。集体经济组织所有的建筑设施被征收产生的收益以及其他经营性收益等，决定用于分配的部分，集体经济组织按照集体经济组织成员对该集体资产形成的贡献大小等因素进行分配的，人民法院 应当予以准许。因分配发生纠纷的，双方当事人应当首先协商解决，协商不成的，告知当事人可以向人民法院起诉。（五）制定具体分配方案的步骤:(1)社成立集体资产分配领导小组。(2)先向广大群众进行相关法律法规政策宣传,消除减少群众之间的融骇,引导群众依法办事。(3)做到底子明,情况清。(4)将 1981 年有林 权的人名单和 1998 年有承包地人员进行张榜公示进行核实。(5)有社集体经济组织 成员资格的人,各户户口上时情况,各年能参与集体资产分配的人员名单向社员公示并进行核实。依法制定方案然后进行计算,对事不对人。(6)审查本社资 来开支情况并张榜向社员公布核对，核对无误后进行 发放。这种发放办法、分配方案和工作办法(社监督理财小组监督下公示社经济帐目)既尊重了历史,符合事实, 也符合法律法规政策规定,既依法照顾了各方面社员群众,这样可减少矛盾纠纷发生，减少信访案件 ,促进我镇平安建设，使我 镇更加和谐。
