1、城市反恐安全区划与等级研究杨恕 焦一强 2013-01-30 00:01:18 来源：兰州大学学报：社科版2008 年 2 期作者简介：杨恕，教授，兰州大学中亚研究所;焦一强,兰州大学中亚研究所。(兰州 730000)内容提要：当前，恐怖主义发生了新的变化。城市越来越成为恐怖袭击的重要目标。城市反恐体系的构建成为维护公共安全的基础。由于反恐资源和受威胁程度的差异，不可能对所有城市进行相同标准的反恐配置。本文提出了对城市进行分等、划区的思路及其量化指标的原则，以求更合理地配置资源，建立更有效的城市反恐系统。关 键 词：城市 反恐 安全（一）恐怖主义的新特征“911”事件后，虽然国际社会在反恐问题
2、上付出了诸多努力，但恐怖主义并未被根除。相反，适应国际形势的演变，恐怖主义也随之发生了新的变化。总体而言，当前恐怖主义主要表现出以下新的特征：(1)恐怖主义在攻击目标上的泛化。它已将攻击目标由传统的政府、军事、领袖或者著名政治人物扩大到所有能实现恐怖主义目的的对象上。而且随着传统政治、军事目标防范措施的增强，以无辜民众为主要目标的泛化趋势日益增强。(2)在攻击手段上，可能用民用工具攻击民用目标。这种袭击方式，使得恐怖主义更具隐蔽性。“911”事件中恐怖分子劫持民航班机撞击世贸大厦就是一个突出的例子，在整个过程中没有开一枪，没有发一弹。(3)恐怖主义与宗教的联系更加紧密。这主要与苏联解体后世界范
3、围的宗教复兴环境下宗教极端主义与恐怖主义的共生、结合有关。(4)使用恐怖手段的载体发生了较大变化。如以妇女、儿童作为恐怖工具的载体。(5)追求对平民的大规模杀伤。如果说传统的恐怖主义是“杀伤一定的人，让更多的人看”，那么如今的恐怖主义是“杀伤更多的人，让更多的人感到恐惧”。这种做法，使恐怖主义更加陷入到反人类的罪恶深渊之中。(6)谋求使用高技术武器作为攻击工具，包括核、生化武器等。这直接源于恐怖主义追求更大规模杀伤的罪恶目的。(7)恐怖组织组织结构的网络化。为适应国际反恐合力的打压及恐怖主义国际化的趋势，恐怖组织的结构已从传统的金字塔式的层级结构演变为网络化的组织结构，这种结构有多渠道的联系，
4、却没有明确的从属关系。(8)政治主张泛化。从恐怖主义攻击目标泛化来看，它已经没有明确的政治目的了，我们只能拿“反对全人类”来说明它的政治目的。总而言之，攻击目标、攻击手段、攻击载体的复杂化，攻击动机的大规模杀伤化，攻击工具的高技术化，恐怖组织的网络化及其政治主张的泛化，使得当前恐怖主义的隐蔽性、危害性大大增强。面对恐怖主义的新特征，我们也应制定新的战略，提高反恐斗争的成效。任何恐怖袭击的发生必然要以一定的地理空间（或网络空间）为载体，必然要谋求恐怖气氛在民众心理中的扩散。所以，以地理坐标构建反恐体系更具主动性和针对性。无论从人、物密集度，恐怖主义的目的性，还是恐怖事件发生的频率统计来看，城市都
5、是反恐工作的重点区域。所以，以城市地理坐标构建反恐体系应该成为我国反恐安全体系的基础。（二）城市反恐安全1.城市反恐安全的概念。城市是人口、产业、财富的高度集聚地，是现代经济社会最集中、最活跃的核心地域，是现代社会人们生产和生活的主要场所。但是，影响城市公共安全的因素多、威胁大，单体的灾害极易引发系列灾害，损失会因人群的聚集而被放大。城市公共安全已经成为保障城市居民生命财产，保护经济建设持续、稳定发展和社会安定团结的基本条件。城市公共安全专门研究城市由于人为因素和自然因素导致的事故灾害、及其对城市带来的风险1。维护城市公共安全是城市社会发展领域的重要课题，它是由政府提供的充分防御各种危及人民群
6、众生命和财产安全的灾害、事故或事件的发生，以维持社会稳定的城市保障体系。“911”事件以后，恐怖袭击逐渐成为城市公共安全研究的重点。城市反恐安全是城市公共安全体系的一部分，是指防范、应对针对城市目标的恐怖袭击，满足城市中人员、财产、城市生命线和其他重要设施的安全需求的系统。从反恐安全的角度来看，城市作为一个系统具有聚集性、脆弱性和敏感性等特点，不仅系统由于聚集性而使风险后果被放大，由于脆弱性而使系统易受攻击和破坏，由于敏感性而使系统的风险易被激化及猝变，而且系统的聚集性增加了系统的脆弱性，系统的脆弱性又增强了系统的敏感性。2.城市反恐安全的状况。当代恐怖主义发展的一个重要态势是以城市、特别是以
7、大城市为袭击目标。据美国国务院发布的2001 年度全球恐怖主义形势报告显示，1993 年至 2000 年，所有因恐怖袭击而受伤者中，城市人口占94%，而死亡者中，城市人口占 61%。1998 年之后，发生在城市中的恐怖袭击成倍增长。在恐怖主义攻击目标泛化的情况下，城市所携带的政治、经济、文化、历史等有形无形的价值都使它成为恐怖袭击的“理想目标”。城市人口密集、空间狭小，极易造成巨大的杀伤和破坏，这也是追求大规模杀伤的新恐怖主义更倾向选择大城市的重要原因。城市便利的交通、通讯设施及大量的人员流动，为恐怖活动提供了便利的活动条件和足够的隐蔽空间，这同时也满足了新恐怖主义国际化、攻击载体业余化等要求
8、。另外，由于城市中重要的政治、军事目标反恐安防不断加强，恐怖组织会转而选择其附近的连带目标（即安全、军事、政治目标附近的民事目标）实施攻击，以制造更大的效应。虽然我国城市未曾遭遇大规模的恐怖袭击，但是仍然面临着现实的恐怖主义威胁，具体是：第一，国内民族分裂主义、恐怖主义势力，及其与国际恐怖主义势力、宗教极端主义结成的联合势力，是我国面临的最严重的恐怖主义威胁；第二，邪教可能会以恐怖主义的方式对国家政权提出挑战；第三，转型过程中一些社会问题的恶性发展可能使一些人采取恐怖的手段攻击社会；第四，随着我国对国际反恐合作参与程度的提高，国际恐怖主义势力有可能把我国作为目标，或以在中国举行的重要国际活动作
9、为目标。结合如今恐怖袭击对象城市化的现状，我国城市的反恐工作不能掉以轻心，完备的城市反恐体系是反恐的有效手段。3.建立城市反恐安全区划等级的重要性。城市是我国反恐和安全防范的重中之重。反恐工作的始起点，因而全面主动地对恐怖活动行为信息的掌握和控制，必须在城市建立必要的监控、预警系统。但是，考虑到城市区域范围广、人口稠密、功能复杂等特点，且城市内人口、政治经济资源的分布也存在巨大的非均衡性，对城市所有区域进行整体监视和控制，工程浩大，成本过高，缺乏现实的可行性。我国城市的人口、规模、政治经济地位各异，也使得我们不可能对所有城市实行统一的、高强度的反恐标准。现实的情况是，由于缺乏指标化的等级体系，
10、国内城市的反恐监控存在着盲目性和缺乏层次性等问题，影响了城市反恐安全工作的效率。我们认为，必须从以前那种相对低效的监控布局方案中吸取经验，实现反恐资源的科学配置和对反恐重要区域的重点防范。确立城市反恐安全区划与等级的目的，就在于以划分科学、层次清晰、重点突出的城市分区等级方案作为实施城市监控的基础，也即通过对城市反恐进行区域等级划分，确立城市不同区域的不同等级，找出重点防御监控区域，从而在实施各种防御、预警措施时突出重点，更有效地分配人员、设备等资源。同时，通过确立指标化的反恐安全等级划分标准，使各城市可以根据这一统一而灵活的标准，确立本城市的安全等级区划，从而有效开展本城市的反恐监控工作。并
11、且，基于城市安全等级区划基础上的监控，能够对各种城市突发事件和自然灾害进行预警和及时的应对，因而有广泛的用途。从更广的角度而言，建立城市反恐安全区划等级体系的研究可以为相关部门建立城市安全体系规划提供决策依据，对城市恐怖主义风险的控制提供理论指导，最终提高城市反恐安全管理水平，防范针对城市的重大恐怖袭击事件的发生，并将对促进城市经济可持续发展和社会稳定起重要作用，因此具有巨大的经济效益和显著的社会效益。4.国内外研究现状与趋势。城市反恐安全是一个关系社会发展的重大课题。在理论研究方面：美国规划界在“911”事件发生后，迅速做出反应，讨论较多的是恐怖主义根源治理以及对城市空间结构的反思，特别针对
12、高度集聚的城市 CBD 的安全问题研究2。2001 年由 John J.Kiefer 完成的博士论文“城市恐怖主义：减轻针对国内城市环境恐怖袭击的战略”，运用多种定性研究方法，研究了在美国的恐怖主义分子针对城市目标所采用的袭击方式，袭击城市建筑环境的原因，可能袭击的目标以及可能采取的应对措施3。在国内，为应对危及城市公共安全的危机，我国启动了“城市公共安全规划与应急预案编制及其关键技术研究”等“十五”国家科技攻关计划课题。南开大学公共安全研究中心在风险分析、应急管理、安全规划、模拟预测以及环境安全等研究领域内取得了较大进展4。在城市反恐安全方面，部分学者已开始致力于对城市设施遭恐怖袭击的风险分
13、析5。在实践上，世界各国在“911”事件后，纷纷加强了城市反恐工作的力度，而在建立城市反恐安全等级体系方面，国际上尚无统一制度规范的先例。雅典、芝加哥、莫斯科等城市虽然也建立了较为系统的反恐监控机制，但是这些都是在单一城市内监控，并没有确立全国统一的反恐安全等级。据了解，俄罗斯学者提出了区域反恐的设想，美国也在进行以中心城市为重点的反恐体系建设，但都还没有建立全国分等级反恐安全体系的计划。而国内，虽然很多城市也建立了相应的反恐部门，但仅是进行过一些应急性的反恐演习，预防性的城市监控仅局限于个别的交通管理和公共场所上。我国城市反恐安全监控工作的滞后，主要源自于缺乏系统、可行的安全等级标准，不仅使
14、得监控工作无法有效开展，也造成了反恐资源的非科学配置。所以，我们的城市反恐安全等级的划分研究，不仅具有一定的国际领先性，更是源于我国城市反恐监控工作的紧迫性。（三）城市反恐安全区划与等级城市功能区指城市中各种物质要素，如住宅、工厂、公共设施、绿地等按不同功能进行分区布置组成一个相互联系的有机整体6。城市反恐安全区划与等级是在城市规划的功能分区、城市遭恐怖袭击风险评价等基础上，针对面临的恐怖袭击风险进行监管、控制的区划。城市反恐安全区划与等级是实施城市反恐监控的前提和基础。我们根据城市功能区的性质，人口、财富的流量与密度，区域设施的防护力，恐怖组织袭击的目的性等因素，划分和确定城市反恐安全的区划
15、与等级。1.城市反恐安全风险分析。(1)分析指标。在恐怖袭击威胁确定存在的前提下，城市各区域遭恐怖袭击的风险可以表述为城市安全状况的客观性 O 与恐怖袭击的目的性 I 的函数：=f(O,I)特定区域遭恐怖袭击的风险；O区域安全状况的客观性；I恐怖袭击的目的性。城市区域遭受恐怖袭击的风险分析主要包括对城市安全状况客观性分析、恐怖袭击目的性分析，这是确立区划等级指标的基础。城市安全状况的客观性：首先，相对于农村和郊区，城市有着明显的区域聚集性，人口、物质财富及政治、经济、文化资源聚集。但是，这种聚集在时间和空间分布上，又呈现出一定时空上的高度密集性。这一具体的时空分布，是我们研究的主要立足点。其次
16、，城市是一个完备的功能系统。任何一个功能系统遭破坏，都可能造成城市的瘫痪，这正是城市反恐的关键点。再次，城市是一个紧密的心理共同体。个体间活动联系的紧密性和个体生活的相似性，使得城市个体的心理安全承受力较弱。这种脆弱性在城市的空间限制和发达的媒体宣传下，极易引发恐慌。最后，城市群体关系的敏感性。中国城市内的农民工群体、少数民族群体、宗教群体、下岗工人群体等在特殊情况下极易成为危及城市安全的不稳定因素。恐怖袭击的目的性：首先，恐怖组织可能以人口、物质财富密集区域为目标发动袭击，以造成大规模的杀伤和破坏。其次，在重要政治目标防范严密的情况下，恐怖组织可能对其连带目标发动袭击，以制造同等的政治影响。
17、再次，恐怖组织可以破坏城市重要的功能系统，从而瘫痪城市。第四，恐怖组织还可以对城市标志性建筑或敏感设施（如教堂、剧院、电视台等）进行破坏，以动摇市民信心或引发民族、宗教冲突等。第五，恐怖组织可能对市民心理承受能力最弱、恐怖效应扩散最迅速的区域发动袭击，以制造最大的恐怖效果。(2)分析方法。定量分析法：例如对一定时间与空间内人员流量、密度及其占全市人口的比例，社会安全事件的发生次数，爆炸事件造成的人员伤亡与财产损失等，都可以采用定量分析法，并对具体数量进行排序。定性分析法：例如对政治单位的层级，可以采用中央省市县区，进行定性分析法划分层级；对于恐怖组织对城市目标发动恐怖袭击的目的性，主要是依据国
18、内外恐怖主义发展的现状、规律进行定性分析。矩阵分析法：主要是对各区划层级进行比较和综合分析。例如，某一区域按照某种划分方法，它属于高层级，而按照另外一种划分方法，它可能属于低层级。对两种划分方法进行矩阵分析，可能得出这一区域属于中等层级。2.对城市的初步区划：(1)按照城市安全状况的客观性进行分区（表 1）。(2)按照恐怖袭击的目的性进行分区（表 2）。3.综合分区定级。以上不同依据的划分方法划分的区域并不是截然迥异的，根据城市安全状况的客观性，各指标划分出的区域是相互交叉的；根据恐怖袭击目的性，各指标划分出的各种目标区域也是相互交叉的而且前两者划分出来的区域亦是部分重合的。例如，大型购物中心
19、，在按城市安全客观性各指标划分出的区域里，既属于高密集区，又属于重要经济功能系统，还属于低防护区等，而它在按恐怖袭击目的性各指标划分出的目标区域里，又属于欲造成大规模杀伤和破坏、制造恐怖气氛等目的的吸引力目标。根据以上两种分区，进行叠加，在定性、定量和矩阵综合分析后，可以得出整个城市的反恐区划等级。需要指出的是，根据其中一种划分方法的某一指标划分出来的低等级区域，并非就一定属于低等级防范区，而是要与其他指标、其他划分方法划分出来的区域进行叠加，并进行充分的定性、定量与矩阵分析（图 1，表 4）。(1)低等级防范区。即在按照城市安全状况的客观性进行分区和按照恐怖袭击的目的性进行分区中都处在比较低
20、层级的区域，不仅人员、财富的聚集度比较低，在城市功能体系中居于相对次要的地位，民众的心理承受能力较强，不关系到民族、宗教关系，或者自身的防护能力就非常强等，而且恐怖组织即使出于瘫痪城市、制造杀伤和恐慌等目的，对其发动袭击的可能性较低的区域。如：城市绿化带、垃圾处理场、废弃设施、未利用的区域设施、戒备森严的武装部门等。(2)中等级防范区。即在按照城市安全状况的客观性进行分区和按照恐怖袭击的目的性进行分区中都处在中等或以上层级的区域，人员密集而且担负较为重要的城市功能，一旦受到攻击，容易造成重大人员伤亡并引起群众恐慌，可能危及城市安全、秩序和稳定的区域，并且是恐怖组织潜在的或有吸引力的袭击目标的区
21、域，归类为城市反恐安全中等级防范区。(3)高等级防范区、防范点。在前两级划分的基础上，我们运用定性与定量标准相结合的方法（如流量、密度与全市人口比，政治、军事等级，破坏的危害性，事件的发生频率等），将城市安全客观性与恐怖袭击目的性分区中基本都处于最高等级的区域综合归纳出城市的高等级防范区、防范点，作为整个城市安全等级中的最高等级的核心区域。例如，高峰时期拥挤的公交车，就属于高等级的防范点，因为它在城市安全客观性与恐怖袭击目的性分区中都处于最高等级，不仅人员密集、功能重要、防护力和民众心理承受力弱，而且对恐怖组织而言，袭击公交车可以造成重大人员伤亡、引发民众恐慌，甚至瘫痪城市公交系统。高等级防范
22、区、防范点具体包括：高流量、高密度商业点，高等级政治部门的连带点，城市基础设施系统网的关键点，社会安全问题高发点，防护、民众心理脆弱点和临时性的核心防范点。（四）本研究的重点与难点城市反恐安全区划与等级研究，主要涉及对不同区域的定性与定量研究。定性的研究相对比较简单，而定量（如测定具体区域人口、物质财富的具体流量、密度及事件的发生频率等）分析，则成为区划等级的最重要的指标。对具体指标的实地定量测量，不仅需要耗费巨大的人力与时间，更需要跨部门的合作与先进的技术设备的支持。城市反恐安全等级区划研究的难点，主要表现在等级区划的静态性与恐怖袭击区域选择的动态性之间的矛盾。虽然我们根据安全等级的区划确定
23、重点的防范区域，可以有力防范恐怖袭击，并能最大限度减少恐怖袭击造成的损失，但是我们仍无法因此杜绝恐怖活动。所以，我们仍需在对静态等级区域重点防范的同时，补充动态监控和反恐力量。如建立地区性的或跨省区的机动反恐力量等。参考文献：1刘茂，赵国敏，陈庚.建立城市公共安全系统的研究J.中国公共安全学术卷，2005(1):10-18.2张庭伟.恐怖分子袭击后的美国规划建筑界C城市规划汇刊.上海：同济大学出版社，2002:37-39.3Kiefer J J. Urban Terrorism: Strategies for mitigating terrorist attacks against the domestic urban environmentD.Old Dominion University: doctoral dissertation, 2001.4南开大学城市公共安全研究中心研究成果概述DB/OL.2007-02-05.http:/ Article.asp?ArticleID=72&ArticlePage=1.5张峥，吴宗之，刘茂.设施遭恐怖袭击的风险分析方法探讨J.中国安全科学学报，2003(7):60-62.6吴越，康光宗，杨禹华.长株潭城市群核心区重大危险源安全规划研究J.中国安全科学学报，2006(4):121-124.
