1、.我国建立“省直管县”体制的探索研究摘 要近年来，在行政组织管理模式的理论研究和各种“省直管县”行政组织管理模式的尝试性实践证明，现有的“市管县”体制已经无法满足现代社会的发展需要。“省直管县”是最适宜于现代市场经济发展形式的行政组织管理模式。“省直管县”体制不仅能够实现管理环节的精简和管理效率的提高，管理成本的有效节约，而且能够提高管理效率，满足行政管理对市场经济发展服务的目的和要求。以此为基础，我国相关行政主管部门将“省直管县”体制的建立和普遍实行作为我国近期的行政体制改革的重要内容。本文从“省直管县”体制的构建原理出发，在深入了解和分析“市管县”对现代市场经济发展的不适应性的基础上，针对
2、上“市管县”体制构建过程可能存在的问题进行了研究，并提出了相关对策。关键词：省直管县 体制 建立第 1 章 导论1.1 课题来源自新中国成立以来，我国行政区划整体上未作出过“巨大”的调整。随着经济社会的发展，尤其是改革开放 30 多年的飞速发展，行政区划的很多方面已不再适应经济社会发展的需求。在一些相对经济发达地区，如浙江、江苏等省份，破除行政区划束缚的呼声尤为强烈。关于“省直管县”的讨论和探索也一直没有停止过，并且在当前形成了新一轮高潮。作为一个影响深远、牵连众多的体制改革，众多的专家学者、政府官员倾注了极大的热情，结合我国实际和鉴于当前我国政治经济发展的客观要求，就其可行性，实施步骤等反复
3、进行试验和论证，调整思路，更加全面深入的进行探讨。现阶段，我国地方行政区划层级，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，基本上是省(区)一市一县(市、区)一乡(镇)四级。“市管县”体制已成为全国各省(区)最基本的行政体制。这一行政层次模式曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用。但随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，“市管县”体制的历史适应性变成了经济发展的束缚。“市管县”体制在新形势下己不能适应现代经济和社会发展的要求。它作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，必将随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。从 1992 年浙江省开“扩权强县”、“省直管县”体制改革之
4、先河，对 13 个县首次下放审批权以来，“扩权强县”、“省直管县”体制改革不断地为很多的省份试点和推广，尤其在 2002 年后，河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等 18 个省份,和北京、上海、天津、重庆等四个直辖市,实行财政“省直管县”。1988 年海南脱离广东省，建省、办经济特区，出于土地面积和人口较少的因素，直接建立省直管县体制，完全实行“市县分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。全国“省直管县”体制改革的趋势如火如茶、方兴未艾，“省直管县”改革带来了我国县域经济社会大规模地深刻地变革。1.2 研究目的与意义1.2.1 研究目的本文研究的
5、目的是应用行政组织的扁平化理论、资源优化配置理论全方位多角度地，立足本国实际，结合我国“省直管县”试点的实践，同时借鉴世界主要国家“省直管县”的成功经验，分析论证我国实行“省直管县”体制的必要性、可行性，制约因素，提出我国建立“省直管县”改革的总体思路、基本原则以及路径分析。作为一项探索性研究，希望本文可以为推动中国建立“省直管县”体制，使我国逐步形成健全和完善设置科学、布局合理、功能完善、集约高.效、与城镇化进程和国家区域发展战略以及综合配套改革相适应的行政区划体制，提供一些具有现实操作意义的改革思路。1.2.2 研究意义我国当前的“市管县”体制作为一种过渡性的制度安排，具有一定的合理性，也
6、曾经产生过积极的作用，但它是从计划经济出发设计的政府治理制度，本身就内含着与市场运行逻辑的冲突。在市场经济发展初期，这种冲突处于隐性状态，然而随着市场经济的逐步确立，县域经济高速发展，使得这种冲突逐渐显性化，市县利益冲突不断加剧。然而作为独立利益主体的地级市往往为了自身利益利用其掌握的行政权力干预市场经济的运行逻辑，在一定程度上成为了制约县域经济发展的瓶颈。市管县体制的合理性逐渐丧失，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。改革“市管县”体制、建立扁平化的“省直管县”的公共行政体制己成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫切要求和战略选择。1.2.2.1 理论意义通过系统研究和探讨我国“省直管县”
7、体制改革的重大理论与实践问题，有助于人们从理论层面上更加清晰、准确地把握我国“省直管县”体制改革的思路、原则和路径，拓展研究行政区划改革的视野，丰富具有中国特色的公共行政学，特别是政府层级体制的理论视野，推动该学科的发展和建设。对于深化行政体制改革，建立符合中国国情的、具有中国特色的行政管理体制，对于建成有中国特色的社会主义具有重要的理论意义和实践意义。1.2.2.2 现实意义我国在“十一五”规划纲要草案提出，“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。在 2006 年 3 月份的“两会”期间，原陕西省省长陈德铭，连云港市市长刘永忠、吉林省长白县县长李钟熙三位全国人
8、大代表，还有国家行政学院公共管理教研部教授、北大政府管理学院博导汪玉凯在接受机者采访时都认为实现“省直管县”是大势所趋。2008 年 10 月，十七届三中全会在中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中强调扩大县域发展自主权，明确提出要推进省直接管理县（市）的财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制； 12009 年 2 月 1 日中共中央国务院关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见中，明确提出要推进省直接管理县（市）的财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点。2012 年 3 月 18 日，国务院批转发改委关于 2012
9、年深化经济体制改革重点工作的意见。意见提出，深入推进省直接管理县(市)改革试点，扩大县级政府经济社会管理权限。意见还要求，稳步开展经济发达镇行政管理体制改革试点。 2行政区划对国家的社会经济发展有着直接影响，合理的行政区划将对其产生促进作用，反之，将产生阻碍作用。因此，应在保持相对稳定的前提下，使行政区划与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展需要。从湖北、浙江、河南三个省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权赋予所辖的经济强县进行试点改革的情况来看，其效果还是比较明显的。通过对我国“省直管县”体制改革的对策性研究，有助于启发思路，使我国“省直管县”体制改革更
10、加适应完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会和构建和谐社会的新形势、新任务和新要求，为我国提供一套关于建立“省直管县”体制的思路、原则和路径建议。1.3 国内外研究现状1.3.1 国内研究现状20 世纪 90 年代，随着分税制财政体制的确立，“市管县逐渐成为地方财政分配的模式。进入本世纪以来，沿海浙江等部分省市从解决县乡财政困难、增强省级宏观调控能力、强县扩权、发展县域经济的角度出发，“省直管县”财政体制改革和“省直管县”再次成为改革的焦点。相应的“省直管县”也成为理论界和官方的研究热点。由于国内的研究刚刚起步，还没有形成体系，概括起来，这些研究主要集中在市管县的弊端，强县扩权改革，全面实
11、行“省直管县”体制改革的建议及反对推行“省直管县”体制。我国一些学者对目前我国实行的“市管县”的弊端，大多从行政管理层次过多、缺乏法律依据、违背城乡分治的发展规律、市县利益冲突加剧、制约区域经济发展等几个方面来进行分析。孙学玉、伍开昌学者认为，“市管县”体制己.逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显。（1）造成了“小马拉大车”的问题。除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。（2）层次过多，加大了行政管理成本。“市管县”体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到
12、阻滞。 3（3）城市虚化现象严重。周振鹤在地方行政制度改革的现状及问题中提出市管县存在的主要问题是市县产业同构，造成市县矛盾，限制了市属范围内其他县级市的活力。汪宇明学者指出，中国现实行政区划与行政管理体制的层级关系突破了宪法所确定的政区层级原则。随着政府管理体制改革的推进，“市管县”体制日益暴露出其制度性缺陷和问题。介于省县之间的“市管县”体制作为地方主导性行政管理体制仅有20 年左右时间。这种体制衍生于中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊历史阶段，从产生之日起就带有计划经济的痕迹和对社会经济生活管理的理想化色彩。在实践过程中，诱发了诸如法律规范、经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新
13、矛盾。（1）地级市领导县(市)体制在法律依据上的缺陷。特别是地级市领导县级市更没有法律依据。（2）“市管县”体制组织形式的缺陷。在以行政性分权为主、政府职能转换不到位的体制背景下，不可避免地产生城乡管理、财政税收、社会就业、社会治安、公共服务、“三农”问题、土地交易、环境保护等诸多方面的问题和矛盾。4“强县扩权”是省内市县经济关系的重大调整，是我国省域纵向经济关系发展的一种大趋势。扩大经济强县(市)经济管理权限的总体原则是“能放都放”，”即除国家法律、法规有明确规定的以外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理，报市备案;须经市审核、报省审批的，由扩权县(市)直接报省审批，报市备
14、案。对国务院有关部(委、办)文件规定的，须经市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权、机构延伸或争取国家有关部(委、办)支持等办法放权。市级保留的审批、审核事项，须报省审批制度改革办公室核准。从 2002 年起没，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县的格局。对于“强县扩权”运动，国内的研究人员给予了相当的关注，从多方面对其进行了探讨。在改革的前提背景上，比较一致的人为是经济体制改革的需要。“强县扩权”的意义也得到了研究人员的普遍认可。李丹阳认为，这次“强县扩权”运动，不仅在一定意义上让
15、县域经济摆脱了“市管县”体制的束缚，而且，从本质上来说，是一场市场力量的胜利。 5“省直管县”体制在某种意义上成为行政区划改革的目标是多数学者的主张，但是如何实现“省直管县”体制，确有不同的路径。刘君德等学者认为，“市管县”不是我国今后行政区划休制改革的根本方向，但取消市管县是一个渐进的过程，在不可能马上取消市管县体制的情况下，应该认真总结经验教训，进一步改革和完善市管县体制。在走向“省管县”中，刘君德提出理性认识和推进“强县扩权”，“强县扩权”不能搞“一窝风”、“一刀切，“强县扩权”需要理性思考、科学决策。廖逊学者在谈到海南省实行的“省直管县”体制时指出，海南作为我国唯一一个没有地级市政府的
16、省份，近年来变得十分引人注目。但是，海南可以这样做，不等于其他兄弟省份也可以这样做，因为海南毕竟是一个只有 3.4 万平方公里、720 万人口的小省，即便是省级政府直接管理 20 个县市，也不存在什么管理幅度过宽的技术问题。而技术上的可行性，往往决定着事情的成与败。要想在全国普遍实行这种制度，还需要创造另外的前提条件。于新恒、王丽慧的强县扩权改革中的问题与突破点和于新恒、杜凡一的强县扩权进程中的问题及其发展趋势集中探讨改革实施进程中的问题。孙学玉的构建省直管县市的公共行政体制等探讨了“省直管县”改革的步骤、原则、方式方法，提出许多具体的可操作性的政策建议。 6在另外一个层面上，有一部分学者反对
17、简单意义上地推行“省直管县”体制。对推进“省直管县”体制提出的不同意见中，“复合行政”概念汲取治理理论和新公共管理实践的某些理论资源(如多中心治理和自主治理的理念)，结合学者对中国行政体制当下面临问题的思考，就如何解决行政区划与经济一体化的冲突问题提出了一种新的思路。最主要的贡献有两点:一是对阻碍实现区域经济一体化的行政体制根源做出了一种新的解释，强调造成目前中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于“政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需要”。二是强调解决上述冲突，必须跳出在行政区划调整上做文章的思路，把着眼点转移到治理结构的创新上来，认为“在不改变政府职能的
18、前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整一新的区域经济一体化与行政区划的冲突行政区划再调整的恶性循环”。 71.3.2 国外研究现状.国外大都实行两级地方政府管理体制，基本不存在市管县的问题，也就是说基本都是地方一级行政管理单位直接管理县或者市，所以并没有类似于关于“省直管县”体制的研究，研究的重点集中在如何处理中央政府与地方政府关系上和新公共管理理论。美国经济学家施蒂格勒在 1957 年发表的地方政府功能的有理范围首次提出了解释地方政府存在必要性的两条基本原则:一是与中央政府相比地方政府更接近于自己的民众，地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求;二是
19、一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决，不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的种类和数量。上世纪 70 年代以来，西方发达国家掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动，称之为“新公共管理”运动。美国行政学者帕特里夏格里尔将新公共管理的内涵概括为:公共服务组织的非集成化，即分散化;重点从政策转向管理，主要重视服务提供的效率和成本，更加重视绩效和评估的量化和效率标准;从程序转向产出的控制和责任机制等 6 个方面。 8美国行政学者奥斯本和盖布勒提出政府改革的方向是建立“企业家政府”(戴维奥斯本等，1996)。然而，在多元的民主社会中，各个组织能从不同的角度影响政策过程，各
20、组织之间会产生冲突。多个委托人互相冲突的压力使人难以预测代理人的反应。巴扎雷 (MIChaelBarzelay，1992)认为，公共管理由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同(MiehaelBarzelay，1992)。赫克谢尔(C.Heekseher，1994)认为，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁(C.Heckscher，1994)。 91.4 研究内容、研究方法与创新点1.4.1 研究内容本文的研究内容主要分为六部分第一部分为引言，主要介绍了本课题的来源，研究目的和研究意义，国内外研究现状和研究方法等。第二
21、部分为“省直管县”的相关理论概述，主要介绍了行政区划的概念，从行政组织扁平化理论、资源优化配置理论去构建省直管县的理论框架。第三部分为我国建立“省直管县”体制的必要性、可行性与“市管县”体制的理性分析，这部分主要运用行政组织的扁平化理论、资源优化配置理论，并结合我国的具体国情，深入分析我国建立“省直管县”体制的必要性和可行性，同时指出 “市管县”体制的历史合理性和存在的弊端。第四部分为国外的实践与我国建立“省直管县”体制的制约因素，主要通过分析国外的实践，联系我国现实情况，提出建立“省直管县”体制过程中面临的制约因素。第五部分为我国建立“省直管县”体制的改革措施建议，这部分内容包括“省直管县”
22、体制改革的总体思路、基本原则和改革路径分析。论文的基本框架如下：第 1 章 导论1.1 课题来源1.2 研究目的与意义1.2.1 研究目的1.2.2 研究意义1.3 国内外研究现状1.3.1 国内研究现状1.3.2 国外研究现状1.4 研究内容、研究方法和创新点第 2 章 “省直管县”相关理论概述2.1 行政区划的概念.2.2 行政组织扁平化理论2.3 资源优化配置理论第 3 章 我国建立“省直管县”体制的必要性、可行性与“市管县”体制的理性分析3.1 我国建立“省直管县”体制的必要性3.1.1 建立“省直管县”体制是实现区域合理化的需要3.1.2 建立“省直管县”体制符合扁平化政府的需要3.
23、1.3 建立“省直管县”体制是保护基层组织合法权益的需要3.1.4 建立“省直管县”体制是市场经济发展的需要3.2 我国建立“省直管县”体制的可行性3.2.1 市场经济体制为建立提供了前提3.2.2 行政体制改革和政府公共管理创新为建立提供了空间3.2.3 “省直管县”试点的丰收成果为为建立提供了宝贵经验3.3 “市管县”体制的理性分析3.3.1 “市管县”体制的历史合理性3.3.2 “市管县”体制的弊端第 4 章 国外的实践与我国建立“省直管县”体制的制约因素4.1 县级政府能力的质疑4.2“强权扩县”带来市县博弈4.3 地区差异性的影响第 5 章 我国建立“省直管县”体制的改革措施建议5.
24、1 “省直管县”体制改革的总体思路5.2 “省直管县”体制改革的基本原则5.2.1 精简机构，提高效率原则5.2.2 城乡分治，区域协调发展原则5.2.3 统一规范，因地制宜原则5.2.4 积极改革，稳步推进原则5.3 “省直管县”体制改革的路径分析5.3.1 强权扩县5.3.2 破解市县权利冲突5.3.3 加强分类指导5.3.4 转变政府职能5.3.5 合理调整行政区划1.4.2 研究方法根据研究需要和现有主客观条件，本文主要采用的是文献分析法与比较分析法等方法。主要运用文献分析法来对所掌握的资料进行分析，其次运用比较分析法作为重要补充。1.4.3 创新点.本文在前人研究的基础上，就我国建立
25、“省直管县”的必要性和可行性进行了研究，并分析了改革的制约性因素，结合我国各省的具体情况，综合考虑相关因素，提出改革的总体思路、基本原则和路径分析。强调要在精简机构，提高效率；城乡分治，区域协调发展；统一规范，因地制宜和积极改革，稳步推进的原则下，实行强权扩县，逐步破解市县权利冲突，通过分类指导和政府职能的转变，使行政区划更加合理。第 2 章 “省直管县”相关理论概述2.1 行政区划的概念行政区划就是为了满足行政管理的需要而对其所属的行政区域进行的划分。一般来讲，在进行政区域化的过程中要充分考虑到国家进行行政管理和相关的实施目的性的满足。而具体的行政区划状况的影响因素，包括经济条件、地理环境、
26、民族构成、文化习俗、历史传承、地区间差异性和人口状况等相关因素。从行政区域化的实施和实现角度讲，需要具备以下前提条件和基础：一是区域的行政性层次划分；二是与区域的行政性层次划分相配套的国家行政管理部门和机构；三是构建政府的具有公共性质的管理网络。从国家和社会经济发展的角度讲，行政区划不仅具有国家实施权利分配，进而有效实现行政管理的地理区域依托，同时也是国家行政管理方向、方式和其他相关行政要素的集中反映。102.2 行政组织扁平化理论在现代社会的行政管理中，作为行政组织呈现出扁平化的徐趋势。现在社会行政组织的扁平化趋势主要得益于现代信息技术革命的发展。现代社会的信息技术领域的快速发展和进步为行政
27、组织的管理层次的减少以及行政管理覆盖面的增加提供了必要的条件和基础。而正是在这样的条件和背景下，传统的行政组织的构成方式得到了有效的改善和调整，转而形成了更具有灵活性、适应性和控制效率性的扁平式的组织机构发展趋势。从社会经济发展角度讲，扁平式行政组织管理方式更适用于现代工业社会的发展，能够有效的提高现代工业社会的行政管理效率。而这种行政管理效率优势的体现，主要集中于权力结构的民主性方面。正是由于在这种行政组织管理制度下，能够有效解决在传统的行政组织管理模式，由于权力的决定和决策的制定都具有相对集中性所带来的发展要素约束性和低效率性，继而能够通过充分利用社会资源而实现行政组织管理效率的提高。由此
28、能够有效的实现这种组织结构本身本身所具有的相对稳定性。而这种行政组织管理方式的高效率性和制度本身的稳定性与社会经济发展的高效率性要求和高速度性要求相配合，进而为配合社会经济形势的发展带来更好的社会效应。 11扁平式行政组织管理方式具有以下几个方面的要求和特点：一是与工也社会经济发展状态及要求相适应所形成的权力制订和决策形成的集中性；二是适应于社会经济发展环境和人员、经济状况等社会发展要素；三是满足社会经济发展需求，摆脱原有的行政组织管理模式下的规章制度的严格性和教条性，顺应现代工业社会发展的高效率性和迅速变化性；三是因社会经济发展所要求的行政管理和组织的多重需求满足性；四是便民事行政组织管理方
29、式的有效建立和实施必然会带来行政组织方式的网络化趋势，进而使得这种行政组织管理方式更具有开放性、灵活性、分散性和知识化的特点。 12现在工业社会所要求的扁平式行政组织管理方式的建立和实施，是对传统的现阶段所实施的科层制行政组织管理制度而进行的挑战和革命。为了实现扁平式行政组织管理制度，应该在现有的行政组织管理制度的基础上，实现中间管理层的削减或整改，从而实现行政命令的传达路径的缩短和实施过程的减少。在分析扁平式行政管理方式适用于现代工业社会经济发展所具有的优势外，我们还必须对扁平式行政组织管理模式所具有的局限性和条件要求具有足够的、清醒的认识。作为扁平式组织管理模式的有效建立和实施需要以下条件
30、：一是要求高效率的现代化信息技术基础和设施条件。这一要求实际上是对社会经济发展水平和发达程度提出的要求。在现代化的信息水平和技术发展条件达不到相关要求程度的条件下，这种扁平式行政组织管理模式的建立和实施必然会具.有一定的障碍和阻力，不仅达不到预期的效果，而且还会形成不必要的行政管理效率的降低，进而会对社会经济发展产生不利影响。2.3 资源优化配置理论所谓的资源优化配置就是这样的一种资源利用状态。在这种资源利用状态下社会资源能够得到最高效率的使用。资源优化配置理论所强调的是，能够将被考核体内部的一切要素，包括人力资源、资金、各种形式的资产以及具有无形性特点的科学技术水平和信息沟通能力、信息资源等
31、的一系列要素的利用方式和安置状态状态实现最大化价值的一种安排状态。从实质上讲，资源优化配置理论就是对在现有不变的资源环境和状态下、如何获取更大收益的理论研究。从人类社会发展的角度讲，资源优化配置理论是在社会生产能力和社会资源供给方面出现矛盾和不适应性状态下的一种必然的理论产物。经济学中的资源优化配置理论强调，资源优化配置状态的获取可以通过两种方式来表达：一种表达方式是，在固定不变的社会资源的供给状况下实现最大的效益和产出；另一种表达方式是，针对于既定的或预期的效益和产出，所耗费的社会资源供给量达到最小化。事实上，社会管理制度范围内的资源优化配置的状态实现重要的理论和实现依据就是社会资源相对优势
32、和比较优势的充分发挥和利用，通过对实现现有资源的结构布局合理化和比例安排的科学化，进而实现现有社会资源效率的最大化、更好地促进社会经济的发展。从社会经济发展角度讲资源优化配置状态要受到社会相关领域组织模式的影响，其中行政组织管理方式就是影响资源优化配置状态的重要影响因素。有利于资源优化配置状态实现的相关管理制度要求对于资源分配的覆盖面和影响面要比较大。管理机构和管理部门对于资源的充分掌握程度决定了其资源优化配置效率的程度和可行性。 13第 3 章 我国建立“省直管县”体制的必要性、可行性与“市管县”体制的理性分析3.1 我国建立“省直管县”体制的必要性3.1.1 建立“省直管县”体制是实现区域
33、合理化的需要我们国家原来采用的的行政组织管理模式中存在着多重的管理层次。而这种组织关系层次的存在使得最终所建立起来的行政区划的合理性没有办法在宏观调控的角度进行有效统筹和安排。继而无法实现所划分的行政区域的社会职能实现程度的最大化。而“省直管县”体制建立和有效实施，会从根本上扭转原有的行政组织管理模式所具有的缺陷和不足，通过建立省级管理部门对于县级管理部门进行直接安排和布置的管理机制，继而增加省级部门对县级部分的管理的有效性和直接性，近而为省级部门在更大范围内通过更直接的管理手段实现对县域经济的管理。继而增强了省级管理部门对于县域经济的直接影响力和调控程度。这样，就必然会有利于省级管理部门充分
34、利用和掌握省内资源，进而实现省域内的合理配置和调控。 14通过”省直管县“行政组织管理模式的成功建立和运行，能够为省域内的资源的合理分配和省内区域的合理化设置更真实有效的信息和直接方便的操作条件，进而有利于实现省域内的区域合理化配置的要求。3.1.2 建立“省直管县”体制符合扁平化政府的需要.在市场经济发展的条件下，市场经济运行机制本身具有盲目性、滞后性和非宏观性等缺点，到市场经济的运行过程中会个体经济发展要求和对利益的追求而产生一系列的社会问题，进而会对社会经济运行发展速度造成相应的限制和约束。现代市场经济发展理论的研究证明，在市场经济发展过程中，除了充分利用市场经济运行规律，充分调动市场经
35、济主体的积极性和主动性，来提高市场经济运行效率和发展速度以外，还必须高度重视国家行政组织管理各级部门的市场经济管理作用。国家行政职管理的实施来有效的规避市场经济运行过程中可能会出现的一系列问题，规避市场经济发展带来的不利影响，从而在市场经济发展的政策和制度方便为其发展提供更有效的保障和更有利的条件。作为国家行政组织各级管理部门对市场经济的调节和控制效率，要取决于所实施的行政组织管理模式。现代市场经济发展要求实现行政管理的高效率，要求通过方便快捷的方式来保证信息传递的真实性和有效性。这样能够通过方便快捷高效率的组织管理模式来及时有效地应对市场经济运行过程中所产生的问题。当代社会的相关行政组织管理
36、方面的研究和实践证明，“省直管县”的行政组织管理体制能够有效地降低市场信息的传递时间和过程，继而会提高相关的信息传递效率和相关政策的实施效果。“省直管县”的行政组织管理是现代是现在市场经济发展对扁平化政府管理模式的要求的满足和有效手段。 153.1.3 建立“省直管县”体制是保护基层组织合法权益的需要市场经济发展条件下，社会经济主体的积极性、主动性和有效性的实现是市场经济发展的必要基础和条件。在传统的行政组织管理模式下，客观上，由于存在着多重的直线型的组织管理环节和过程，在很大程度上限制了上层管理部门与基层组织机构之间的沟通效率，沟通速度在某种程度上被迫降低。会对基层组织部门的相关信息的准确传
37、达造成障碍和阻力，而从主观角度讲，在传统的行政组织管理模式下，由于在信息传达的过程中存在着多重环节和过程，涉及到多级的、多方面的相关利益主体，这必然会导致在信息的传递过程中，出于主观因素的存在而形成的信息传达失误或信息内容被改造的现象出现的可能性的增加。在传统的行政管理模式下，多重的、多级的行政组织管理机构维护和谋求自身利益的相关经济和社会行为，会在主动和被动的状态下造成对基层组织以合法权益性的侵犯，传统的行政组织管理机制，由于多重性的管理机构和多级管理制度的限制造成了信息传递的的效率，也为管理中间环节的非法操作和不法行为提供了条件和可能。 16在这种情况下，就会增加处于基层的组织机构的权益合
38、法性带来更大的风险，继而会进一步加重基层组织合法性的保障问题。3.1.4 建立“省直管县”体制是市场经济发展的需要信息传递的真实性、高效率性和相关的市场经济管理主体对其所做出的对策的有效性是现代市场经济发展的有效保障。事实上，对于现在市场经济高效发展的根本性要求就是信息传递机制的合理性和科学性。真实、准确、及时的信息会为市场管理者提供更有利的解决问题的基础和条件。而信息传递的滞后性和失误性必然会对相关管理部门的决策带了错误的信息基础。而利用信息欺这些错误的信息所来做出的相应的对策必然会丧失有效性和针对性，不仅不能够对社会中存在的真实问题进行即使有效的解决，而且还会带来社会资源的极大浪费，会对市
39、场经济发展进程的推进非常大的阻力和障碍。3.2 我国建立“省直管县”体制的可行性3.2.1 市场经济体制为建立提供了前提从理论上来讲，“省直管县”体制的建设和有效运行所要求的条件是非常严格的。不仅要求县域管理机关和部门居于一定程度的管理水平和管理能力，而且要求县域之间具有经济发展水平的平衡性，以保证“省直管县”制度的实施的一般性和高效率性。各县域经济单位之间所具有的各方面的平等性是实现“省直管县”体制的建设和有效运行的重要基础条件。针对于我国原有的行政组织管理制度下，各县域经济组织机构之间存在的发展能力、经济水平、管理效率等方面的不平衡现象都可以通过我国现代市场经济体制的运行得以完善和补充。综
40、合来讲，市场经济体制的运行为“省直管县”替孩子的建设和实现所提供的前提条件主要体现为以下几个方面：一是，在市场经济条件下通过市场经济运行规律作用的有效发挥，普遍提高市场经济主体开展市场经济行为的积极性和主动性。只有通过市场经济规律的作用来实现县域经济管理部门之间的发展水平差距。二是，市场经济运行体制为我国城镇化的建设和实现提供了必要.的条件和前提。在市场经济体制下赋予了社会资源的流动的可能性和积极性。市场经济运行机制会促进社会劳动生产率得到极大的提高。而社会劳动生产率提高的影响后果就是更多的劳动力的节约。在这种背景下，可以充分解放农村剩余劳动力，并积极吸引这些农村剩余劳动力进入到转移到城市或转
41、入到城镇化的生产状态中。进而在经济体制下的利益驱动机制下，会有效促进和形成“省直管县”体制所要求的组织机构发展的城镇化要求。三是市场经济体制为“省直管县”体制的有效运行提供了充分的制度保障和良好的运行平台。“省直管县”体制的高效率运行是以社会经济体制的规范型和高效性为条件和基础的。 17我国市场经济体制的运行和发展，使得社会经济发展环境得到不断的优化，同时社会经济主体之间的经济行为和经济习惯也实现了逐步的规范化和制度化。这些条件的存在和有效利用等会对有效促进“省直管县”制度的实施提供了必要的条件和基础。另外，能够提高该行政组织管理制度的实施效率，进而能够满足于“省直管县”行政机构组织方式的执行
42、目标和要求。3.2.2 行政体制改革和政府公共管理创新为建立提供了空间从我国目前的行政管理制度角度讲，当前所开展的多方面、全方位的行政体制改革和一系列的政府公务管理规范为“省直管县”体制的建设和实施提供了发展的空间和条件。近年来。伴随着市场经济体制运行的规范化和改革开放的进一步升深化，我国在行政体制的改革方面和政府管理职能及管理方式的创新方面都开展了大量的研究工作，并通过相关的实践检验取得了非常明显的成效。综合近年来我国在这些方面所做出的大量工作，主要的成绩和效果体现以下方面：一是在政府职能的改革和变革方面取得了具有实质性和突破性的进展。在我国相关管理部门的大力努力下，已经成功地树立和确定了市
43、场经济发展与政府的行政管理职能相区分的管理观念。进一步确定了政府管理职能的执行范围和执行程度，以此充分确保市场经济体制的运行的有效性，保证市场经济运行规律对社会经济发展作用的优势性的发挥，确保在市场经济运行条件下，行政组织管理部门的市场经济调节、引导和管理功能的有效实施，为市场经济的发展提供必要的保障。二是坚持适应经济体制变革要求进行行政体制改革的思路和方向。从市场经济发展的基本要求和条件出发，有针对性地建立与之相适应的行政组织管理方式，以此次充分保证市场经济运行规律的作用的发挥，更大程度地实现社会的发展和进步。进而通过对社会的经济发展所要求的公共产品和公共服务的提供，为社会经济发展社会的稳定
44、运行提供基础和条件。三是，行政体制改革的推进和运行充分的体现了我国行政组织管理制度的人本精神。一直以来，我国在行政体制的改革工作过程中始终坚持人本精神和民生理念。这一工作宗旨和标准，使我国的行政管理制度在充分的发挥行政管理职能的基础上，还充分的发挥了有效调动社会经济主体生产积极性的作用。从而为我国市场经济的快速发展和有序运行，创造了非常好的运行平台和条件。四是，大部门制改革是行政管理的市场经济满足化的充分体现。通过大部门制改革实现行政管理的集中化和高效率化，进而有效降低市场经济运行的管理成本增加行政管理的效率性，另外还可以有效地避免和减少行政管理工作的多重性和权利的不集中性、责任的不确定性所造
45、成的管理无效状态。 18我国在行政体制改革方面所进行的大量的努力和工作，完善了市场经济发展所需要的各方面的条件，这些都为实现省直管县体制的行政组织管理形式提供了必要的条件和充分的保障。这些条件和保障部不仅体现于行政组织管理部门基础制度的完善和具备，而且也从被管理的经济主体的市场经济状态方面做好了充分的准备工作。3.2.3“省直管县”试点的丰收成果为为建立提供了宝贵经验从 1992 年浙江省率先开展的“扩权强县”、“省直管县”体制改革开始，“扩权强县”、“省直管县”等多省份实现的体制改革试点和体制实施的推广不断地涌现，为“省直管县”行政组织管理思想的形成提供了重要的思路。而其在2002 年后，河
46、北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等 18 个省份,和北京、上海、天津、重庆等四个直辖市先后实行的财政“省直管县”制度，则是为“省直管县”行政组织管理模式的实施提供了更为有利的经验和依据。鉴于此，在 2006 年两会期间“省直管县”行政组织管理模式的建设和实施成为了我国的行政管理区划工作的重要安排和工作方向。而在近年来，我国行政组织管理部门相关试点工作的运行和开展情况充分证明了这种行政组织管理模式的有效性和社会经济发展的需要性。另外在试点工作的开展的基础上，不仅实现了“省直管县体制”的社会经济发展需求性和适应性的肯定，而且也实现了对这种体制的实现条件和
47、要求标准的充分论证，也从中得到了“省直管县”体制对现代市场经济发展所产生的影响效应的结论。综合而言，我国近年来不断深入的各种层次的“省直管县”体制的实践运行为我国全面开展“省直管县”体制的实施提供了以下实践经验：一是，.“省直管县”体制能够充分满足市场经济发展对行政组织管理模式的要求，这种组织模式的成功运行和实施能够为市场经济的快速发展、为社会资源的优化配置、为市场经济运行效率的提高，以及市场经济运行制度的规范化合理化提供优良的平台和条件。另外，通过这种组织管理模式的运行模式能够有效缩短行政管理部门对市场经济的缺陷和不足的反应时间，继而能够充分地的发挥行政管理机构对市场经济运行的管理、调节和引
48、导作用，有效地推进市场经济的进一步发展。二是，我国已经实施的“省直管县”体制的实践经验充分表明，为了充分实现这种行政组织管理体制的社会职能，必须建立一套与之相适应的政策制度和管理机制。通过这些政策制度和管理机制的有效运行，实现对县域经济管理有效性的监督和制约，以此保证县域经济的管理部门的管理能力和管理水平能够满足市场经济发展要求。从而也为“省直管县”体制的有效运行和预期管理效果的实现提供必要的保障。三是，必须增强县域管理组织机构的管理能力和管理水平。在“省直管县”体制下，市场经济发展运行过程中所需要的管理、调节和引导职能的发挥，在更大程度上都要依赖于县域行政管理部门的管理工作来实现，在这种情况
49、下，县域行政管理部门的管理能力和管理水平就决定了这种模式的管理效率和效果。为了充分的发挥“省直管县”体制的优越性、能够更好的实现行政管理对市场的发展的积极促进作用，应该从根本上提高县域行政管理部门的管理能力和管理水平，以此增强“省直管县”行政组织管理模式的管理的有效性，进而更好地服务于现代市场经济发展。 193.3“市管县”体制的理性分析3.3.1“市管县”体制的历史合理性我国在相当长的一段时间内实行的是具有过渡性质的“市管县”行政组织管理模式“市管县”配置的实施在当时的社会经济发展过程中发挥了重要的社会功能和作用，促进了我国社会经济的进一步发展。“市管县”体制的组建和实施满足了当时我国社会经济的城乡二元化发展状态的要求。适应于城乡二元化社会经济体系的发展状况，通过“市管县”体制的成功运行有效的，实现了现存社会资源的高效率利用和组织，进而为社会经济的进一步发展，创造了良好的条件和基础，也为当前着力推行的更适用于现代市场经济发展要求的“省直管制”体制的组建和运行提供了必要的基础和条件。从社会经济发展的历史角度讲，我国长期实行的“市管县”体制所具有和发挥的社会作用和功能最好体现在以下方面：一是完全满足我国社会经济发展的城乡二元化的状况。作为传统
