1、.边境民族地区农村基层组织现状研究基于滇东南的实证考察王俊程 胡红霞（云南师范大学 中国西南对外开放与边疆安全研究中心 云南 昆明 650092）摘要基于对滇东南边境民族地区的实地考察，在归纳总结了近年来基层组织在制度建设、领导班子建设、干部作风建设、推进新农村建设以及政府形象建设和调动群众积极性方面取得的成绩后，分析研究了农村基层组织建设方面存在的问题，即重视不够、投入不足、基层干部待遇偏低、工作绩效有待提高、 “两委”外的其他基层组织运行存在困难、 对基层干部培训不力等。最后，遵循结合实际，力求可行的原则，提出“加大对农村基层组织的支持和投入力度、提高基层干部待遇、完善和创新村基层领导选拔
2、任用、落实大学生村官制度、加强对基层干部的培训、健全产业协会运行机制、加大对“两委”以外的基层组织的支持力度、落实和完善对口帮扶机制”等较为系统的对策和解决方案。关键词 边境民族地区；农村基层组织；难点与对策；滇东南中图分类号 C957 文献标识码A基金项目 云南省哲学社会科学研究基地项目(云南人力资源开发与管理研究基地 2009)；国家哲学社会科学基金资助项目(09XMZ004)。引言标题 1自 1994 年 11 月 5 日中共中央关于加强农村基层组织建设的通知颁布后，围绕“农村基层组织建设”的研究持续升温，学者们从政治学、管理学、社会学等不同学科领域对村党支部委员会和村民委员会（后简称“
3、两委” ）的建设进行深入研究，成果斐然。经梳理发现，当前的研究对象主要为村“两委” ，研究的重点主要集中于：村“两委”关系研究、村“两委”会选举的制度及实证研究、村“两委”会与外部组织的关系、村干部的激励机制研究、村干部的监督问题、社会环境因素对村“两委”会的影响研究等几个方面 。从中不难发现，当前的研究尚有三点不足：一是研究对象主要集中在农村基层组织的核心村“两委” ，这显然是狭隘的，我们认为，伴随着农村经济社会的发展和新农村建设的持续推进，学界和政府需要更加重视村“两委”外的其他组织，以满足农村日益增长的多元需要。二是公开检索渠道表明，当前对农村基层组织的层面上的研究较为多见，但将集“边疆
4、、民族、贫困、山区、原战区”为一体的落后地区的农村基层组织剥离出来研究的成果较为少见,这可能与到这些地区进行野外调查具有很大的风险和难度有关。事实上，边境民族地区大都发展滞后，情况复杂，文化多元，维稳任务艰巨，基层组织缺人才、缺经费,在巩固和发展新农村建设的成果等方面成效不明显等问题比较突出，急需研究并加以解决。三是当前的研究大多基于党建理论的研究视角，大都处于呼吁的报道层次，缺乏实证性和可行性，应用价值不够明显。本文以滇东南边境民族地区为例，力求将农村各类组织作为一个研究整体，采用实证研究法归纳提炼农村基层组织建设、运行的难点，深入挖掘其原因，基于边境民族地区的现实，结合惠农政策连年升级、云
5、南桥头堡战略，借鉴发达地区的成功经验的基础上，从管理手段和机制构建的角度提出具有前瞻性和实操性的对策和建议。为深入了解边境民族地区农村基层组织的现状、运行难点，听取村干部、农民对农村基层组织建设的意见、建议和需求，并探索加强边境民族地区农村基层组织建设的途径，为构建农村基层组织建设长效机制提供对策建议，我们围绕“农村基层组织运行现状、农村基.层组织建设”等内容设计了调查问卷，并于 2009 年 8 月 10 日至 24 日分头走访滇东南边境6 县的相关职能部门，在他们的协助下，采用简单随机抽样方式，选取 13 个边境的建制村进行实地调查。向农民群众发放问卷 368 份，收回有效问卷 347 份
6、，问卷有效率为94.3%。通过调查和统计分析，我们发现当前农村基层组织建设成绩突出、作用显著，但问题也很多，而且有一些问题还成为影响和制约边境民族地区农村发展的因素之一。边境民族地区经济社会发展与农村基层组织评述以滇东南为例标题 1边境民族地区经济社会发展评述标题 2边境是人类社会矛盾的产物，是自然、政治、军事、民族、经济、国家等综合因素的结果，是国与国之间冲突和制衡的体现。在漫长的人类社会发展过程中，边境地区形成的一个重要前提是曾经在某一个历史时期相邻的两国中至少有一个国家放弃争夺，进而达成协定。而这个前提要么基于当时可知的自然资源缺乏足够的吸引力，要么基于国力尤其是军事实力不济，而被迫放弃
7、，从长期看，绝大部分属于前者。也就是说，从历史经验和逻辑推理均可得出:相较而言，边境地区的各类资源劣于内地是其基本特征。纵观世界，各国的边境地区大都远离本国的政治、经济、文化中心。现代文明扩散和发展的载体大都是海洋，几乎所有拥有海岸线的国家最先接触、接受现代文明并实现较快发展的地区都是沿海地区。而与之对应的内陆边境由于地处各国的边缘地带，大都具有自然地理条件相对恶劣、交通不畅、人口稀少、经济社会发展相对滞后的特点，接受现代文明处于劣势。从我国的情况看，我国的边境地区大都自然地理条件恶劣、发展滞后、矛盾突出、情况复杂。在硬件上，这些地区多表现为基础设施、公共事业建设滞后；在生产上，表现为效率低、
8、成本高；在生活上，表现为质量差、不便利；在人口上，表现为缺乏知识、缺乏技能、观念落后。滇东南边境民族地区是这类地区的典型代表，崎岖的地势、偏少的人均耕地、质量偏低的土壤、恶劣的交通状况、薄弱的经济和产业基础、建设滞后的基础设施、亟待加强建设的基层组织制约着地区的经济社会发展。与众多边境地区不同的是，战争和历史遗留问题还延误这一地区的发展机遇。边境民族地区农村基层组织评述标题 2农村基层组织，主要指村级组织。包括基层政权、基层党组织和其它组织三个方面，常见的农村基层组织有村党支部委员会(后简称村党支部) 、村民委员会、村团支部、村妇代会、村计生组织、村卫生防疫组织、村护林组织、村武装组织、农业科
9、技推广组织、烟草栽培辅导组织、新经济组织(如产业协会 )和新社会组织(老年协会)等。农村基层组织是党和政府在农村开展工作的基础，是贯彻落实各项方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒，是领导农民群众建设社会主义新农村的核心力量。常有人将我们常说的村“两委”等同于农村基层组织的全部。事实上，它们只是基层组织中的核心组织，前者是党在农村的基层组织，后者是村民自治组织。随着农村的发展、农民需求的多元化，党和政府在农村建立了多种新型组织。边境民族地区由于区位特殊，与外邦接壤，基层组织在社会治安、国防、维稳、睦邻等方面还要肩负着重任。一是滇东南边境与越南接壤，部分越南公民借我国不断扩大对外开放之机，非法入境
10、、非法通婚、非法居留、非法谋职，给滇东南地区的治安管理、婚姻登记、计划生育等工作带来诸多问题。二是边境地区跨国拐卖妇女、卖淫犯罪活动时有发生。部分犯罪分子以拐卖越南妇女和组织越南女子卖淫为手段牟取暴利。三是边境地区走私和贩毒呈蔓延趋势。走私的商品大至摩托车，小到普通布匹。近年来，贩毒也呈蔓延趋势，以马关县为例，仅 2007 年，马关公安局就破获贩毒案件 7 起，抓获犯罪嫌疑人 12 人，缴获毒品海洛因 3565.5 克，毒品鸦片 98.8 克、毒资 33.5 万余元。更为严重的是，边境贩卖枪支弹药、爆炸物品、管制刀具问题突出，这给社会治安带来很大隐患。边境民族地区是国家控制力较弱的地区，又是少
11、数民族混居的地区，情况复杂，矛盾突出，即便普通的民间.纠纷在这些地区也可能上升成为民族矛盾和复杂的国际关系。此外，近年来，越南政府高度重视边境地区的发展，鼓励边民到延边境一带建房安居，促成边民守土固边，并利用小国优势出台了一系列特殊的优惠政策，对我国边民的心理和国家稳定产生了一些影响。从长远来看，处理这些问题的最好方式是民间、基层组织的内部消解，而并非动辄政府出面甚至上升到军事争端层面。从这个角度来说，加强边境民族地区基层组织建设，使之真正地成为贯彻落实党和政府各项方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒显得尤为重要。边境民族地区农村基层组织建设取得的成绩标题 1我国向来重视农村基层组织建设，新世
12、纪以来，伴随着惠农政策的连年升级，农村基层组织在规章制度建设、 “两委”领导班子建设、推进新农村建设以及树立政府在群众心目中的地位等方面取得了诸多成绩。我们在滇东南的实地调研过程中也见证了农村基层组织建设取得了诸多成效。规章、制度建设方面标题 21998 年 11 月 4 日中华人民共和国村民委员会组织法发布后，云南省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议于年月日审议通过了云南省村民委员会选举办法 。滇东南的富宁县、麻栗坡县、马关县、河口瑶族自治县、金平苗族瑶族傣族自治县、绿春县在中共中央、国务院、省、州、市的相关文件的引领和指导下结合当地的实际先后出台了村级党总支和村民委员会换届选举办法，
13、使得村基层干部的选举走上了公开、公平、公正的民选之路，这使得只有人民认可的农村精英才能入选，从而确保了基层干部相对民主的作风。个别县还出台文件明确规定了基层组织的业务经费、干部的待遇等相关事项，为村基层组织的运行提供了强有力的物质保障。此外，各建制村在县、乡的指导下还制定了两类制度：一类是村务公开尤其是财务信息公开制度，这使广大人民群众有了关键事项的知情权。调研组所到过的村寨几乎都明确要求建制村或自然村适时采用展板等形式公开村小组的政务、财务，特别是专项资金、物资补助、分配、使用和结算情况，这一方面能确保扶贫资金落到实处；另一方面方便了群众行使知情权的和监督村务。另一类是在上级政府的指导和督促
14、下，各建制村都出台了村级议事和决策制度，议事制度让自然村组长乃至村民知晓村级重要事项成为现实，进一步加快了农村的民主化进程；公开、民主的决策制度能促进决策的透明和科学。“两委”领导班子建设方面标题 2新世纪以来， “两委”领导班子建设取得显著成绩。一是随着“两委”领导班子公开选举制度的广泛实施，一批批能力强、得民心、负责任的致富能手、专业户进入了“两委”班子。二是滇东南边境的文山壮族苗族自治州、红河哈尼族彝族自治州在 2004 年后把云南“云岭先锋”工程和干部驻村入户帮助农民增收工作结合起来，从州直机关抽调数百名干部驻村入户担任副支书（一般挂职 2 年） ，他们中的一些在挂职期间不仅深入群众开
15、展指导、动员工作，还为农村经济发展、农民增收出谋划策。三是 2007 年 3 月以来，云南省委从省州县乡四级党政机关、企事业单位、大专院校和中央驻滇单位选派中共党员干部，到全省建制村担任新农村建设指导员，每年共选派新农村建设指导员约 1.35 万名。滇东南的文山州自2003 年以来，就从州、县、乡党委和政府派出驻村工作队进驻自然村。这类思想理念先进、文化知识全面的指导员为农村基层组织注入了新的血液和力量。四是为进一步贯彻落实党在基层和农村的相关精神，进一步充实基层干部队伍力量，构建来自基层一线的社会各行各业干部培养链，2008 年以来，云南省委连续 4 年来实施大学生村官选聘工作。4 年来，云
16、南共选聘了约 18000 名村官（2008 年 2000 名，2009 年 10000 名，2010 年 3000 名，2011 年 3000 名）充实到建制村担任支书助理或主任助理，大学生村官成了农村基层的新生力军，虽然他们实践经验少，但他们学历较高、学习能力强、精力充沛，更关键的是，他们与“两委”主任、云岭先锋挂职干部以及新农村建设指导员相比有不可比拟的时间优.势。我们在滇东南调研时有群众告诉我们，除了春节的前后几天外，几乎天天可见大学生村官，他们成了人民群众最亲近的基层干部之一，他们的务实和创新夯实了农村基层干部队伍的建设。基层干部作风建设方面标题 2随着基层民主建设的推进，农村基层干部
17、作风和基层民主建设取得显著成绩，这是顺应大众知情权与民主意识提高的必然需求。当我们在调研中问到“近年来，您觉得村干部作风有什么变化？”这一问题时，滇东南边境地区的 347 个受访者中，76.9%的人认为“更好” 。统计结果见下表:村干部作风干部作风统计方式更好 无变化 更差合计人数 267 61 19 347百分比 76.9% 17.6% 5.5% 100.0%课题组认为，出现此变化主要有如下一些原因:一是“管理民主”作为新农村建设的一项重要目标来抓，虽然在有的村寨这项目标只提上议程，但至少村干部在议事方式、决策方式、工作方式等方面与之前有本质的区别。二是农村基层组织领导干部的选举进一步程序化
18、、规范化，这一方面有利于农村优秀人才的胜出，另一方面也客观上使得基层领导干部必须在工作和生活中实实在在地做到“从群众中来，到群众中去” 。三是新农村建设指导员、大学生村官、挂职干部的促进。相较本地村干部，新农村建设指导员、大学生村官、挂职干部大都是先进思想、先进文化的代表，尤其大学生村官刚大学毕业，习惯了现代民主的管理模式，他们大都具有棱角分明、作风民主的特点，这些外来人才切实推进了基层民主化的进程。四是村政务、财务公开及民主议事等制度使得村干部转变工作作风，改进工作方法。推进新农村建设方面标题 2自党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”后，全国各地按照“
19、生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，积极推进新农村建设。滇东南边境民族地区以兴边富民工程、边境地区转移支付项目、整村推进等帮扶、惠民工程为契机，充分整合整村推进、易地扶贫、居民抗震改造、村容村貌整治、沼气建设等各项资金，合力推进新农村建设。随着新农村建设的深入，滇东南边境民族地区农村生产得到发展，农民增收渠道得以拓展；村内基础设施和公共事业建设取得显著成绩，农民生产、生活更加便利，村容村貌、人居环境以及收视和通讯状况得到明显改善，一些村寨还建起了村民活动室，为科技推广、文体活动的开展以及农村精神文明建设提供了硬件支持；村民文明程度和素质观念得到提升，村内治安、秩序有所好转
20、；随着基层组织的不断完善和惠农工程的不断落实，村干部、基层组织乃至政府的管理服务水平和政府形象得以提升，农民生产的积极性也得到调动。农村基层组织作为新农村建设的最基层推动力量，在政策宣讲、上情下达、动员群众、推进实施、监督反馈过程中起到了不可替代的作用。政府形象和群众积极性方面标题 2随着新农村建设的推进，政府的形象得到树立，群众对政府怀有感激之情。虽然有一小部分村民对农业生产成本增高、看病贵及新农村建设中出现的问题颇有微词，但绝大部分村民对当前的帮扶政策一致说好，他们都客观承认现在的“三农”政策好，免农业税、给农民补贴、援助建房修路等民生工程是历朝历代没有过的。此外，访谈中我们能感受到农民.
21、生产致富的积极性得以空前调动，他们对农村经济的发展充满希望和信心。当我们的调查员问到“新农村建设主体工程完成后，您的感觉是怎样的？”时，滇东南边境村寨的 347个受访者中，85.6%的人认为更有干劲。统计结果见下表:村民积极性更有更无干劲统计方式更有干劲 无变化 更没干劲合计人数 297 37 13 347百分比 85.6% 10.7% 3.7% 100.0%认为更有干劲的大部分人都在积极响应新时期的扶贫开发政策，大部分村民都有发展畜牧、养殖业或其它优势产业以及外出务工等想法。他们都打算积极响应号召，抓住机遇，发展经济，增强实力，改变现状。这些都表明，农村基层组织建设取得显著成绩，作为党和政府
22、在基层的代表，农村基层组织也起到不可替代的作用。边境民族地区农村基层组织建设存在的问题以滇东南为例标题 1在农村基层组织建设取得显著成绩的同时，我们也客观地看到，伴随着农村的发展和人民不断增长的多元化需求，当前农村基层组织建设和运行中也暴露出许多问题。例如，对基层组织的重视不够、投入不足，基层干部待遇偏低、地位有待提高，基层组织的工作成效有待提高，对基层干部的培训不力， “两委”外的其他基层组织运行存在困难等问题。而这一切，在基础薄弱的边境民族地区更为严重。如果不加以研究并妥善解决，诸如边境民族地区的村党支部、村民委员会、村团支部、村妇代会、村计生组织、护林、农技推广、烟草栽培辅导等这类传统组
23、织的作用会受到削减，而诸如民兵组织、防疫组织、新经济组织和新社会组织的正常运行都会面临挑战，其在巩固和发展新农村建设的成果以及维护社会治安、巩固国防、维持边疆稳定以及完成睦邻的使命更是令人堪忧。对基层组织重视不够、投入不足标题 2自 2004 年来，中央 1 号文件连续 7 年聚焦“三农” 。 “三农”问题是各级党和政府工作的重中之重、我国“惠农”政策也在连年升级，但从我们的实地调研看，县乡/镇两级政府对农村基层组织的重视还不够。首先是“两委”主任的身份和政治地位问题。 “两委”作为基层的战斗堡垒，直接与民众交互的组织，是党和政府在农村的形象代表，但长期以来，其领导和成员的身份一直处在体制外，
24、这反映出对基层组织领导的一种歧视。其次是对“两委”主任等基层干部的发展和出路问题缺乏制度化考虑和安排，他们中的大多数人在任一到两届后面临被淘汰的风险，准确地说这是他们的必然结局，自公务员招考规范后，这类人能进入公务员系统的人数几乎可以忽略，这一方面体现了公务员招考的权威和公正性，但同时也基本上断送了基层组织干部的职业理想，这也是一部分基层干部没有归属感、急功近利、目光短浅的直接原因。其三是投入不力问题。几乎所有我们调研过的村落都提出办公经费短缺的问题，包括“两委”外的其它组织在内，建制村的基层组织有 10 到 20 人，一年的办公经费在 2 万元以内，在没有创收项目的边境一带，这部分经费连一年
25、的正常接待和村干部到乡镇、县城开会的交通费用以及水、电、电话、电视费用都有困难。这对于工作的开展无疑会带来很大的不便。基层组织运行经费缺乏，首先导致基层组织公共服务功能弱化，会逐步使得基层组织的影响力、号召力、凝聚力相应减弱。此外，运转经费的缺乏，也迫使部分基层组织领导在国家的“三农”扶持资金上打主意，于是可能导致基层组织和工程承包方狼狈为奸、搞豆腐渣工程、甚至欺压百姓等问题。个别地区出现群体性突发事件，往往就是农民不信任基层组织，矛盾上升所致。从这些角度来说，重视基层组织、加大投入和帮扶力度，树立党和政府在农村的形象，取信于民已是刻不容缓之事。.基层组织干部待遇偏低标题 2在我们的实地调研中
26、，我们还了解到，一些基层组织负责人的积极性与主动性不高、缺乏务实精神、工作成效不明显的原因除个体党性原则不强和业务水平不高外，待遇偏低也是直接原因之一。经了解，当前滇东南 6 县的农村基层组织中，大学生村官的待遇最高，加上过年过节费用实际待遇在 1500 元/月左右，其次是村支书和主任，根据各县财力的不同，物质待遇也有所不同，但总体说来在各县的购买力相当，在 600-900 元/月左右（支书主任一肩挑者多 10%左右） ，副支书、副主任在 500-700 元/ 月左右，村团支书和计生员的待遇在 300-500 元左右，护林员的待遇在 200-300 元/ 月左右，武装干事、妇女主任、卫生防疫员
27、、妇幼保健员的待遇在 150-300 元/月左右之间，烟草辅导员 200-300 元/月左右，农科员150-200 元/月左右，村小组组长、会计和统计员的物质待遇在 20-40 元/月左右，其余新型组织负责人暂无待遇。偏低的待遇与他们的辛劳付出不成正比，这一方面吸引不了能带头致富的村寨精英，另一方面会挫伤干部队伍的积极性和创造性。我们在马关县金厂镇老寨村调查时，村委会主任甚至向我们表露出有请辞主任职务而进城务工的念头，主要原因来自两方面：一是自然条件太差，带领群众致富的理想难以实现，觉得英雄无用武之地。二是两个孩子在上初中，当前微薄的工资收入难以维持正常开支。此外，偏低的待遇和辛劳的付出会催生
28、他们严重的不公平感进而导致腐败。以支书主任为例，近年来随着新农村建设的持续推进，惠农政策的不断升级，基层的工作量有增无减，为开展工作他们风里来雨里去，边境一带地势崎岖，加之没有交通工具，在下村发动群众、督促工程开展、调解纠纷时基本都需要徒步进村，其辛劳程度不言而喻。支书和主任一般需要近一半的时间在“两委”驻地办公，在关键时刻、农忙时节经常需要舍小家顾大家，一无周末，二无节假日。于是党性不强、随波逐流、怀侥幸心理的基层干部往往就会铤而走险。基层干部工作绩效有待提高标题 2调研中我们了解到，虽然农村基层组织干部和村小组领导受过一定的教育，在当地也是有一定声望的人，但他们仍然存在工作主动性和能力不强
29、等问题。一些基层组织的领导干部甚至无法起到带头和表率的作用，在新农村建设尤其是在促进农民增收方面起到的作用还有待加强。具体来说，部分“两委”及村小组负责人疏于对国家的相关政策和“三农”知识的学习而认识不足，在政策宣讲、动员群众等方面做得不到位，部分群众对政府的决心和建设力度方面存在不信任感，甚至心存质疑，尤其是那些曾经响应过政府号召大量种植过某经济作物而失败的群众，他们甚至对新农村建设有一些怀疑。这在课题组的入户调查中也有体现，当问及“新农村建设主体工程完了，现在您最希望政府为您解决什么问题？”时，滇东南边境村寨的 347 个受访者中，有 10.4%的人回答“没有” ，25.9% 的人回答“其
30、他” ，见下表:希望政府解决的问题希望政府解决的问题统计方式本地就业 借钱 没有 其他合计人数 77 144 36 90 347百分比 22.2% 41.5% 10.4% 25.9% 100.0%经了解，课题组得知，选择“没有”和“其他”中的大部分人不是真的没有问题和希望，而是认为即使有问题政府也解决不了，所以干脆说没有。这其中能感受得到对政府缺乏信任，这在深度访谈题目中“您怎样看待/评价新农村建设？在新农村建设方面，对政府有何意见和要求？”的回答中也有所体现。虽然绝大部分群众均高度认可新农村建设，有村民.甚至说:“政府免农业税，帮扶农民进行水电路气房建设，改善人居环境、村容村貌的做法历朝历代
31、没有过，这么好的政策只有共产党干得出来。 ”但还是有一小部分村民颇有微词，如“新农村建设是冬天的大黑蜂空壳” 、 “新农村建设是小牛拉大车”之类的鲜见提法还是反映了有一小部分人对新农村建设中产生的问题进行了刻骨铭心的思考。此外，还有一部分人对此问题无话可说。课题组认为，除了对问卷工作不支持外，还能说明这部分人对新农村建设的投入或政府高强度的支农惠农举措熟视无睹，这类麻木的表态也折射出其“等、靠、要”思想的严重，理直气壮地认为支农惠农是理所当然，这是一种悲哀的认识。基于近年来国家对“三农”问题的高度重视和支农惠农的强大力度，出现这种说法是很遗憾的。这也说明，党中央、国务院关于新农村建设农民是主体
32、、要尊重农民意愿、考虑农民的承受能力的提法是高瞻远瞩之举。基层组织是离农民最近的组织，在发挥优势、履行职责、宣传开导动员群众工作方面还需加强。另外，课题组在入户调查过程中也了解到，部分村寨在进行公共事业建设，如：修建进村道路、村民活动室、运动场、水池等需要征用、置换部分家庭的土地时，在有的村寨工作很容易开展，而在有的村寨进度却很缓慢，而且征用、置换成本较高。除情感或封建迷信等原因外，课题组认为其主要原因是部分基层组织的工作缺位，乃至不作为。其他基层组织运行存在困难标题 2调查中我们了解到，除“两委”外的其他基层组织大都存在缺经费、缺办公场地、发展不平衡、工作人员的产生存在黑箱操作、运行机制有待
33、完善等问题。按新农村建设发展规划要求，在新农村建设时要同步建立起村团支部、村妇代会、村计生组织、村卫生防疫组织、村护林组织、村武装组织、农业科技推广组织、烟草栽培辅导组织、新经济组织和新社会组织。但在滇东南边境民族地区，课题组了解到，绝大部分除“两委”以外的农村基层组织目前几乎都还不是实体组织，还处于无明细章程、无办公场所、无项目经费甚至连运转经费都没有的状态。这使得农村基层组织发展不平衡、不协调，致使团队协作的效率受到制约。此外， “两委”外的基层组织负责人的产生也存在问题，在调研的过程中，有群众向我们反映，诸如妇女主任、计生员、护林员等工作人员的产生既未做到公开，也没做到公平。这些负责人大
34、都是县乡领导的亲友。这种不公平的黑箱操作方式在村民中造成极坏的影响。再有，大部分村寨还结合本村实际做了产业发展规划，并建立了农村产业协会，在课题组进行入户调查的村寨中，主要有三七协会、养猪协会、苹果协会、草果协会、刺绣协会、香蕉协会、菠萝协会、橡胶协会等。应该说这些协会在农村产业的发展过程中能起到提供信息支持、整合资源等作用，但我们也了解到，这些产业协会建设往往存在形式重于内容的问题，能起到的作用还仅限于一般的经验交流或普通的资源共享。由于农户之间存在竞争，在没有共赢机制促进的情况下，核心的、有价值的经验和资源还无法真正共享，农村产业协会在促进产业发展和促进农民增收方面还有许多问题需要解决。对
35、基层组织负责人培训不力标题 2此外，从我们调研的情况看，基层组织工作人员是缺乏培训的。主要表现在岗前培训不足、工作中培训落实不力、对培训的投入不足几个方面，这是基层工作人员胜任力不强、难以做到与时俱进、在驾驭复杂问题时力不从心、长期绩效不佳的主要原因之一。虽然各级政府一向重视各类工作人员的教育培训工作，但对于基层组织工作人员来说，落实培训确实存在一些现实困难。一是大部分基层组织工作人员小农意识浓厚、见识短，对学习培训认识不足、重视不够。对于绝大多数人来说，主动学习基本没有可能性，更有甚者即便是乡镇和县级有关部门明确要求的培训他们也会经常借故推托。二是农民们的文化层次和接受能力参差不齐，培训实施
36、部门在培训内容的设定和培训方法等方面面临诸多困难。三是农村基层组织是一个相对来说较为松散的组织，除在换届后能较为集中的进行一.次突击式培训外，很难组织日常培训。四是有的地方对基层组织工作人员的培训有走过场倾向，培训内容为形式政策类， “假、大、空”的内容居多，参与培训者收效甚微。五是培训实施部门在培训师资的选择上存在问题。培训部门在选择培训师时一般先考虑县领导、职能部门领导，官僚化倾向非常严重。从实施的结果来看，所谓的培训大多搞成动员和领导讲话。六是由于培训投入不足和学员基本素质的参差不齐，未能将激励机制有效的运用到培训结果考核方面，致使农民参与培训的动力和压力不足，进而削弱了培训的效果。加强
37、农村基层组织建设的对策和建议标题 1基于对农村基层组织的重视不足、投入不够，基层干部待遇偏低，运行机制不完善、在新农村建设尤其是在促进农民增收方面起到的作用不明显等现实，建议完善现有的党支部、村民委员会、村团支部、村妇代会、村计生组织、村卫生防疫组织、村护林组织、村武装组织、农业科技推广组织、烟草栽培辅导等基层组织，根据需要，支持、建立一些新经济组织和新社会组织。加大对农村基层组织的支持和投入力度标题 2加大对农村基层组织的支持和投入力度需要各级领导转变对基层、对农村的一贯看法，要让他们深刻意识到无论从经济持续增长的要求，还是缩小贫富差距的需要，都需要更加重视农村经济社会的发展。改革开放以来，
38、我国的城市尤其是大中型城市的高速发展时期已经过去，今后将进入稳步发展的时期。新世纪以来，随着国家对“三农”问题的重视和惠农政策的连年升级，在今后一段时期农村城镇化将进入一个黄金的发展时期，我国是农业大国，今后经济能否持续保持高增长取决于“三农”问题解决的好坏。而农村基层组织是党和政府在农村的代表，是农村各项事业的执行者和引领者。因此必须高度重视基层组织的发展。具体来说，各级党委和政府首先要从政治上重视基层组织，逐步将“两委”等组织纳入到乡镇的直管范围，根据建制村的面积和人数给编制、给经费，起步阶段可以采用从乡镇在编人员选派“两委”领导的方式来突破，这样一来可以解决“两委”领导的地位问题，二来可
39、以解决编制和待遇问题。其次，从制度上规定基层公务员招考时照顾“两委”为主的基层干部，采用免笔试或加分等政策，在同等情况下优先招录有基层经验、党性强、敬业务实的基层干部。在具体执行的过程中要注意严控制比例、严把甄选关、加强监督，以避免招录中的腐败行为。其三，加大对“两委”等组织的经费支持力度，县乡财政要预算经费，其中一部分用于基层组织的硬件建设，一部分用于办公经费，一部分用于信息化建设，例如配备电脑、传真、宽带等，一部分用于业务培训。提高基层组织负责人的待遇标题 2加强基层组织建设首当其冲要加强党支部和村委会的建设，因此，提高基层组织负责人的待遇也应先从村支书和主任着手。市场经济条件下，要正视人
40、的合理需求，如果只有奉献而无实惠，那么基层组织不可能吸引到优秀的人才。基层组织负责人的另一个身份是农民，得养家糊口。如果村支书和主任待遇连当地地州级农民工的平均工资的水平都达不到，想吸引农村精英来竞争岗位是缺乏现实可行性的。这不是缺乏奉献精神的问题，而是现实生存的需要，也是持续调动人才积极性的必要条件。当前，滇东南的文山、红河两州州级农民工平均工资大约在每月 1800 元左右，而村委会主任、支书的工资待遇在每月 800 元左右，村小组组长在每月 50 元以下，而其他一些村级组织负责人基本无工资。因此，必须逐步从工资、福利、医疗、社保等方面整体性提高基层组织负责人的待遇，吸引农村精英来竞聘。完善
41、和创新村基层领导选拔任用制度标题 2在大幅度提高村支书和主任待遇的情况下， “两委”选举过程中势必会产生贿选、 “黑箱操作” 、宗族大姓势力干扰或控制等问题，因此，要着力完善和创新当前的选拔制度，在程序.和规则上下功夫，赋予人民选举、检举、罢免权力和行权渠道，加强监管，确保最符合广大人民群众根本利益的村精英胜出，坚决避免宗族势力和农村首富通过拉票、贿选等恶性事件。若发生此类情况，不仅要对当事人进行处罚，还应对监管不力的乡镇党委进行问责和惩处。为避免村支书和主任推诿扯皮、人浮于事、协调配合难等问题，建议广泛推行“村支书、主任双肩挑”的制度。这既有利于降低基层的行政成本，减轻财政负担，又有利于提高
42、支书主任的待遇，更关键的是有利于提高基层组织的工作效率和执行力。当然，“村支书、主任双肩挑”也可能会出现主任独断专行、权力失去制衡和监督等问题，因此要同时抓好村务公开、畅通民意、加强监管（包括新闻媒体舆论监督）等方面的工作，确保基层组织的公开、公平、公正，确保基层组织始终代表最广大人民群众的根本利益。此外，基于当前除“两委”外的基层组织负责人有内定倾向的现实，建议各县乡加强研究和管理，出台公开选举、择优选聘、畅通检举等方式，逐步规范、团委书记、计生员、卫生防疫员、林业员、农科员等人的选拔与任用制度，推行任期制，尝试引入竞争机制和检举制。完善和落实大学生村官制度标题 2在课题组 2009 年 8
43、 月份调研时，滇东南边境民族地区村委会基本还没有大学生村官，但在2009 年末到 2011 年间，由于云南省委加大了选派力度，共选了 1.5 万左右大学生充实到建制村。目前，基本上已实现了每个建制村有一名大学生村官。但就现实情况来看，大学生村官在工作中存在适应难、工作开展难、与支书主任配合难等问题，因此，应当加强对大学生村官的培训，提高大学生村官的适应能力和抗挫能力，完善大学生村官工作机制。为避免支书、主任待遇低于大学生村官而致使支书、主任产生不公平心理进而产生怠工或贪污行为，我们认为，只能就高不就低，必须将主任、支书的待遇提高到至少与大学生村官一致的水平。此外，大学生村官正值谈婚论嫁的年龄，
44、要正视该问题，从机制上解决好这些人的安家落户问题，鼓励大学生村官扎根基层，长期为农村和基层的发展做贡献。对于愿意长期扎根基层的大学生村官，应从福利、医疗社保等方面给予倾斜，打消他们的后顾之忧。对于想返回学校深造或参与公务员考试的，要从政策上给予照顾。基于我国是农业大国、云南是农业大省和公务员及诸多事业单位干部提拔均需要有基层工作经验的现实，我们建议，硬性规定将新录用的公务员和事业单位工作人员安排到村委会历练两年，具体安排原则由各级、各单位组织部门根据专业特点和定向扶贫地区确定，两年综合表现与原单位的任用和提拔直接挂钩。这样，一来可以破解基层缺乏人才的困境，二来有助于大学生深入了解我国的“三农”
45、问题，以免出现今后成为社会栋梁后不了解中国国情的尴尬，三来能培养青年才俊吃苦耐劳的精神，四来可以有效缓解大学生的就业压力。加强对基层组织负责人的培训标题 2基于当前许多基层组织负责人文化素质低、业务能力差、在“三农”问题和相关政策的理解方面存在不足等问题，我们建议加强对基层组织负责人的培训和教育。县级政府应定期或不定期举行相关知识讲座和培训，为整合资源，还可从政策和机制上将定期培训任务下达给各职能部门，让培训教育成为各职能部门的常规工作。为狠抓落实，对于重要的知识、政策等的学习可引入考核奖惩机制。此外，基于当前各建制村均有大学生村官和大学生缺乏实践经验的现实，建议要将大学生村官纳入到培训的行列
46、，以免大学生村官成为眼高手低的知识分子。总之，只有多措并举，吸引人才效劳基层，基层组织才能带头巩固和发展新农村建设成果。健全产业协会运行机制标题 2当前许多农村产业协会能起到的作用还仅限于经验交流或普通资源共享，这是由于农户之间存在竞争导致。课题组认为，如果没有共赢机制的促进，农民核心的、有价值的经验和.资源将无法真正共享。因此，要加强对农民的思想教育，让更多的农民甘于分享自己的经验和资源。此外，要从机制上对为产业发展做出贡献的村民实施奖励，让他们得到由于分享经验和技术而带来的好处，促使他们持续为协会做出更多的贡献。例如，滇东南的气候和土壤适合种植三七，建议宜栽种的地区在每个建制村成立三七产业
47、协会，平时负责经验、信息发布和共享，并鼓励三七产业协会组织种植户搞集团采购和价格联盟等活动，以降低栽种成本，共赢共进。加大对“两委”以外的基层组织的支持力度标题 2除整体性地提高村团支部、村妇代会、村计生组织、村卫生防疫组织、村护林组织、农业科技推广组织、烟草栽培辅导等组织负责人的待遇外，要考虑到滇东南边境曾是战区，稳定和安防工作任务繁重的现实，着力加强基层武装组织、妇联组织和老年协会等组织的建设，为这些组织开展活动提供必要的工作经费。此外，还要加强对平时从事生产劳动、战时作为武装力量的基层民兵组织的建设，加强对民兵的国防教育和基础训练。基于边境民族地区一带农民喜好饮酒、酗酒闹事常见，尤其是家
48、庭暴力普遍，不利于家庭和睦以及乡风文明建设的现实，还须加强对基层妇联组织的建设，支持妇联深入每个家庭，宣传先进思想，打破封建思想观念的束缚，让妇女拥有应有的权利和平等的家庭地位。鼓励妇联举办各种健康向上的业余娱乐活动，丰富妇女的社会生活，打破过去单调乏味的家庭劳作现状，促进农村妇女精神的解放和发展，最终促使妇联形成一个妇女交流、共进、维权的组织。此外，基于边境民族地区人民观念落后、易于被非法宗教和境外势力利用的现实，我们建议加强对老年协会的建设。老年协会具有威望高、舆论导向功能强的特点，抓好老年协会的政治思想工作有助于抓好舆论导向和基层稳定。因此，要高度重视村中有威望的老年人，积极吸引这类人进
49、入老年协会，为老年协会提供必要的场地和经费支持，充分发挥他们德高望重的身份优势，为边境农村的稳定和繁荣做出贡献。落实和完善对口帮扶机制标题 2为加快边境民族地区基层组织建设的步伐，进而缩小边境民族地区与内地或发达地区的差距，建议按照“有编制、有人员、有经费”的要求，构建长期稳定的农村对口帮扶机制。具体来讲，可以在现有的发达地区、省、州、县等部门定点扶贫的基础上，借鉴新农村建设指导员选派模式，要求定点帮扶单位每年下派优秀职工到村基层组织挂职，充分发挥发达地区、上级部门的人、财、物等资源优势，帮扶基层组织建设和发展。也可以采用发达地区对应级别的基层组织对边境民族地区的基层组织实施对口帮扶模式，例如：云南的省会城市昆明的五华区综合实力较强，基层组织建设也有相对优势，可安排五华区的某个社区居委会对口帮扶滇东南边境某村委会，如此，五华区某社区的成功经验和做法便可迅速在帮扶地得以推广实施。作者简介：王俊程(1979 年-)，男，云南师范大学中国西南对外开放与边疆安全研究中心副教授，主要从事农村区域发展和人力资源管理研究；胡红霞(1977-),女，江西婺源人，云南师范大学中国西南对外开放与边疆安全研究中心
