1、.侦查和预防贪污贿赂犯罪中的若干问题及其对策作者：胡里奥 责任编辑：晴正 时间：2004-2-20 15:45:59 来源：中国法治网 点击: nbsp; 贪污贿赂犯罪是最严重的腐败现象，反贪污贿赂犯罪也历来是反腐败工作的重中之重。我国的检察机关是承担贪污贿赂犯罪的侦查与预防工作的职能机关，检察机关在反贪污贿赂犯罪工作中应当发挥其专门机关的职能。但是，我国检察机关在贪污贿赂犯罪的侦查和预防工作中还存在诸多问题，直接影响着检察机关职能作用的发挥，影响着贪污贿赂犯罪侦查和预防工作效能的提高。而检察机关侦查和预防贪污贿赂犯罪工作中存在的这些问题，仅靠检察机关自身又难以从根本上解决，需要国家在反腐败法
2、律制度上加以调整和完善。本文试图从研究贪污贿赂犯罪的生成要素和一般规律入手，对我国检察机关贪污贿赂犯罪的侦查和预防中存在问题进行分析，提出完善反贪污贿赂犯罪相关体制和机制的建议，以期提高我国检察机关侦查和预防贪污贿赂犯罪的工作效能。一、贪污贿赂犯罪的概念、特征及现状分析1、贪污贿赂犯罪的概念贪污贿赂犯罪，是指国家工作人员利用职务之便实施的玷污国家工作人员职务行为的廉洁，侵犯社会主义的经济关系数额较大的行为。我国刑法第八章规定的贪污贿赂犯罪共包含十二个罪名：即贪污罪，挪用公款罪，受贿罪，单位受贿罪，行贿罪，对单位行贿罪，介绍贿赂罪，单位行贿罪，巨额财产来源不明罪，隐瞒境外存款罪，私分国有资产罪，
3、私分罚没财物罪。这十二个罪名的基本概念，根据最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)的表述，分别是：“贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。”“挪用公款罪是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的行为。”“受贿罪是指国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法权受他人财物，为他人谋取利益的行为。”“单位受贿罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，索取、非法收受他人财物，为他人谋取利益，
4、情节严重的行为。”“行贿罪是指为谋取不正当利益，给予国家工作人员以财物的行为。”“对单位行贿罪是指为谋取不正当利益，给予国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体以财物，或者在经济往来中，违反国家规定，给予上述单位各种名义的回扣、手续费的行为。”“介绍贿赂罪是指向国家工作人员介绍贿赂，情节严重的行为。”“单位行贿罪是指公司、企业、事业单位、机关、团体为谋取不正当利益而行贿，或者违反国家规定，给予国家工作人员以回扣、手续费，情节严重的行为。”“巨额财产来源不明罪是指国家工作人员的财产或者支出明显超出合法收入，差额巨大，而本人又不能说明其来源是合法的行为。”“隐瞒境外存款罪是反映国家工作人员违反
5、国家规定，故意隐瞒不报在境外的存款，数额较大的行为。”“私分国有资产罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国.有资产集体私分给个人，数额较大的行为。”“私分罚没财物罪是指司法机关、行政执法机关违反国家规定，将应当上缴国家的罚没财物，以单位名义集体私分给个人的行为。”2、贪污贿赂犯罪的主要特征从上述贪污贿赂犯罪的基本概念中，可以分析出贪污贿赂犯罪的几个主要特征：（1）贪污贿赂犯罪所侵犯的客体。贪污贿赂犯罪所侵犯的客体都是国家工作人员的公职行为的廉洁性，或者是国家机关、国有公司、国有企业事业单位和人民团体的公务行为的廉洁性，进而损害国家机关、国有公司、国有企
6、业事业单位和人民团体正常的工作秩序，造成全体公民对政府、对国家的信任危机，破坏政府形象，影响社会稳定，严重的还会造成社会动乱。国家、政府的公共权力来源于全体公民的信托，设立公共权力是为了便于进行国家和社会的管理，保障全体公民的根本利益。国家公职人员和国家公务单位是受全体公民的信任和委托，为全体公民的利益行使公共权力。公职行为、公务行为的目的只能是为国家和社会提供服务，维护国家、社会和全体公民的利益。履行公职、从事公务的报酬、经费则由国家支付、承担。因而国家公职人员和国家公务单位不得再从公职行为、公务行为中为私人和本单位谋取国家法律和社会道德所禁止的财产性利益。（2）贪污贿赂犯罪的主体或者对象。
7、贪污贿赂犯罪的主体或者对象两者之间必有一方是国家工作人员，或者是国家机关、国有公司企业事业单位、人民团体。贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪等七种犯罪的主体都是国家工作人员（或准国家工作人员），单位受贿罪的主体则是国家机关、国有公司企业事业单位、人民团体。行贿罪、单位行贿罪和介绍贿赂罪这三种犯罪的对象都是国家工作人员，对单位行贿罪的对象则是国家机关、国有企业事业单位和人民团体。（3）贪污贿赂犯罪行为。贪污贿赂犯罪总体上都是公共权力与个人财产性利益、单位财产性利益之间的互换，是一种以权谋私、权钱交易的行为。在巨额财产来源不明罪与隐瞒境外
8、存款罪中，行为人所拥有的巨额财产和境外存款是未能查实、但可以依法推定是以权谋私、权钱交易所获得的非法财产，而其他十项罪名中涉及的财物则都是已经查实的以权谋私、权钱交易所获得的非法财物。这种以权谋私、权钱交易达到一定程度（金额、情节），检察机关就应当追究行为人或者行为单位的刑事责任。（4）贪污贿赂犯罪的主观故意。贪污贿赂犯罪在主观上都是故意犯罪。这种故意就是，行为人（单位犯罪则是对单位行为直接负责的主管人和其他直接责任人）明知自己的行为会发生危害国家工作人员的公职行为的廉洁性，或者是危害国家机关、国有公司、国有企业事业单位和人民团体的公务行为的廉洁性的结果，并且希望或者放任这种结果发生的主观心理
9、状态。3、贪污贿赂犯罪的现状最高人民检察院和最高人民法院 1999 年至 2001 年办理贪污贿赂案件情况统计，每年全国检察机关受理的案件、立案侦查的案件、当年侦查终结的案件、当年起诉的案件，和全国法院机关受理的案件、当年审结的案件数据如下：表一 1999 年-2001 年全国检察、法院办理贪污贿赂案件情况年份 检察受理 检察立案 检察侦结 检察起诉 法院受理 法院审结.（件） （件/人） （件/人） （件/人） （件） (件）1999 83555 32911/36703 30063/33534 19530/22456 18946 188892000 83461 37187/41377 340
10、85/37868 21585/24854 21431 212492001 76530 36447/40195 33900/37401 21782/24909 21800 21681表二 1999 年-2001 年全国检察机关受理贪污贿赂案件情况(件)案由 贪污 贿赂 挪用公款 集体私分 巨额财产来源不明 其 他年份 1999 44383 20299 15895 747 294 19372000 44874 20771 14958 901 281 16762001 41511 19688 12562 962 251 1556表三 1999 年-2001 年全国检察机关立案侦查贪污贿赂案件情况（件
11、/人）案由 贪污 贿赂 挪用公款 集体私分 巨额财产 其他来源不明年份 1999 14372/16737 8192/8606 10056/10976 198/275 28/29 65/802000 16765/19428 9872/10367 10170/11068 277/393 30/32 69/892001 16362/18718 10347/10785 9283/10095 341/470 25/27 89/100表四 1999 年-2001 年全国检察机关立案侦查贪污贿赂大案情况(件)案由 大 案 贪污 贿赂 挪用公款 集体私分 巨额财产 其他来源不明合 计 5 万元 5 万元 50
12、 万元 50 万元 50 万元 50 万元以上 以上 以上 以上 以上 以上1999 13059 5173 2552 5244 61 15 142000 16121 6736 3658 5623 70 23 112001 16627 6932 4248 5082 331 25 19表五 1999 年-2001 年全国检察机关立案侦查贪污贿赂要案情况(件)年份 要 案 贪污 贿赂 挪用公款 集体私分 巨额财产 其他合 计 来源不明1999 2019 570 983 432 21 9 42000 2556 683 1279 540 43 8 32001 2670 696 1378 504 73 1
13、0 9从上述三年的数据可以看出，我国的贪污贿赂犯罪总体仍呈上升态势。(1）检察机关受理的贪污贿赂案件线索在总体有逐年下降的情况。其中，贪污案件、贿赂案件有升有降，挪用公款案件、巨额财产来源不明案件和其他案件.逐年下降，但集体私分案件受理数逐年上升。（2）检察机关的贪污贿赂犯罪案件立案数和侦查终结数升中有降，检察机关的案件起诉数，和法院的案件收案数和审结数则呈上升态势。检察机关立案侦查的贪污案件、挪用公款案件和巨额财产来源不明案件升中有降，而贿赂案件、集体私分案件和其他案件的立案数则逐年上升。（3）检察机关立案侦查的贪污贿赂案件大案数、要案数呈逐年上升态势。其中，贿赂案件和集体私分案件的大案、要
14、案明显逐年上升。 从检察机关办理贪污贿赂案件的具体情况分析，目前我国贪污贿赂犯罪呈现如下特点：（1） 渗透面扩大。贪污贿赂犯罪从过去的党政机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门、国有企业等热点部门向教育、科研、文化、卫生、体育等国家机关事业单位蔓延；从金融、证券、房地产、土地批租出租、建筑工程等热点行业向海关、人事、司法、医药、新闻出版等行业发展；从单位领导和财务人员向其他管理人员扩散。贪污贿赂犯罪渗透面的扩大导致的直接后果是贪污贿赂犯罪的绝对数量的增加；（2） 疯狂性增强。贪污贿赂犯罪的涉案金额，动辄上百万、上千万、甚至上亿的鲸吞式案件时有发生，使贪污贿赂犯罪案件的绝对案值上升。原北京市
15、委常委、副市长王宝森违法犯罪的主要事实有：贪污公款 25 万多元人民币、2 万美元；挪用公款 1 亿多元人民币、2500 多万美元。原安徽省阜阳市市长肖作新、周继美夫妇共计贪污 430 多万元，受贿 118 万多元，非法所得 110 多万元，巨额财产来源不明 1300 多万元。原云南省委副书记、云南省人民政府省长李嘉廷单独或伙同其子李勃（另案处理）收受他人贿赂共计折合人民币万余元。原河北省政府办公厅秘书、河北省委办公厅秘书和副主任、河北省国税局局长李真受贿人民币 814 万余元；伙同他人贪污人民币 2967 万余元。（3） 由低层向高层发展。县处级以上领导干部的贪污贿赂犯罪增加，因高层领导犯罪
16、引起的地区、部门、单位范围的群发性、网络化犯罪上升。原中央政治局委员、北京市委书记陈希同贪污 55 万余元。原全国人大常委会副委员长、广西壮族自治区主席成克杰伙同李平或单独受贿合计人民币 4109 万余元。沈阳“慕马案”重要涉案公职人员 120 多人，涉案赃款、非法所得两亿多元人民币。厦门远华走私受贿案涉案金额 400 亿元、涉案公职人员 150 多人。湛江走私受贿案涉案金额 100 亿元、涉公职人员 250 多人。（4） 犯罪的形式有新发展。犯罪呈现跨领域、跨地区、国际化趋势。为规避法律、逃脱追究，贪污贿赂的手法更为巧妙，更为隐蔽，以权谋私、权钱交易的形式更为多样化，犯罪手段和逃避侦查手段日
17、益智能化、现代化，更难以发现和查证。犯罪后卷款外逃现象也在增多。据最高人民检察院 2001 年统计我国有约 4000 名贪官外逃，50 亿资金流失到国外，外逃贪官多数出自金融系统、国有企业和党政机关。二、贪污贿赂犯罪的生成要素及一般规律1、贪污贿赂犯罪的生成要素对上述贪污贿赂犯罪的概念、主要特征和现状进行进一步的分析，可以看出，贪污贿赂犯罪的产生，有以下几个方面的基本因素构成：（1）公共权力贪污贿赂犯罪是职务犯罪，是公共权力运行过程中的犯罪。如果不是公共权力，而是行为人的私人权利，就不会发生贪污贿赂行为。可见，公共权力的存在是.产生贪污贿赂犯罪的客观前提。公共权力的存在是阶级社会的特有现象。统
18、治阶级通过运用国家机器对社会进行统治。国家机器即是行使公共权力的机关，有国家存在就有公共权力存在。而国家机关是由具体的公职人员组成的，国家机关必须通过其雇用的公职人员来具体行使公共权力，才能实现国家（统治阶级）对社会的统治和管理。国家通过支付活动经费和薪酬来维持国家机关的正常运转，国家公职人员通过为国家工作而获得国家给予的报酬以维持其个人的生活。公共权力是对国家和社会公共事务进行管理的权力，公共权力必须由具体的人来行使，公共权力的行使必然涉及全体社会成员的公共利益和各个社会成员的个人利益，同时也会影响到行使公共权力的国家公职人员自身的利益。公共权力的设定本身就是统治阶级对社会成员的各种利益进行
19、权衡的结果，公共权力一经设定就处在各种利益的包围之中。具体的国家公职人员在行使公共权力的过程中，必然也会受到各种利益主体的影响，就可能导致公共权力的滥用，而偏离公共权力行使的目标，破坏国家法定的利益平衡机制，进而损害社会公共利益和公民个人合法利益。公共权力被滥用的结果，就必然产生腐败，其最严重者就是贪污贿赂犯罪。只要有公共权力存在，就有被滥用的可能。公共权力设置得越多，公共权力对社会生活的干预面越宽、干预度越强，被滥用的可能性也就越大。管钱的才可能贪污，掌权的才可能受贿。公职人员中即不管钱，又不掌权的人，几乎就不可能发生贪污贿赂犯罪。（2）私人利益贪污贿赂犯罪是权钱交易、以公权谋私利的行为，没
20、有私人利益参与公务活动，就不会产生贪污贿赂犯罪。可见，私人利益的存在是产生贪污贿赂犯罪的主观前提。公共权力的行使并不必然会发生腐败现象，并不必然导致贪污贿赂犯罪，只有当公共权力与私人利益相结合时才必然产生腐败，必然产生贪污贿赂犯罪。私人利益，是相对于国家和社会的公共利益而言的，既包括公共权力行使人公职人员的个人利益，也包括公共权力行使的相对人的个人利益，既包括以自然人形式出现的个人利益，也包括以机关、法人等组织形式出现的单位利益，这种单位利益实际上是单位组成人员的个人利益的集合，是以单位形式出现的个人利益，是扩大了的个人利益。私人利益本身具有天然的自我扩张性和追求最大化的本能。当私人利益不是通
21、过诚信、合法的方式，而是超越法律和道德、借助公共权力来实现时，就必然会产生贪污贿赂犯罪等腐败现象。公共权力的行使人超越法律和道德的私人利益需求越大，行使公共权力所涉及的社会公共利益越大，或涉及的相对人的私人利益越大，产生的腐败必然就越大，产生的贪污贿赂犯罪也必然越严重。（3）自由裁量权贪污贿赂犯罪是以公权谋私利的行为，如果公职人员行使公共权力的公职行为都由法律法规和规章制度明确规定，不需公职人员个人的自由取舍判断，公职人员没有可以自由处置的回旋余地，没有可以发挥个人意志以谋取私利的可能，公职行为完全标准化、程式化、机械化了，贪污贿赂犯罪就不会发生。可见，是自由裁量权的存在才使贪污贿赂犯罪有了生
22、成空间。为了防止公共权力与私人利益的结合，防止公职人员滥用公共权力，就必须制定行为纲纪准绳，对公职人员的行为进行规范，以约束公职人员的行为，减少、防止公职人员的越轨行为。但是，由于公共权力是对国家和社会公共事务进行.管理的权力，而国家和社会的公共事务并不是一成不变的，而是处在不断发展变化的动态过程中，具体的事务又总是千差万别的，没有绝对相同的事务，对不断变化、千差万别的公共事务的处理办法，在客观上是难以用一成不变、细而又细的规则进行具体规范的，只能用相对较原则性的规范进行指导，只能赋予国家公职人员在原则性规范指导下相机行事、临机处断具体事务的权限自由裁量权。自由裁量权的存在是国家对公共事务进行
23、管理的客观需要，是为了及时处理具体事务所必需赋予公职人员的灵活运用权力的幅度范围。只是自由裁量权的大小，因社会发展情形的不同而有所区别。在社会平稳发展时期，各种社会关系相对稳定，调整处理社会关系的具体规则相对定型，国家公职人员处理社会公共事务的行为规则相对比较明确具体，自由裁量权就相对较小。而在社会变革发展时期，社会关系的发展变化较快，新生事物层出不穷，一时难以用定型化的具体规则进行调整处理，国家公职人员处理社会公共事务的行为规则相对就不太明确，只能赋予国家公职人员相对较大的自由裁量权，以便在原则性规范的指导下灵活地处理社会公共事务，及时调整各种社会关系。社会发展变化越快，国家公职人员行使公共
24、权力处理社会公共事务的自由裁量权就越大，产生贪污贿赂犯罪等腐败行为的空间也就越大。（4）监督盲区贪污贿赂犯罪是要受到司法机关追究和刑法惩罚的行为，行为人只要有理性，不会因小失大，去追求惩罚。但是，如果贪污贿赂犯罪行为不被发现，就不会受到法律追究，这样，犯罪与守法在实际社会效果上相同，犯罪所获得的利益就会对公职人员产生诱惑力。可见，是对公职行为存在监督盲区才使贪污贿赂犯罪有了作案机会。私人利益和自由裁量权的存在，使公共权力在设定之初就有被滥用的可能性，因此，必须对国家公职人员的行为进行监督，以保证公共权力的正确实施，防止和减少国家公职人员在行使公共权力过程中的贪污贿赂犯罪等腐败行为。监督的方法主
25、要有专门监督和社会监督两大类。专门监督主要有行政监督（行政监察）和司法监督（检察）两种。社会监督主要是公众舆论监督，也可分为自发性的舆论监督和有组织的舆论监督。专门监督需要由具体的国家公职人员来执行，实施监督的有效性又受监督权力的大小和执行人员个人品质、素养、能力的影响较大。在国家机关架构体系安排上，执行监督职能的国家公职人员在数量上必然远远少于在一线行使公共权力、管理国家和社会公共事务的国家公职人员。而且这种对一线人员的监督在客观上也难以全方位、全过程、实时同步地进行，在通常情况下只能是对已有明显贪污贿赂犯罪等行为的人员进行事后的监督。而事后监督的难处在于，对贪污贿赂犯罪等行为的认定只能通过
26、事后收集的证据间接地进行，而由于时过境迁，物是人非，在许多情况下对贪污贿赂犯罪等行为的证据收集又比较困难，而要公正合法、客观准确地查清贪污贿赂犯罪行为的全部情况又往往需要耗费大量的人力物力财力，并且还不一定完全有效。监督功能在公共权力行使的多数部位和多数时间内存在盲区，监督作用的有限，监督成本的昂贵，使得贪污贿赂犯罪等腐败行为被发现的概率和风险减小。而实施贪污贿赂犯罪等腐败行为的风险小、成本低，实施贪污贿赂犯罪等腐败行为而获利的吸引力就增大，就必然会助长群起效仿之风，从而进一步诱发贪污贿赂犯罪等腐败行为。社会舆论的监督作用能量很大，社会舆论监督具有传播迅速公开，跨行业跨地.区广泛覆盖，曝光聚焦
27、引起社会关注，对被监督者产生强大心理震慑和社会道德约束等作用，能够弥补专门监督在时空和能量上的许多不足。但是，贪污贿赂犯罪具有的隐蔽性，而社会舆论监督又不具有专门监督机构的专业性和权威性，又因传播主体（新闻媒体和民间传说）主观倾向的不同而存在的差异性，社会舆论监督在公正、客观和准确性方面常常受到限制，往往只能停留在表面现象上，难以深入揭露贪污贿赂犯罪的真相。社会舆论监督是把双刃剑，特别是自发性的舆论监督，揭短逐臭的负面性强，如果不能正确引导，还容易被居心不良的好事者利用，混淆视听，造成公众思想混乱和对政府的不信任，诱发过激行为，越出法律轨道，使事态失去控制，影响国家公务机关和公职人员正常工作，
28、伤及无辜甚至引起社会骚乱，干扰专门监督机构正常的工作部署。2、我国目前贪污贿赂犯罪居高不下的主要原因（1）公共权力仍然过于宽泛我国原本实行的高度集权的计划经济体制，行政管理职能遍及社会生活各个层面，公共权力极大，而私人利益受到严重抑制。改革开放，确立市场取向的经济体制改革目标，使计划经济体制下形成的公共权力（主要是微观经济管理权力）大大收缩。但改革开放和发展市场经济的任务，在实际操作上仍然主要依靠政府自上而下的行政推动来实现，属于行政主导下的改革开放和经济市场化。经济结构调整需要政府来引导，各项改革需要政府来推动，招商引资需要政府来组织，城市建设需要政府来规划，几乎事事离不开政府的干预。改革本
29、身就是对社会利益的再调整，必然会产生改革过程中几家欢乐几家愁的情况，改革使多数人成为受益者，同时也不可避免地会使一部分人成为改革的牺牲品，成为利益的暂时受损者。政府在运用公共权力推进改革，对各种社会群体之间进行利益的动态平衡过程中，必然会涉及广泛的社会利益的此消彼长。因此，政府的公共权力对社会生活、特别是经济生活的介入程度仍然较深，介入面仍然较宽。而且，随着社会经济的发展，公共权力行使的经济意义已经空前地放大，政府行为的含金量大大提高，政府行为的经济效果越来越为社会各阶层人士所关注。（2）私人利益被空前地激活改革开放以来，国家工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，改革计划经济体制，实行公有
30、制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，打破平均主义大锅饭的束缚，调动一切积极因素发展经济，鼓励一部分人、一部分地区先富起来的政策，建立市场经济体制，使人们以往的平静生活被打破，使传统的信仰和道德基础受到冲击，私人利益被空前地激活，成为推动社会经济发展的强大动力。人们对物质生活需求的极度增长，有力地拉动、刺激社会生产的发展。经济体制改革的迅猛发展，必然又带来物质生活水平差距的扩大。改革的不断深化，必然又使一部分人的固有利益受到损害。生存的危机、生活的风险，竞争的压力，使人们在追求财富的道路上争先恐后，极力避免成为各项改革的牺牲者，社会生活的失败者，社会竞争的淘汰者，社会发展的落伍者，渴
31、望追求成为各项改革的受益者，社会生活的成功者，社会竞争的优胜者，社会发展的领跑者。公职人员增加薪酬、提高福利，改善办公条件，改善住房、医疗保健，子女教育、老人赡养，外出考察等需求膨胀。同样，公职行为的相对人希望国家在改革发展的政策措施的制定和执行上更有利于自己的生存和发展，有利于实现自己的经济、政治和文化等利益，提升他们在政治、经济、文化等各项社会生活中的地位。这些私人利益的实现，应当主要依靠自身的诚实.劳动、合法经营、创新创造，和国家财政状况的好转，主要依靠政府的依法行政，科学决策、民主决策，勤政廉政、公正公平来实现。但也难免会有一些公职人员和公职行为的相对人，因为守法意识、廉洁意识、公平意
32、识淡薄，自律意识不强，想另寻捷径，超越规则，不择手段“先富起来”，借助、利用公共权力，捷足先登，轻而易举地实现私人利益，“优先享受”改革开放的成果，无偿占有社会财富。（3）新旧体制衔接存在空隙改革开放出现的许多新型社会关系，用传统计划经济的办法难以调整。建设社会主义制度下的市场经济，国际上也没有现成的经验可以借鉴，许多东西还要按中国特色社会主义的要求进行探索创新的尝试，要实事求是，因地制宜，“摸着石头过河”，原则性与灵活性相结合，甚至对上级的、既定的方针政策、法律法规有时也要进行变通执行，因而公职人员实际拥有的自由裁量权极大。而且对这种全新的探索尝试活动实行监督也很困难，因为对监督工作本身也需
33、要进行探索创新的尝试，监督的方式方法总是滞后于现实的发展变化。旧的管理体制已经淡出，新的管理体制还在建立和完善过程中，新旧管理体制的衔接必然有一个过程。旧的监督体制业已失灵，新的监督体制一时还难以到位，新旧监督体制的衔接也必然有一个过程。管理和监督体制的衔接都有一个过程，其间也都难免会产生大量的灰色区域、无序状态，出现管理的空白地带和监督的滞后状态。（4）公务活动透明度低公共权力的宽泛，私人利益的强大，自由裁量权的膨胀，专门监督的滞后，使公共权力被滥用谋私的可能性剧增，但是，公共权力的行使如果高度透明，事事都处在阳光之下，在人民群众的众目睽睽之下，时时受到社会各界的监督，公共权力被滥用谋私的可
34、能性就会受到大大限制。而且，就政府而言，依靠公众力量参与监督，政府几乎不需增加财政支出，监督成本十分低廉，却能借助公众的力量规范公职人员的行为，防止公共权力被滥用谋私，树立责任政府、诚信政府、廉洁政府、服务型政府的形象。同时，公共权力行使高度透明，也便于专门监督机关开展监督工作，降低专门监督的成本。总之，提高公共权力行使的透明度，是政府应为可为的事情。然而，实际情况却是，在政策的制定上，在事务的处理上，在人、财、物的使用上，公共权力行使的透明度总体上一直很低。公职人员本能地都不想将自己行使公共权力，制定政策，处理人、财、物、事的依据、条件、理由、程序、结果等人民群众关心的情况公之于众，总是企图
35、秘而不宣，以减少“争议”，避免“麻烦”，提高“效率”，保持“权威”。即使按政务公开的要求执行，也总是能不公开的就不公开，能含糊的就尽量含糊，以便使自己能够保持尽可能多的“主动”，尽可能多的“权威”和尽可能高的“效率”。公职人员规避监督的本能，恰恰印证了对公共权力行使行为实行监督的必要性。随着社会民主化程度的提高，依靠公众力量实行民主监督是大势所趋，应当大力推进和提倡，在尽可能广泛的领域实施。而实行民主监督的重要前提，就是政府行为的透明度，公职人员行使公共权力行为的透明度，公众对政府行为、公职人员公职行为的知情权。公共权力行使没有透明度，公众对政府行为不了解，对公职人员行使公共权力的行为不了解，
36、就无法进行监督。公共权力行使的透明度不高，民主参与、民主决策、民主管理、民主监督的作用就难以发挥。没有公众力量的参与，单纯依靠监督机关对公共权力行使实行专门监督，其作.用就相当有限了。3、贪污贿赂犯罪产生的一般规律根据上述对贪污贿赂犯罪生成要素的分析，可以归纳出对贪污贿赂犯罪的产生起主要作用的四大因素，即：公共权力的设置及其社会意义的大小，私人利益大小及受法律道德的约束程度，自由裁量权的大小及其对私人利益影响力，监督功能的覆盖面大小及其有效程度。贪污贿赂犯罪的产生是这四种因素同时发生负面作用的结果，这四种因素同时发生负面作用就必然会产生和增加贪污贿赂犯罪。而其中每一个因素单独发生负面作用也都会
37、增加产生贪污贿赂犯罪的可能性。相反，这四种因素中只要有一种因素能够发挥正面作用，就必然能够减少或避免贪污贿赂犯罪的产生。这四种因素的同时都能够发挥正面作用，贪污贿赂犯罪几乎就不可能产生。（1）对一个公务职位或一个国家机关而言，当国家赋予的公共权力过大，管理的人财物事过多，社会影响过大时，其自身的利益需求和相对人的利益需求就会对公共权力的行使产生负面作用。当公共权力被取消或分解，管理的人财物事减少，社会影响缩小时，就会对公共权力的行使产生正面作用。例如，上个世纪 80 年代和 90 年代初期，实行价格双轨制时期的计划物资调配权，由于计划价格与市场价格差异的扩大，使计划部门的计划物资调配权的影响作
38、用也相应扩大，含金量提高，谁能搞到批文谁就能赚钱，造成的负面作用就是，围绕计划物资调配权的贪污贿赂犯罪增多。取消价格双轨制，实行单一市场价格体制，计划物资调配权被取消后，产生的正面作用就是，围绕计划物资调配权的贪污贿赂犯罪也就随之绝迹。（2）对一个公职人员或一个公务机关而言，当其自身期望的私人利益超过国家正常给予的利益时，即当他的期望值超过了正常值，有了超越法律道德的非份之想时，就会对公职行为产生负面作用。当其期望值接近甚至低于正常值时，就会产生满足感、优越感，减少甚至排除非份之想，就会对公职行为产生正面作用。对一个公职行为的相对人而言，当其自身期望的私人利益不能通过正常的途径实现，也即当他的
39、期望值超过了正常值，有了超越法律道德的非份之想，同时他又有足够的财力时，就会对公职行为产生负面作用。当相对人的私人利益通过正常途径能够实现时，其期望值与正常值接近或等同，就不会有非份之想，就会产生正面作用。例如，国企老总的报酬待遇与私营企业、外资企业老总的差距的拉大，必然使国企老总在报酬待遇上的期望值提高，特别是为国家创造效益明显的大型国企的老总心理更加不平衡，造成的负面作用就是国企老总贪污贿赂犯罪上升，鲸吞式案件频发。改革国企经营者薪酬制度，实行年薪制、红股期权、入股分红等制度后，使国企老总在报酬上的期望值与正常值差距缩小，接近私企外企老总的报酬水平，产生的正面作用就是国企老总的贪污贿赂犯罪
40、明显下降。又例如，国家基本建设行业竞争激烈，低资质承包商难以承接到工程项目，而基建工程的丰厚利润又使承包商的期望值提高，为获得工程项目往往就会不惜重金收买发包方工作人员，造成的负面作用就是建筑行业的贿赂公行、工程质量下降。而资质高、信誉好、实力雄厚的承包商，在正常竞争中取胜的把握大，期望值与正常值接近，就会产生的正面作用，就不必再花重金去贿赂发包方工作人员。（3）对一个公职人员或一个公务机关而言，当处理人财物事的自由裁量权过大，对其自身的私人利益诱惑力或对相对人的私人利益的影响力过大时，就会对自由裁量权的行使产生负面作用。当处理人财物事的条件、原因、理由，权限、.程序、时限都规定得清楚详细明白
41、无误，没有可以自由变通的余地，公职人员和相对人据以谋私的自由裁量权缩小时，就会产生正面作用。例如，政府机关的物资采购，原来都由各机关自行决定，采购的品种、质量、价格等都由主管和经办人员与供应商面议，暗箱操作，自由裁量权相对较大，采购成了肥差，产生的负面作用就是回扣成风，假票套现，采购环节贪污贿赂犯罪高发。实行政府采购制度，各政府机关所需大宗物资由政府实行集中采购、定点采购，招标采购，公共采购行为置身于财政、审计、供应商和社会公众等全方位监督的机制当中，在公开、公正、透明的环境中运作，供应商不必再私下与采购方讨价还价，采购主管和经办人员的自由裁量权大大缩小，产生的正面作用就是采购环节贪污贿赂犯罪
42、大大减少，品种优化，质量提高，价格下降。 又如，对政府审批行为进行规范，实行集中审批，公开审批的具体条件、程序、责任和时限，加强审批效能监察监督后，审批环节上的自由裁量权大大缩小，相对人对政府审批行为的可预期度大大提高，审批环节上的贿赂行为就明显减少。（4）对一个公职人员或一个公务机关而言，当行使公共权力的行为没有受到监督或者监督没有实际效果，廉洁奉公与贪赃枉法一样，都无人知晓，无人关注，无人褒贬，无人奖惩时，就会产生负面作用，就会诱发更多的贪污贿赂犯罪。当公职行为人人受到监督，事事受到监督，时时受到监督，廉洁奉公者及时得到褒扬奖励，贪赃枉法者及时受到追究制裁，贪污贿赂犯罪被揭露的概率较大，受
43、到惩罚丧失的利益更多，贪污贿赂犯罪的风险成本较大时，就必然产生正面警示作用，就必然会大大遏制贪污贿赂犯罪。例如，原先在机关和国有企事业单位普遍存在的小金库，由于小金库游离于正常的财务监督之外，不按正常的财务制度进行管理，用途去向没有审批手续，上级年年进行的财务大检查也都查不到这一部分资产，因此成为单位经管人员随意支配的账外资产，即使事后监督部门对小金库来源去向进行调查，也常因缺少财务凭据而难以查清问题，由此产生的负面作用就是，公私不分，滋生大量的贪污贿赂犯罪。取缔收缴小金库，预算外资金全部纳入预算内管理，纳入正常财务管理监督体制后，由此引发的贪污贿赂犯罪就大大减少。三、检察机关侦查和预防贪污贿
44、赂犯罪工作的现状和问题1、检察机关的工作体制在我国，对国家工作人员的贪污贿赂犯罪行为进行司法监督的职能，根据宪法和刑事诉讼法的规定，由检察机关承担。我国检察机关是对国家机关及其工作人员进行法律监督的专门司法机关。检察机关实行本级党委和上级检察机关双重领导体制，向同级人大负责，受同级人大监督，检察机关的工作实行检察委员会和检察长共同负责制。检察机关对贪污贿赂犯罪进行法律监督所适用的法律主要是中华人民共和国刑法和中华人民共和国刑事诉讼法。2、检察机关的侦查工作贪污贿赂犯罪案件的侦查，是指人民检察院对国家工作人员实施的贪污贿赂犯罪活动，按照法定程序，收集证据，审查证据，揭露、证实犯罪人及其犯罪事实，
45、并为诉讼程序的继续进行作好准备，而进行的专门调查工作和运用法定强制措施的活动。贪污贿赂犯罪案件的侦查从一般意义上讲，与公安机关的刑事侦查并无二致，侦查手段也同样是刑事诉讼法所规定的讯问犯罪嫌疑人，询问证人，勘验、检查、搜查、扣押书证物证、鉴定、通缉等，强制措施也同样是拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等。但是，贪污贿赂犯罪案件的侦查又不同于公安机关.对一般刑事案件的侦查，主要表现在：（1）侦查对象特殊。贪污贿赂案件侦查的对象是特殊主体，即国家工作人员（或者是国家机关、国有公司企业事业单位、人民团体），或者对国家工作人员（或者是国家机关、国有公司企业事业单位、人民团体）进行贿赂的个人或者单位。
46、由于贪污贿赂犯罪的主体主要是国家工作人员，属于社会精英阶层，文化知识、阅历水平、作案手法与一般人不同，智商相对较高，作案后逃避侦查、对抗侦查的方法较多，反侦查能力相对较强。（2）侦查过程特殊。贪污贿赂案件在立案时都有明确的犯罪嫌疑人，侦查过程是“由人查事”的过程，而不是由犯罪结果查犯罪嫌疑人的“由事查人”的过程，往往没有犯罪现场可查，是在犯罪行为和结果尚无确证，只是有犯罪嫌疑的情况下开展的侦查活动，是由犯罪嫌疑人查犯罪行为再查犯罪结果的过程。而且，贪污贿赂案件的证据多以人证和财务账证为主，人证的特点在于受主观因素的影响较大。侦查人员的询问讯问技巧、查账技能和对人证、账证的识别能力，在侦查过程中
47、具有重要作用。（3）侦查环境特殊。贪污贿赂犯罪是职务犯罪，侦查贪污贿赂案件干扰多、阻力大，查处困难。干扰阻力一是来自犯罪嫌疑人的关系网、保护层，主要来自党政机关的领导干部。二是来自人们怜惜、维护“弱者”的错误观念。有因不明就里的说情干扰，有因利害相关的说情干扰。但案情一旦查实，因不明就里的说情干扰会明显减少，而因利害相关的说情干扰会更加猖狂。（4）案件性质特殊。社会关系的复杂变化，社会制度和观念的更新，使得侦查人员在查办贪污贿赂案件过程中，往往对罪与非罪、此罪与彼罪的界限难以区分。例如：贪污贿赂犯罪中“国家工作人员”的认定，“利用职务之便”的认定，主观故意的认定，赃款赃物用途去向的认定；贪污罪
48、中“公共财产”的认定；挪用公款罪中“公款”的认定；贪污与错账错款的区分；贪污罪与受贿罪、挪用公款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪及盗窃罪、诈骗罪、职务侵占罪的区分；挪用公款与合法借贷的区分；挪用公款罪与挪用资金罪、挪用特定款物罪的区分；受贿罪与合法报酬、正当馈赠的区分；受贿罪与正当回扣、佣金、手续费的区分；索取贿赂与收受贿赂的区分；受贿罪与公司企业人员受贿罪、敲诈勒索罪、诈骗罪的区分；行贿罪中“不正当利益”的认定；行贿罪与礼尚往来、正当回扣、佣金、手续费的区分；介绍贿赂罪与合法居间、斡旋受贿的区分；介绍贿赂罪与诈骗罪、行贿罪受贿罪的教唆犯、帮助犯的区分等等，往往在具体案件中会产生不同认识，影
49、响到案件性质的认定。贪污贿赂犯罪案件侦查工作的基本规律和要求是：由人到事，从疑到有；由表及里，从粗到细；由虚到实，从暗到明；由证到供，从供到证；由点到面，从小到大；以快制胜，以智取胜；全面调查，突出重点；内审外调，协同作战；秘密初查，及时立案；适时采用强制措施，灵活运用侦查手段；较量心理意志，较量综合能力；讲究侦查意识，依法文明办案；强调主观能动作用，经费装备保障有力。1、检察机关的预防工作检察机关预防贪污贿赂犯罪工作，是近些年才正式开展起来的一项工作。早期的预防工作是结合侦查工作进行的，主要是在分析贪污贿赂犯罪个案生产原因的基础上，发现发案单位在教育管理和监督制约制度上存在的问题，提出检察建议，帮助发案单位加强廉政教育，健全完善规章制度，堵塞漏洞。近年来，检察机关在这种个案预防的基础上，又开始探索开展行业预防、社会预防等工.作，检察机关内部单独设立了预防职务犯罪工作机构，还积极建议地方党委建立预防职务犯罪工作领导（指导）机构，开展预防职务犯罪宣传教育工作，形成了对贪污贿赂犯罪打防并举、标本兼治新工作格局。2、侦查和预防工作存在的若干问题（1）与纪检监察机关工作协调不顺。我国目前的反腐败工作的体制是由党的十五大所确定的“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的
