1、.城乡收入差距态势与对策建议收入分配与社会稳定研究报告之五作者：“收入分配与社会稳定”课题组来源：国研网 2002-1-22本站发布时间：2003-6-26阅读量：1541 次改革开放以来，中国农村社会经济状况发生了深刻的变化。从总体上看，农村居民摆脱了极度贫困，物质文化生活水平得到明显改善，基本上稳定地解决了温饱问题，奠定了向小康迈进的基础。这是具有重大历史意义的社会进步。但是，由于多种原因，起点很低的农民生活一直与城镇居民存在明显的差距，持续、稳步地提高农民收入水平十分艰难。特别是近几年来，农民收入的增长速度连续下滑，引起社会的严重关注。 一、城乡收入差距的基本态势 统计资料反映，20 年
2、来城乡居民收入差距仅增加了 0.15倍，1980 年为 2.51，1999年为 2.651.但实际上，农民的真实收入水平远低于统计数据。国家统计局的一项研究报告认为，由于统计上的原因，城镇居民可支配收入与农村居民纯收入指标间并不完全可比。前者往往被低估，如不计作收入的住房、医疗等方面的福利等；后者往往被高估，如农民纯收入中一部分要用作生产性支出等。因此，目前城乡收入的差距，很可能在 41 左右。 （一）农民实际收入与统计数据之间存在差距 从统计指标看，最近 20年的城乡居民收入经历了起始差距大，80 年代中期明显缩小，90年代中期明显扩大的历程。其总的特点是农村始终处于落后，两者间的差距在波动
3、中扩大。19831990 年，二者收入比由 1980年的2.51 缩小为 2.21 左右，最高为2.291，最低为 1.841，此为缩小阶段；19911995 年，差距明显高于前一阶段，除1991年为 2.41 之外，其余年份均在 2.51 以上，其中 1993、1994 年分别高达2.801、2.861，接近 31，此为迅速扩大阶段；19961999 年比前一阶段有所缩小，但除 1个年份略低于 2.51 之外，其余年份均在 2.51 以上，明显高于 80年代。 情况的严重性在于：由于统计机制存在着严重缺陷，农民纯收入中存在很多“水分”。据媒体披露，许多地方农民年收入的增长速度是上级领导部门向
4、县、乡层层下指标的结果，并纳入对县、乡主要领导干部的年度考核。其结果必然增加农民纯收入中的虚假成分。这方面存在的主要问题是： 第一，虚报收入，统计“水分”大。根据我们调查，河南省鄢陵县的两个乡，其农户近两年的人均纯收入，按统计数据都在 2000元以上，实际上只有 1000多元。湖北省襄阳县伙盘镇、太平镇，2000 年农民收入分别只有 1300、1600 多元，远低于上报的 2850元和3200多元。江苏省盱眙县古桑乡天明村，1999 年上报人均收入 3000多元，实际上只有.1000多元；吉林省舒兰市朝阳镇，2000 年上报农民人均收入 2000多元，实际不到 800元。 第二，按虚报的收入扣
5、缴统筹提留款，必然超过政府规定的 5%负担标准，进一步压缩了农民的实际收入。如前述吉林省朝阳镇 1999年的情况，按实际收入 800元计，负担应为40元；而按上报的 2000元收入计，则为 100元。湖北省襄阳县两个镇，2000 年人均税费负担 393元，占当年人均纯收入的 26%. （二）税费以外的农民负担过重 在交纳法定的税费之后，农民还是不能按照自己的意愿安排剩下的所得收入。尽管中央三令五申地禁止向农民乱收费、乱摊派，禁止搞不符合农民经济条件和意愿的“形象工程”、达标项目，但实际上各地法定以外的收费名目繁多，其中不少项目数额较大。典型的如湖南省减负办的调查，此类项目多达上百种。 农村教育
6、乱收费。有报刊、养老保险、体检、意外伤害保险、勤工俭学、电脑上机、校服费等，以及代扣代缴教育附加费，多达 30余项。有 1户农民，3 个中小学生，1999年交费 1471元。 农民建房乱收费。一农民反映，房屋拆旧建新要交费 772元，其中，建房安全统筹证 34元、建房押金 100元、办证工本费 208元、放线费 36元、占地费 145元、水土保持费 100元、建筑营业税 150元。另一农户建房交费 1200元，其中，土地补偿费 903.5元、测绘服务费 160元、测绘服务发证费 124元、批准书工本费 12.5元。乱收费的项目还有：土地荒芜费、人防工程易地统建费、文物调查勘探费、白蚁防治费等
7、10多种。 婚姻登记和计划生育“搭车”收费。1999 年，有一对农民夫妇领取结婚证交费585元，其中，检查费 50元、妇女体检费 62元、登记费 5元、一胎准生证费 82元、上节育环押金 200元、结婚证工本费 84元、介绍信费 102元。结婚登记收费更高的多达 700多元。 超负荷搞建设，集资任务重。常德市桃源县漳江镇承担 5个堤垸的建设，人均集资 500元；学校教育达标投入，人均集资 200元。此外，一些地方推行村村通广播电视、小城镇建设等达标，都须由农民出资。 （三）城乡收入差距的区域特点突出 改革开放以来，区域间收入差距不断扩大。在城乡差距问题上，西部地区在起点上就大于中部、东部地区。
8、改革开放前的 1978年，西部地区的城乡收入比为 2.91，高于中部的 2.651 和东部的 2.681.在差距缩小的 80年代，西部城乡收入比也一直都在 21以上，而同时期中部、东部的城乡收入比均降到 21 以下（见表 1）。 表 1三大地带城乡居民人均收入差距 .资料来源：国家统计局统计科学研究所研究参考资料1999 年第 169期 90年代中期以后城乡收入差距迅速扩大，西部城乡收入差距扩大的程度，要比中部、东部地区大得多。1999 年，西部城乡收入比为 3.411，比 1978年增加了 0.51倍；中部、东部的城乡收入比分别为 2.411 和 2.481，均低于 1978年改革前的数值。
9、如果与改革初期的 1980年相比较，农村居民纯收入占城镇居民可支配收入的比重大幅度下降。1980年，这一比值东部为 60.2%，中部为 50%，西部为 44.1%；到了 1998年，东部为 48%，中部为 45.7%，西部为 28.1%.18年间，三大区域内农村居民纯收入占城镇居民可支配收入的比重，东、中、西部分别下降 12.2、4.3 和 16个百分点。 由于地区差距的扩大，三大区域内农村居民纯收入占城镇居民可支配收入比重下降的幅度，并不能反映农村居民的实际收入水平。东部地区城乡差距虽然明显扩大，但农村居民纯收入水平最高，1998 年高于全国平均水平 46%.中部地区城乡差距变化较小，但农村
10、居民纯收入水平不高，1998 年低于全国平均水平 5个百分点。西部地区城乡差距不仅大，而且农民纯收入为全国最低，1998 年低于全国平均水平 38个百分点（见表 2）。国务院确定的国家级贫困县绝大多数集中在中西部的农牧业区域。 表 2三大区域内城乡居民收入状况比较元/人 资料来源：国家统计局统计科学研究所研究参考资料1999 第 169期 （四）农村居民内部的收入差距不断扩大 8090 年代，农村居民内部收入差距不断扩大。20%低收入户与 20%高收入户的差距，1985 年为 13.65，1995 年扩大为14.92，1999 年进一步扩大到 15.76；20%中等收入户与 20%高收入户的差
11、距，1985 年为 11.86，1995 年扩大为 11.95，1999 年扩大到 12.49.从绝对额看，农村低收入户与高收入户的绝对差，由 507元扩大到 3864元，增加 7.6倍；农村中等收入户与高收入户的绝对差，由 351元扩大到 2800元，增加近 8倍。 农村居民内部收入差距扩大的财富效应十分明显。据国家统计局农调总队的抽样调查，1998年农村居民人均纯收入 2000元以下的人口比重占 52.1%；占人口 20%的高收入农户拥有银行存款占全部样本农户总存款的 55%，而占人口 14.6%、年收入在 1000元以下的农户只拥有不足总额 3%的存款。此种情况表明，随着收入差距的拉大，
12、农村居民的贫富差距也已扩大。 农村内部收入差距拉大，进一步扩大了城乡收入差距。突出表现在农村低收入户与城市高收入户之间差距的扩大上。农村 20%低收入户与城镇高收入户的差距，1985 年为17.25，1995 年扩大为 114.41，1999 年扩大到 114.98.不仅如此，城乡收入户各对照组之间的差距都有所扩大，多数对照组增加的倍数虽然没有超过 1，但还是扩大了。其中扩大最多的是低收入组，由 3.141 扩大到 4.341（见表 3）。 表 3五等分组城乡居民收入差距比较元/人资料来源：国家统计局统计科学研究所研究参考资料1999 第 169期 .（五）农村低收入人口比重相当大 农民收入分
13、布的一个突出特点，是在平均收入水平不高的前提下，低收入人口的比重很大。据农业部统计，以村为单位，1999 年，人均收入 1000元以下的有 8326.7万人，占农村人口的 9.4%；10001300 元的有 7958.4万人，占农村人口的 9%；13001500 元有9091.2万人，占农村人口的 10.3%.这三部分合计有 25376.3万人，占农村人口的 28.7%.这些数据表明，目前农村有近 1/3人口的月收入在 125元以下，其中约有 1.2亿人口月收入不足或只有 100元。由此可见，根据平均收入水平作出“全国人民已经提前实现小康”的判断是不准确的。在生产、生活用品市场化程度不断提高的
14、今天，这 1.2亿农民的收入水平充其量只能维持一个“温饱”。 从国家统计局公布的数据看，农村低收入人口的比重可能比农业部统计的还要大。根据国家统计局农调总队对 67000农户的抽样调查结果，1999 年，人均收入 1000元以下的占 13%，10001300 元的占 10.8%，13001500 元以下的占 8.1%.三部分合计占被调查户的 31.9%，高于农业部的 28.7%；其中年收入不足或只有 1300元的比例为 23.8%，高于农业部的 18.4%.这就是说，人均月收入低于 100元的农民，可能超过 1.5亿人；其中最高者，也只相当于城镇居民平均收入（5854 元）的 1/5左右。 二
15、、城乡收入差距扩大的主要因素 城乡收入差距的存在与扩大，原因是多方面的： （一）在整个工业化过程中，农民始终处于弱势地位 80年代初期，一些年份的农民收入增长超过城镇，使一些同志产生了盲目乐观情绪。声称城乡收入差距问题完全是传统计划体制造成的，认为只要解除了统购统销对农民的束缚，让农民自由地在市场经济的大海里游泳，收入问题就会迎刃而解。90 年代以后，农民收入的增长速度明显地落后于城镇，人们的头脑才逐渐冷了下来。 国际经验证明，城乡收入差距问题决不仅仅是一个体制问题。在国民收入初次分配的层次上，城乡收入差距的存在是一个世界性现象。即使在西方发达国家，市场发育已经十分完善，农业人口已经占总人口的
16、 10%以下，农业技术水平已经相当先进，农民与城镇居民的收入水平之间也存在着明显的差距。无论是土地经营规模最大的美国，还是欧洲和日本，政府都不得不通过价格支持、直接补贴等手段予以适当弥补，在国民收入二次分配的层次上，将城乡居民的收入差距维持在一个不太大的水平上。而在大多数发展中国家，由于工业发展水平低，农村人口比重大，政府没有能力对农业给予补贴，城乡收入差距的扩大使农民挣扎在贫困线上，成为社会不安定和政治动荡的根源。 在整个工业化过程中，农业作为一个产业，其市场竞争力较弱的原因，可能主要在于两个方面。一是农业本身的特点：生产周期长，受气候变化的影响大，储藏成本高，价格弹性有时滞效应，产出达到一
17、定水平后，单位土地投入的边际报酬递减。因此，农产品的品种、产量难以随着市场需求的变化而及时进行调整。二是在人们的食品消费达到小康水平后，虽然对品种多样化提出了更高的要求，但总量上的需求增长却变得十分缓慢，甚至停滞。这种总量上的需求约束，可能是效率因素以外，工农业产品价格产生“剪刀差”的另一个重要原因。 . 中国农村的特殊状况进一步弱化了农民的市场竞争力。众多的农村人口和有限的土地资源，导致了中国农民劳均 2亩的土地经营规模。不用和美国农户劳均 1000多亩的经营规模相比，就是与中等规模的欧洲劳均 100亩、小规模的日本劳均 20亩相比（96 国际统计年鉴，中国统计出版社，1996；），也相去甚
18、远。因此，中国的大宗农产品在生产成本上不具备国际竞争力。此外，中国农民大致占总人口的 70%，分享约 30%非农人口提供的农产品消费利润，人均所得很难提高。 （二）政府的经济调节政策不适应市场变化 改革开放以来，中国农产品供求政策的重心是调节供给，而调节供给的核心则是不断增加农产品供给数量。表面看来，这种政策并无不当。人多地少，是中国经济社会发展中存在的基本矛盾之一，对此高度重视并全力解决是很必要的。问题是市场情况发生了变化。随着农产品短缺状态逐渐消除，全国人民生活普遍达到温饱有余，城镇居民生活步入小康，农产品消费由数量主导型转变为数量、质量、品种并重型。而单一数量供给政策并未随之作出调整，这
19、就不能不导致农民收入的波动。 其一，就较早由市场决定供求的蔬菜、水果、水产品、肉禽蛋类来看，政府实际上仍然采取了以鼓励追求数量为主的供给政策。尽管中央政府不直接参与这些农产品的购销活动，但要求各大中城市政府采取包括直接投资在内的多种措施以增加数量（如“菜篮子工程”）。这种以城市为中心的鼓励供给政策，忽视了农产品本身的生产特点，加重生产周期性的波动，导致市场价格的大起大落，影响了农民收入的稳定增长。其二，主要由中央政府计划控制的粮棉产品方面，政府垄断、价格支持、直接参与市场购销活动等增加总量供给的政策手段，受到市场需求约束的挑战。90 年代中期以后，由于农业连年丰收，大宗农产品市场出现产品积压、
20、价格下跌的局面。政府受财政能力的限制，没有能力继续通过敞开收购来维持市场价格，只得适当降低政府保护价，并使部分品种逐步退出保护收购范围。结果是 1999年农产品收购价格比 1996年下降 30%.据专家估计，仅 19971999 年 3年粮食、棉花价格下跌，就使农民约减少收入 3500亿元之多（吴硕、陆学艺、刘文朴等“增加农民收入，减轻农民负担”，经济研究参考2000 年第 80期。）。 因此，在经济体制和市场供求状况都发生改变之后，政府如何在需求约束的条件下维持农业生产的稳步增长和保持农产品价格的相对稳定，还需要进一步探索。 （三）政府的公共政策存在着忽视农村的倾向 改革开放 20年来，尽管
21、经济体制已经发生重大变化，国家经济实力成倍增长，但政府对农村的公共服务投入偏少的状况，依然没有得到根本改变。例如全民 9年制义务教育，在城市是由政府承担学校的基础设施建设和教师工资，而在乡村则是农民承担了这些开支的大部分。又如医疗卫生，占全国 70%的农村人口只占有不足 20%的国家医疗卫生投入。1998年，国家财政的医疗卫生投入 587.2亿元，其中用于农村的只有 92.5亿元。其它如修路、农田基础设施以至一些水利工程，也要农民出资。近几年，国家财政为拉动经济增长发行了巨额国债。其中直接与农业发展和提高农民收入、改善农民生活的份额很小。国债中用于农林水基础设施建设的投资部分，如大江大河治理、
22、生态环境改善等，多是从全社会考虑，农民直接受益的规模和程度有限。 .在此种调节分配格局下，必然产生一种恶性循环：国家支持不足，农村的公共服务又急需增加，只有从农民本来就很少的经济剩余中再拿出一部分，名为“取之于民用之于民”；结果却进一步削弱了农民的再生产以致简单再生产能力，使农民能够创造的经济剩余递减，维持农村公共服务所需的经济来源也随之枯竭。与此同时，由于对各级政府对此类收费缺乏有效的监督，在以合法名义向农民收取经济剩余的同时，大量的“搭车”收费、摊派难以避免。 税费负担过重，农民负担过重，成为 90年代以来全社会关注的热点。据专家计算，近年来农民家庭 1年的税费负担约 2800亿元。其中：
23、（1）劳动积累工、义务工 1350亿元，劳均 300元；（2）“三提五统”900 亿元，人均 100多元；（3）农业税 310亿元；（4）农业特产税 160亿元；（5）教育税附加 68亿元；（6）屠宰税 20亿元。以上各项，农民人均负担 320多元，是 1999年农民人均纯收入的 14.5%.如果加上税费以外的其它摊派，农民实际上的负担还要重得多。这显然是不合理的（吴硕、陆学艺、刘文朴等“增加农民收入，减轻农民负担”，经济研究参考2000 年第 80期。）。 （四）农村基层组织体制存在严重的缺陷 90年代以来，党和政府采取了多种措施以减轻农民负担，也取得了一定成效。但从总体上看，屡屡令行却难禁
24、止，农民负担越来越出现加重之势。其根源之一，在于农村基层组织体制存在着严重缺陷，农民缺少制约政府部门、乡村社区组织损害其经济利益的力量。这其中分为两个相互紧密联系的层次。按照中华人民共和国村组织条例，在村级层次实行村民自治，农民作为村社区自治组织和集体经济组织的成员，本应享有民主选举和罢免其领导人的权利，享有决定包括乡村统筹、集体提留数额及收取、开支办法的权利，享有决定村公益事业和集体经济项目筹资与使用方案的权利。但是，实际上多数地方的农民没有真正享有这些至关重要的权利，农民难以选择能够公正办事的村领导人，对各种税费的负担额和使用办法也没有发言权。因此，超出农民经济承受能力的负担及其使用的浪费
25、、低效，就成为必然之事。与此相联系的是，在此种村级自治组织作为农民利益的代言人的时候，必然无法抵制来自乡级政府以及更上级政府各部门的摊派，甚至往往还借机“搭车”增加收费。 （五）区域间自然资源与经济基础条件差异的影响 区域间自然资源与经济基础条件的差异，是形成区域间收入差距的重要原因。中国幅员辽阔，区域间的自然资源与经济基础条件的差异非常之大，容易对收入差异产生大国放大效应。据国家统计局的调查分析，中国农村居民收入群体可分为四种类型，每一类型的收入状况都与其所拥有的自然资源、城乡基础设施、市场环境等条件密切相关。 第一类地区主要分布在大城市郊区和经济最为发达的地区，即京津沪、江浙、广东、福建。
26、其人口占农村居民的 15%，1997 年人均纯收入为 3550元，高于当年全国农村居民人均纯收入 17%，与当年全国城镇居民人均收入之比为 11.45，比改革初期的 12.5 相比有明显缩小。 .第二类地区主要分布在北方农产品商品率较高的地区，即东北三省、山东、新疆、河北，人口占农村居民约 25%.这类地区人均拥有的耕地面积较多，农产品商品率较高。如，东北三省农民人均经营耕地 5亩多，粮食商品率达到 60%以上；新疆的棉花、水果，山东的水产品、水果蔬菜，在全国均占有一定优势，出售产品的现金收入较高。1997 年，这类地区农村居民人均纯收入为 2257元，与当年城镇居民收入之比为 12.29，比
27、改革初期的12.5 有所缩小。 第三类地区以中西部传统农牧区为主，即山西、河南、陕西、内蒙古、湖南、湖北、四川、云南、安徽、江西、广西、海南，人口占农村居民的近 50%.这类地区人多地少，基础设施相对落后。1997 年，农村居民人均纯收入为 1785元，只有当年全国农村居民人均纯收入水平的 85.4%，与当年全国城镇居民人均收入之比为 12.9，与改革初期的 12.5相比有所扩大。 第四类地区是高原地区，即贵州、青海、甘肃、重庆、西藏，人口占农村居民约 10.7%.这类地区人均耕地更少，自然条件恶劣，经济基础条件十分落后。1997 年，农村居民人均纯收入为 1322元，仅及当年全国平均水平的
28、63.2%，与当年全国城镇居民人均收入之比为13.9，比改革初期的 12.5 明显扩大。以上情况表明，目前约有 60%的农村低收入处在自然资源与经济基础条件较差的区域。 三、政策建议 早在 1980年代中期，邓小平同志就指出过：“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村经济能不能发展，农民生活是不是好起来。翻两番，首先要看这百分之八十的人口能不能达到”，“工业的发展，商业的和其它的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困基础上。”（邓小平关于建设有中国特色社会主义的论述专题摘编，中共中央文献研究室，中央文献出版社。）农村居民收入增长过于缓慢，无疑会产生多方面的不良影响。根据统计资料
29、分析，目前农民的消费水平比城镇落后 1520 年（即相当于城镇 80年代初中期）；1998 年，近 60%的农村人口生活刚刚摆脱温饱水平，4000 多万农村人口仍处于贫困状态。如果按照联合国的贫困标准（每人每天收入低于 1美元），中国农村贫困人口则在 2亿以上。事实上，近几年来农民收入及其消费水平停滞不前，已经带来了严重的社会经济问题。 首先，农民收入低下，已经成为影响社会稳定的重要因素。其表现在于，一是对保持国家粮食安全具有不利影响。农民收入中来自种植业的部分过低，已经导致一些地方出现大范围的耕地“搁荒”。如继续下去，这对于农业资源紧张、农产品人均水平还很低的中国，无疑会动摇其粮食安全基础。
30、二是增加了农村中的不稳定因素。收入低下增长了农民中的对立情绪。近几年，因为税费负担沉重而导致农民自杀、上访、群体抗缴税费，以及围攻、打砸乡政府和干部的恶性事件有增无减，信仰宗教的农民急剧增加，有的甚至陷入邪教。三是影响城市社会的安定。收入过低导致大批农民盲目涌入城镇寻求生计。1996 年以前，由于城市经济发展较快、就业机会较多，农民进城打工矛盾较小。近几年来城市经济增长放慢，国有企业职工下岗分流增多，农民进城寻找就业机会的人数却依然有增无减。1998年、1999 年农村劳动力总数中分别有 5.5%、5.9%转入非农产业，其中约有 35%进入大中城市。（陈武元“进城民工的现状及发展变化”，经济研
31、究参考2000 年第 57期。.）这种状况明显地超过了目前城市的劳动力需求。相当一部分农民找不到工作又不愿返回到农村，沦为实际上的城市流民。如果此种状况持续下去，其后果是很难预料的。 其次，农村居民消费增长缓慢，影响整个国民经济的增长态势。农民收入增长过于缓慢，是近几年开拓农村市场战略迟迟不见成效的根本原因。近年来宏观经济“需求不足”的一个重要因素，是占全国人口 70%的农村居民缺乏购买力，其集中表现是农村人口因收入增长过于缓慢而产生的即期消费需求不足，对国民经济增长的拉动作用大为减弱。1999年，全社会消费品零售总额中的乡村地区的比重已从 1985年的 53%下降到 37%，下降了 16个百
32、分点。据国家统计局分析，1998 年，在最终消费对国内生产总值 33.1%的贡献率中，占全国人口 70%以上的农村居民消费的贡献率只有 15.8%，比 1980年的 24.8%下降了 9个百分点。结果导致大批工业消费品积压，企业开工率不足，产业结构调整困难，对国民经济增长的速度和质量产生了很大的负面影响。 综上所述，在现有条件下尽可能地提高农民收入，缩小城乡居民之间的收入差距，是实现经济良性发展和社会稳定的客观要求。当然，在中国实现四个现代化的整个进程中，由于各方面条件的差异，城乡居民收入存在差距的现象还会长期存在。但是作为政府的责任，就是要防止这一差距过分扩大。经过了 20年的改革开放，中国
33、的经济基础大大加强，已经具备了遏制城乡收入差距拉大势头的基本条件，政府有必要在国民收入再分配层次上给予农村低收入居民一定程度的补偿。如果认识不到问题的严重性，认为还可以等一等、拖一拖，就有可能铸成大错。为此，除目前正在实施的开发西部战略外，建议在以下方面采取措施： （一）免除“十五”期间全国的农业税和特产税 由于涉及到农村基层组织建设问题，农村税费改革决非短期内能够完成，不得不限制在少数地方进行试点。但是农民负担过重、收入增长过慢的状况，从 90年代中期算起，持续的时间已经很长，有必要采取重大的短期措施予以缓解，以免激化农村社会中的矛盾。农业税和农林特产税加起来也就是 300多个亿，而近几年国
34、家财政每年增收都在 1000亿以上，因此短期免除这两种税是完全可以承受的。农业税和农林特产税属地方税种，地方许多税外附加都和这两个税种有关。在一定时期内免除这两个税种不仅可以加强中央转移支付的调控力度，而且使税外附加失去了征收的依据，有利于农村基层组织方面的改革。 （二）进一步改善政府对农产品市场的调节机制 实践证明，在市场经济体制下，敞开收购、顺价销售、封闭运行的办法是行不通的。因此，粮棉流通体制应当在国家定额采购的基础上，放开市场购销。通过体制变革，给予农民以真实的市场供求信号，消除政策过多干预造成的波动因素，使重要农产品的供给与需求能够大体协调。当然，放开市场购销后，政府还应当根据市场供
35、需情况，吞吐国家储备，平抑市场价格，保证粮棉供应。由于存在真实的供求信号，政府针对性的政策调节虽然也要财政给予补贴，但其代价要比政府承担全部流通责任要小得多。此外，加入世界贸易组织以后，政府还可以采取以下办法来提高农民收入：对生产性投入给予补贴，如改良土壤、应用新技术、购买农业生产资料；对收入给予直接补贴，特别是贫困地区和年成不.好的时候；继续减免各种税赋，例如屠宰税这类费力不讨好的税，不如干脆免掉。通过上述措施，既保护了农民的利益，同时也确保了全社会的安定。 （三）加大对中西部贫困农牧区的财政转移支付力度 城乡收入差距扩大，中西部地区更为明显。这部分地区，以农牧业为主，自然条件和基础设施又差
36、，加大财政转移支付力度理所应当。从以往的经验看，直接给予农牧民发放钱粮的工作量太大，只能用于防灾减灾；提供政策性贷款上项目，不仅容易出现挤占挪用，而且因经济环境差，投资难有回报，农民也得不到实惠。因此建议从源头上加以解决，截断各级政府部门向农民乱收税费的渠道，使这些地区的农民真正得以享受到中央财政转移支付的好处。具体做法是在核定编制的基础上，对国家和省（自治区、直辖市）确定的贫困县，由中央和省级财政承担县乡两级公职人员所需的全部经费，相应免除该县乡农牧民所有的税外附加。 （四）消除农民进城务工的政策性障碍 目前，全国至少有 6000万农民外出务工，每年寄回农村的汇款达 1000亿元以上，成为农
37、村居民收入的一个重要来源。因此，排除农民进入城镇务工的政策性障碍，不仅是缩小城乡收入差距，而且是加速城市化的重要举措。目前农民进城务工受到种种人身歧视。如农民外出务工必须得到批准，农民工在城镇就业的岗位受到当地规定限制，单是为了就业需要办理的证件就有 5、6 种，而且办证交费高达数百元。此外，农民工的合法权益往往得不到保护，无端受罚、没收证件、拖欠工资、人身侮辱事件屡屡发生等。因此，在加快城乡户籍制度改革的基础上，有必要清理城市用工制度方面各种不合理的地方性规定，为农民进城务工提供公开、平等的政策环境。为了方便农民工举报侵权行为，城市政府有必要建立专门的农民工投诉中心。 （五）推动农村基层组织
38、的民主建设 目前农村税费征收，固然有中央与地方的财政关系以及税费数额大小是否适当等问题，但更主要的是缺乏来自农村社区成员的有力监督，造成大量不合理的“搭车”收费，加重了农民的负担。如果实现农民对本社区事务当家作主，农村不合理负担问题即可解决大半。农民十分关心涉及切身利益的税费问题，运用农民的监督显然比任何其它力量更加有效。因此，对农村社区公共服务必需费用的项目、数额、收取办法、使用等，应当由农民投票决定；而与此紧密相关的是，农民应享有对乡村社区领导成员的选举与罢免的权利，否则不可能真正拥有监督力量。1998 年 11月公布的中华人民共和国村民委员会组织法已经对上述方面作出明确的法律规定，问题是在农村多数地方并未得到认真贯彻。这方面实施起来的工作量非常之大，而且还涉及到基层党政体制改革，需早作谋划，尽早启动。 “收入分配与社会稳定”课题组 本报告执笔：肖俊彦 课题负责人：鲁志强 课题协调人：丁宁宁
