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2021年9月 1新基建投资的真实影响基于绿色与包容性复苏框架的 综合效益评估分析2021年9月中国绿色与包容性复苏观察政策简报 #3新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析2研究团队王 克 中国人民大学环境学院副教授张宇宁 中国人民大学环境学院博士研究生杨心然 绿色和平气候与能源项目主任徐嘉忆 绿色和平 中国绿色与包容性复苏项目负责人致谢我们衷心感谢为本报告付梓做出贡献的专家与同事，尤其是来自绿色和平和中国国际民间组织合作促进会的各位专家。没有众多专家的技术指导和不懈努力，本报告将不可能完成。我们对研究过程中来自以下专家的技术指导深表感谢（排名不分先后）：王香奕 中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长张 凯 绿色和平项目副总监雍 容 绿色和平政府及对外事务总监刘君言 绿色和平气候与能源项目经理叶睿琪 绿色和平气候与能源项目经理此外，我们对绿色和平传播主任韦毅对本报告的发布和传播，实习生付诗怡、李新玥对于研究工作的协助，以及文字编辑谢亮和设计师张烨对于本报告出版的支持一并表示感谢。发布时间：2021年9月版权所有：2020 绿色和平保留所有权利著作权及免责声明本报告由绿色和平与中国国际民间组织合作促进会共同发布。除标注引用的内容（包括但不限于文字、数据、照片、图表、商标等，下同）外，本报告所有内容的著作权及其他知识产权归绿色和平所有。如需引用本报告的内容，请注明出处。本报告引用的内容均基于我们认可的已公开资料，但我们无法核实这些资料的完整性和准确性，绿色和平和中国国际民间组织合作促进会不承担任何相应的法律责任。如果引用的公开信息涉及版权，请与我们联系。目录摘要 . 1第一章 经济复苏背景下的新基建 . 41.1 新形势，新投资 . 51.2 如何定义新基建 . 5第二章 新基建政策与发展进程 . 92.1 中央层面多部门协调，政治意愿高 . 102.2 融合省级发展需求，落实各有偏重 . 11第三章 新基建综合效益评估 . 133.1 新基建的国民经济行业覆盖面与主要评价指标 . 143.2 新与旧，各项效益各有优势 . 163.3 七类新基建哪家强? . 23第四章 新基建发展的他山之石 . 284.1 美国：基建绿色程度形成初步评估标准，以民生福祉为抓手推动气候友好型基础设施建设 . 294.2 欧盟：欧洲绿色协议为基建发展奠定绿色基石，数字化基建领域多重考虑数字化未来 与人类发展的关系 . 304.3 韩国：顶层设计多重政策目标相互交融 . 31第五章 总结与建议 . 33参考文献 . 36附录 . 37目录新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析1执行摘要中国正处于从经济复苏过渡至中长期经济转型发展的关键节点，着力构建新发展格局，新型基础设施是新时期的投资重点。经济复苏期间，政府治理、企业生产以及个人消费均释放了对数字化转型升级的需求，以5G、特高压、新能源汽车充电桩、数据中心、人工智能、工业互联网为代表的新基建在政府投资中崭露头角。复苏计划与相关政策对新基建的关注肯定了其在刺激经济复苏以及助力中长期经济转型发展中的潜能。从新基建效益的相关评论来看，大多数学者肯定了新基建在经济、就业、社会效益中的潜能，部分环境领域的学者则提出关于新基建能源消耗大以及 “新瓶装旧酒”、内涵边界模糊的担忧。展望未来，中国经济正处于高速增长向高质量发展的转换期，投资重点项目应该更多地侧重于考虑综合效益，以体现高质量发展的要求。习近平主席于2020年9月22日向全世界做出了中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和的宣示。根据中国“两步走”的战略安排，从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。因此，新基建作为疫后经济复苏的重点，既要发挥新旧动能转换的作用，也需防止碳锁定效应，确保未来发展道路是绿色、低碳、循环和可持续的。复苏是一个长期的过程，通过评估当前新基建投资计划，可以发现未来仍有进一步调整投资重点、完善标准规范、扩展发展空间的可能，从而为实现经济、环境、就业和社会福利四重目标之间的平衡奠定基础。在此背景下，本研究将在绿色与包容性复苏政策框架下： 探析新基建内涵与外延，明晰共识与分歧； 总结并分析现有新基建相关政策与投资计划，总结共性与差别； 构建综合分析框架，评估新基建在经济、环境、就业、社会福利四个方面的效益，明确其发展潜能，识别当前存在的短板； 借鉴国外发展经验，提供完善发展规划的思路； 提出中国未来优化新基建投资计划的建议。新基建的内核主要体现在新技术发展与运用带来的新业态、新投融资模式和新治理模式。综合各类分析，新基建涵盖范围从窄至宽分为三大类：智能化改造传统基建（融合性基础设施）：如智慧交通、 智慧教育等补短板项目 （城际高速铁路和 城际轨道交通等）， 特高压5G、人工智能、 工业互联网、 数据中心、 新能源汽车充电桩新基建涵盖范围 | 图 s.12021年9月 2从内涵出发，多维度比较新基建、传统基建和绿色基建可以发现，新基建的内核主要体现在新技术发展与运用带来的新业态、新投融资模式和新治理模式。新基建与传统基建之间也并非对立关系，应该以现实发展需要为基础，协同发展。新基建相关政策随着认识的深入而不断完善，但对于绿色与包容性的考虑较少，发挥新基建在环境效益与社会效益中的作用仍需更多的政策支持。梳理和总结新基建的相关政策可以发现，国家和省级层面对于新基建的发展均给予较多的政策支持，但是更为细致的发展规范及行业准则仍待起草。具体看来，国家层面新基建相关的政策不断更新完善。中央政府关于新基建的政策越来越强调存量和增量、传统基建和新基建发展的统一，以更好地打造现代化基础设施体系。各省份对于新基建亦热情高涨，不同区域对于新基建各领域的投资激励各有侧重。综合来看，国家和省级的新基建投资计划对于绿色与包容性的考虑仍然有待加强。新基建在经济与就业中的效益初显，促进环境、可持续性以及提升社会福利的潜质仍待进一步发挥。对新基建期待与担忧并存的背景下，本研究第三部分通过构建综合分析框架和指标体系，综合评估2020年新基建投资计划在经济、就业、环境以及社会福利四个方面的效益。经过测算发现，新基建的综合效益初显，但仍有进一步提升的空间：经济效益方面，新基建投资乘数达到1.17， 较大的产值刺激能力对稳固经济内循环有积极作用，同时，扩大的进口需求也有利于加快形成国内国际双循环相互促进的良性发展格局。但是，以通信电子行业为例，较大的进口数值既体现了特定产业的生产缺口，也在一定程度上反映了该行业进口依存度较高，面临“卡脖子”技术困境的现状。就业效益方面，新基建作为重要抓手，对我国制造业转型升级与劳动力技能优化有积极作用。 一方面，虽然新基建带动的就业人数略少于传统基建，但其单位就业人数创造的产值更高；另一方面，新基建对电气制造业、通信电子业等知识密集型行业的产出增加有促进作用。由此，数字经济相关的专业技术人员具有更为广阔的就业空间，产业发展与人才培养形成相互促进的良性循环局面。环境效益方面，新基建对应的二氧化碳排放量较传统基建减少了7.24%，与2018年中国纺织业的二氧化碳排放量相当。体现了一定的绿色低碳效应。但是，在碳达峰、碳中和背景下，新基建有进一步调整优化的空间，进一步提高能效并促进对可再生能源发展的应用。 为了实现更好的节能减排效果，新基建的投资决策者应重点关注新基建目标行业供应链上游的能效优化空间。如果片面强调新基建投资项目目标行业的节能效益，有可能会低估新基建在建过程的产业链能耗成本。社会福利方面，新基建对行业间劳动力收入差距的改善并无显著影响。 对5G、数据中心等数字化基建设施进行大规模投入使得基尼系数有所下降，说明其产生的技术外溢与学习效应能够减轻信息落差带来的贫富两极分化，但释放该潜质、避免数字鸿沟的困境仍然需要政策支持。此外，本研究还对七类新基建做了横向对比，供决策机构安排新基建投资的优先顺序时参考。 从兼顾单位投资的经济效益与环境成本来看，决策部门可通过降低投资门槛等相关政策，引导社会资金有序进入新能源汽车充电桩、工业互联网与人工智能这三类新基建领域；若优先以单位投资的新增就业人数或新增平均收入水平作为决策依据，特高压、新能源汽车充电桩、城际高铁和工业互联网等新基建领域可以委以重任。在综合效益评估的基础上，本研究从顶层设计、绿色低碳和社会福利三个维度，寻找“他山之石“，以攻中国新基建发展之”玉“。韩国新政的顶层设计目标明确且相互促进，对于中国新基建制定规范性政策文件有较强的借鉴意义。欧盟以欧洲绿色新政为基础，绿色成为基建发展的根本，同时在技术相关的道德伦理中有更细致的人本底色。美国的基建计划立足于本国民生福祉需求，以民生福祉为切入点发展气候友好型基建设施，是实现基建绿色与民生福祉并举的发展借鉴。最后，综合对新基建内涵和外延的探析，以及对于政策、综合效益评估和国际经验的分析， 绿色和平提出以下几点建议供各级发展和改革部门、工业和信息化部门、生态环境部门，以及规划与研究单位参考： 进一步完善新基建发展顶层设计，明确新基建在新发展格局中的战略定位，制定新基建一揽子发展规划，明确发展定位、理念与重点。新基建作为短期经济复苏与中长期转型发展阶段起承转合的关键点，是“十四五“时期的重要发展方向。新基建一揽子发展计划需要更为有序地从创新研发、人力资摘要新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析3尼系数相对更小，具有促进社会公平的潜质。最大化地发挥这一潜质，缩小区域间的数字鸿沟，还需要新基建相关政策中对智慧教育、智慧医疗等民生基础设施予以更多的关注。此外，新基建中新技术的作用显著，超前布局与研究的新技术（如人工智能）将不可避免地面临人与科技之间的道德伦理问题。新基建相关的发展政策对此也应有所着墨。 在新基建领域完善并推行PPP模式，发挥市场主体力量，拓宽融资渠道。一方面，应该完善市场环境，加快制定民营企业参与新基建分行业、分领域市场准入的具体路径和办法；另一方面，应建立良好的政企诚信机制。新基建PPP项目周期长，时间可能跨多届政府，因此要加强全生命周期管理，提升管理效能，防止政策变更引起的政府财政风险。源、资金、安全隐私、激励保障等方面建立并完善长效机制，保持新基建发展的延续性，夯实数字经济的基础。同时，电气制造业、通信电子业等新基建核心行业对外依存度较高，在外部环境不确定性较高的情况下，新基建的发展规划应该重点关注核心技术的研发与储备，提升自身竞争力。 明晰新基建边界，加快制定出台新基建产业名录与项目类型。新基建内涵逐步清晰，制定出台具体产业名录对于新的项目审批与投资则具有重要的参考意义。一方面，新基建产业名录能够有效地防止“新瓶装旧酒”的困境；另一方面，划分具体的新基建项目类型能够根据新基建营收情况及政策扶持需求，明确企业与政府在其中的角色定位。 完善协调机制，注重传统基建与新基建的融合发展。合理把握建设力度和节奏，供需匹配，避免过度建设、重复建设。传统基建与新基建应是补短板与存量升级、增量创新的关系。我国基建的缺口仍然需要传统基建进一步发展予以补齐。一方面，新基建能够增强自主创新能力，带动各行业数字化转型，优化生产和服务资源配置，促进产业迈向价值链中高端；另一方面，新基建建设仍然应该以实际需求为主，合理布局传统基建与新基建的规模，推动二者良性互补，不宜浪费过多的资金在与需求错配的领域。 制定新基建绿色标准，完善绿色金融等投资途径，推动新基建绿色发展。对新基建产业名录中的项目设置绿色标准，可以提高新基建的绿色化水平。例如，对新基建上下游行业的节能减排效率予以关注，尤其应重视产业关联度较强的国民经济行业中的低碳技术储备与发展。制定具体的绿色标准时，一方面要与国际标准接轨，保障跨境绿色资本融通的顺畅，另一方面应该与我国最新版的绿色产业指导目录保持统一，强化政策协同。 拓宽新基建政策中社会包容性的内涵，发挥新基建在促进社会公平方面的潜质，寻找人的能动性与新技术之间的平衡。新基建在社会包容层面的内涵不仅包括“以民生需求为导向建设布局”，还包括在建设过程中如何防止或减小数字鸿沟。根据前文测算，5G、数据中心等新基建的基2021年9月 4经济复苏背景下 的新基建第一章新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析5疫情激发了新的数字化服务需求，数字化基础设施的建设成为基础保障。同时，稳步推进的经济复苏进程中，“碳达峰、碳中和”目标为经济复苏进程提出了更高的低碳环保要求。在此前提下，既能满足当下经济刺激需求，又能衔接长远发展布局的“两新一重”项目成为投资与规划的热点。新基建包含哪些领域、与传统基建相比差异何在、需要应对哪些挑战等问题也随之出现。这些问题的答案将是实现高质量经济复苏，发挥新基建效能的关键。1.1 新形势，新投资新冠肺炎疫情倒逼数字化转型发展的进程，新型基础设施成为基础保障。 疫后复苏期间，政府治理、企业生产以及个人消费均释放了巨大的数字化升级需求，相关基础设施是实现转型的基础保障。面对疫情之下的数字化变革机遇，中央和地方政府、相关部门顺势而为，经济复苏计划频频提及“新型基础设施”（新基建）。学界与智库也对新基建的内涵进行更为多元化的思考。相关讨论中，新基建的经济、就业、社会效益得到较高的肯定，但也不乏关于新基建能源消耗大的环境忧虑，以及新基建“新瓶装旧酒”的发展担忧。一方面，学界以及产业界学者认为新基建是促进消费型、科技增长型、人才培育型，既能够在短期内刺激经济增长，也具备助力经济转型的潜质。因此，新基建的发展不仅能够发力于短期的经济复苏，还关乎长期发展规划。另一方面，环境领域学者指出，数据中心、5G、特高压等新型基础设施投入使用后需要大量的能源支持，从而急速推高能源需求与消耗。经济复苏与我国多个重要战略节点（如“十四五”开局之年、“3060”气候目标）重合，由此，新基建既需要满足当下经济刺激需求，还应注重绿色低碳发展要求。 2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”在“3060”气候目标的约束下，固定资产投资、产业布局需要更多地考虑绿色低碳元素。在中国各省份陆续公布的2020年省级重点项目清单中，绿色项目占全部投资的比重与五年和十年之前相比并没有提高，依然是10%，“绿色发展”理念仍未真正落到实处。新基建尚且处在发展初期，相关的政策规范（如“绿色新基建产业名录”、“新基建环境气候影响评估机制”等）则更为缺乏。同 时，新 型 基 础 设 施 在 投 资 热 情 高 涨 的 背 景下 仍 需 冷静思考，谨防“新瓶装旧酒”，准确把握短期需求与长期规划的平衡，以及在全生命周期中对气候目标的贡献。 首先，目前尚未出台新基建投资与设的标准与规范，在新基建的投资热潮中，项目审批过程仍有鱼龙混杂的现象。部分高污染、高排放的传统基建项目包装成新基建项目而得以快速推进，挤占新基建项目的发展空间。其次，基建具有新老交替、新老协作的互动关系，新基建的各个重点领域并不适用于所有地区，如果出现低水平重复建设，新基建使用价值将大打折扣。再者，投资热情高涨情形下与需求错配的新基建项 目 在 投 资 热 潮 退 去 后 ，还 将 面 临 退 化 为 烂 尾 工 程 ，进 而 产生或加剧债务风险的挑战。最后，现有的新基建投资计划中更多地强调经济刺激作用，对于其在社会福利以及环境效益层面作用的考虑有所欠缺。若新基建在建设过程中缺少对绿色低碳标准的考虑，新技术、新需求也将会演变成另一种形式的高能耗、高排放，以新基建之名带来新的高碳锁定。从2020年的经济刺激方案来看，“两新一重”的政策组合成为政策与投资热点，新基建迎来建设热潮，在“3060”气候目标的约束下，新基建未来的建设模式需要更多地重视绿色与创新的贡献。但在此建设热潮背后，新基建的内涵、外延及其真实效益如何尚未有明确定论，如何聚焦现实发展需求，避免大水漫灌式的建设亦亟待讨论。1.2 如何定义新基建狭义的传统基建包括交通运输、能源、通信、水利四类，广义的传统基建还包括社会性基础设施，即教育、科技、医疗卫生、体育、文化等设施。新型基础设施自2018年被首次提出以后，其内涵与特征不断明晰，各界对于新基建的认识亦不尽相同。综合来看，新基建涵盖范围从窄至宽可分为三大类（图1.1），核心圈层为最具认可度的五大领域，即5G、新能源配套措施（新能源汽车充电桩）、数据中心、人工智能和工业互联网。城际高速铁路、轨道交通与特高压虽然位列央视提出的七大新基建领域中，但部分专家、学者认为该类基础设施建设推行时日已久，并不符合“新”的特质，本研究中将其列为第二层的核心扩展圈。最外围的扩展圈在前两层的基础上强调新技术对于传统基础设施建设的智能化、数字化改造，其内涵范围广，包括智慧交通（公路、铁路、机场等）、智慧教育等领域。传统基建与新基建同为基础设施的一类，均有基础性、公共性的特征，也有许多差异。表1.1对传统基建和新基建的定义、服务对象、主要应用场景、投资主体、投融资模式、投资规模、发展现状、发展特征等进行了总结，旨在辨析与归纳新基建中“新”的内涵。2021年9月 6新基建涵盖范围 | 图 1.1传统基建、新基建、绿色新基建内涵辨析 | 表 1.1传统基建 新基建 绿色新基建定义为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的物质基础条件以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，主要包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面基础建设类项目及其上下游产业中能够支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的活动，即与环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域相关的项目其他相近表述经济性基础设施 数字基建 生态基础设施主要覆盖领域交通（以铁路、公路、机场、港口、水利等为代表）、建筑业5G、数据中心、工业互联网、人工智能、新能源汽车充电桩等一是新基建中的城际高速铁路和城际轨道交通、充电桩等，这些内容本身就可以对应到国家发展改革委 等 七部 委联合印发的 绿 色产业指导目录（2019年版），属于绿 色 产 业 的 范 畴；二 是 5 G 、人 工 智能、工业互联网等技术可用于产业增 质 提 效 ，是 发 展 绿 色 产 业 不 可 或缺的要素服务对象服务于人流和物流，重在提供有形的生产资源和要素承载信息流和数据流，重在提供无形的数据和信息资源提升基础设施建设的附加值，重在强调基建全生命周期的环境效益主要应用场景主要提供公共产品和公共服务，支撑农业、制造业等传统产业发展为数字经济和“互联网+”经济的发展提供基础和保障 -主要投资主体政府 具备技术能力的市场主体 具备技术能力的市场主体智能化改造传统基建（融合性基础设施）：如智慧交通、 智慧教育等补短板项目 （城际高速铁路和 城际轨道交通等）， 特高压5G、人工智能、 工业互联网、 数据中心、 新能源汽车充电桩第一章 经济复苏背景下的新基建新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析7传统基建 新基建 绿色新基建投融资模式由地方政府、国有企业建设、实施和运营，投资经营趋于“中心化”。资金主要靠地方政府和国有企业募集具备技术能力的市场主体通过市场化模式自行商业化实施，或者与地方政府合作实施（PPP模式）。资金更多来源于民营企业、产业投资基金等社会化资本公共财政、PPP模式投资规模传统基建规模仍占大头。2020年存量PPP项目总投资规模大概17.6万 亿 元 ， 其 中 “ 铁 公 基 ”（ 铁 路 、 公路 、港 口 、码 头 、机 场 、隧 道 等 ）是主体，约7.1万亿元，占比接近41%新基建项目占2020年存量PPP项目总投资的比例仅有0.5%，规模不足1000亿元；类新基建项目约2.6万亿元，占比14.7%左右具体的投资数额尚不明晰。根据清华大学国家金融研究院绿色金融课题组估计，新基建关键行业所处产业链较长，上下游都涉及众多相关产业。绿色建筑与绿色消费作为两大重点行业，投资规模每年均在万亿级乘数效应6用100亿元投资传统基建将拉动GDP增长200.98亿元，投资新基建将拉动GDP增长202.05亿元。新基建比传统基建拉动GDP增长仅多出1.07亿元。无论投资新基建还是传统基建，当前投资乘数约等于2发展现状 总量居前，但人均水平和质量不高1 发展迅速2，但仍存在产能过剩的风险发展特征 投资规模大，投资回收期长 经济外部性和公共产品属性强 市场失灵现象明显 技术迭代较慢，存续周期也很长 “投资带动效应”强，快速带动上下游相关产业，解决大量就业问题 市场化竞争程度高 资本投资活跃 市场失灵现象不明显 技术更新换代速度快 精细化创新必须依赖产业上下游的协同创新、创新要素的高效配置，以及重要应用场景的成熟传统基建、新基建、绿色新基建内涵辨析( 续 ) | 表 1.11. 根据国际货币基金组织（IMF）数据，2017年我国公共资本存量达到48万亿美元（2011年不变价格计算），位列世界第一，但人均公共资本存量为3.5万美元，在149个经济体中居第37位，明显低于日本（6.4万美元）、俄罗斯（5.7万美元）、美国（ .6万美元）等2. 2019与2020年的全球竞争力报告中，中国新型基础设施（或数字基建）相较于传统基建呈现出快速发展的态势。其中 19年中“ICT布局竞争力”排名为181/141。2020年关于“升级基础设施以加速能源转型与ICT广泛布局”指标的评估中排名22，领先于日本、美国。2021年9月 8新基建的“新”主要体现在新技术发展与运用导致的产业业态、投融资模式和治理模式的改变，具体包括以下几点。 首先，“新”体现在新技术的发展（如5G、数据中心等）与运用（智慧交通、智慧物流等）对传统基建的升级改造。其次，“新”体现在新的运用场景，传统基建重在提供有形的生产资源和要素，新基建更多聚焦在无形的数据资源与云端力量。再者，“新”也体现在新的投资主体与投融资模式，传统基建通常以解决社会发展最基本的需求为目标，投资主体往往是政府，采取自上而下的规划布局，公共性更强、民间资本参与度较低。新基建投中，科技企业拥有更显著的优势，公私合营模式有较大的施展空间。基于上 述 三 点 ，即 新 技 术 、新 运 用 场 景 、新 投 资 主 体 与 投 融 资 模式，适用于传统基建的制度体系也需要革新。因此，随着新基建的发展、规范、优化，新的治理体系也是可预期的。 但是，传统基建与新基建并非对立关系，应该以现实发展需要为基础，协同发展。 首先，在新基建内涵的扩展圈中，以新技术为支撑对传统基建的升级改造说明二者相互依托的关系。其次，若将传统基建放在过去的某一个发展节点，如今的传统基建亦可能是新基建；反之，当下火热的新基建也会随着科技进一步的发展而在未来“退居”为传统基建。因此，相关部门应协同考虑两类基建规划，根据实际发展需求布局。厘清新基建内涵的同时也需要更清晰地认识到，作为经济刺激计划中的重点与热点，如何在拉动经济增长的同时体现高质量发展的含义，兼顾就业、环境和社会福利，亦是新基建在复苏与中长期发展中的应有之义。 绿色和平发布的展望“十四五”，引领高质量经济复苏搭建绿色与包容发展的政策框架报告认为，高质量经济复苏目标（图1.2）应该是经济增长、拉动就业、绿色低碳环境友好以及促进社会包容。波士顿咨询公司也在其研究报告中认为，疫后复苏背景下，有效的基建刺激政策应能在短期内创造可持续、高质量的就业，在中长期对应对气候变化过程中有积极贡献且能够加强发展韧性，创造新的工作方式则是疫情下不得忽视的新发展趋势（Boston Consulting Group，2020）。因此，与曾经的4万亿元投资计划不同，新型基础设施建设并非应对经济下行的短期之举，而是多重目标并举的长远之计。新型基础设施建设在经济、就业、环境和社会福利等方面提质增效的潜力使其成为疫后经济高质量复苏的亮点。但是，要想规避投资建设中的风险，则需要对新基建有更深的认识并予以政策上的指引。对新基建、传统基建、绿色基建三者的对比显示，新基建的“新”主要体现在新技术发展与运用导致的产业业态、投融资模式和治理模式的改变，在绿色与包容性复苏、“3060”气候目标以及中长期转型发展等多重目标叠加下，新基建的高质量发展需要同时在经济、就业、环境和社会福利四方面蓄力，新基建相关的政策也需要同时兼顾上述四个目标。高质量经济复苏目标 | 图 1.2拉动就业促进社会包容绿色低碳经济增长第一章 经济复苏背景下的新基建新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析9绿色复苏全球进行时 疫情后国际复苏案例集新基建政策 与发展进程第二章2021年9月 10随着对新基建内涵和外延的理解不断深入，中央层面与各级政府关于新基建投资建设的政策不断推陈出新，日臻完善。在疫后复苏叠加多个关键时间点的当下，促进新基建发展建设的相关政策都有哪些特点，能否实现前文提到的经济、环境、就业和社会福利四重目标，改进的方向何在等问题需要进一步分析。2.1 中央层面多部门协调，政治意愿高新基建相关的政策随着新基建内涵的丰富而不断更新完善，与现实需求联系紧密。 中央和国家历次会议与相关政策文件（见表2.1）中新基建相关的表述，从最初的5G网络、人工智能、工业互联网、物联网扩增到大数据中心、新能源汽车充电桩等，内涵日益丰富。面对2020年不断变化的国内国际形势，新基建政策重点与现实需求联系日益紧密。例如，疫情防控期间，融合性基础设施中强调新基建在智慧医疗等公共卫生相关领域的运用；进入经济复苏阶段，面对消费疲软的困境， 2020年政府工作报告中明确提出加强“两新一重”建设，激发消费需求，助力产业升级。此外，协同传统基建和新基建发展，打造现代化基础设施体系的政策导向初显，新基建相关的产业名录与环境标准尚待补充。 不论是“补短板工程”还是“整体优化、协同融合”的政策导向，均从顶层政策中传递出新基建投资热潮中的冷思考，强调以实际需求、适度超前的理念为出发点规划新基建的发展方向。新基建作为新事物，良好有序的发展需要清晰的产业目录进行规范。同时，随着“3060”气候目标以及“绿色发展”理念的深化落实，增加绿色项目占新一轮基建项目的比重、强化环境气候影响评估、完善ESG（环境、社会和治理）评级等措施将是新基建优化升级亟待补全的政策。 第二章 新基建政策与发展进程国家层级的新基建相关政策文件 | 表 2.1发文机关/会议名称新基建相关的政策/文件政策/文件的目标 关注重点(亮点)工业和信息化部、国务院国有资产监督管理委员会关于开展深入推进宽带网络提速降费支撑经济高质量发展2019专项行动的通知 继续推动5G技术产业化，促进系统、芯片、终端等产业链进一步成熟5G技术国家发展改革委等7部门关于促进“互联网+社会服务”发展的意见 加快布局新型数字基础设施，加速构建支持大数据应用和云端海量信息处理的云计算基础设施，支持政府和企业建设人工智能基础服务平台大数据、 人工智能中共中央政治局会议（2019年7月） 稳定制造业投资 实施补短板工程 加快推进信息网络等新型基础设施建设补短板工程国务院第四次常务会议 大力发展先进制造业，出台信息网络等新型基础设施投资支持政策 推进智能、绿色制造先进制造业、 绿色制造中央全面深化改革委员会第十二次会议 以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系 分类放宽服务业准入限制，构建监管体系，深化重点领域改革，健全风险防控机制，完善相关法律法规，提升供给质量和效率中共中央政治局会议 推动生物医药、医疗设备、5G网络、工业互联网等加快发展融合性基础设施新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析11智慧基础 设施2.2 融合省级发展需求，落实各有偏重 首先，中央层面关于新基建的政策推陈出新，各省份对于新基建亦热情高涨，但其投资占比仍然难以与传统基建相比。 各省份关于新基建的政策中，部分省份设立了在特定领域锚定全国前列的目标。例如，贵州、山东在大数据中心发展领域雄心勃勃，东部发达省份更多发力于融合性基础设施，即以新技术对传统基建、社会性基础设施进行升级改造。此外，虽然各省份披露的投资规模不尽齐全，但从现有的投资情况看，现阶段新基建仍然难以与传统基建匹敌，全国已经落地的 16.51万亿元PPP 项目中，包括信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城市、科技等在内的新基建项目投资仅为1141.24亿元，占比0.69%。该数据一方面说明了经济复苏过程中，各省份对于新基建高涨的热情并没有脱离经济发展的实际情况，另一方面也预示着新基建广阔的增长空间。其次，各省份新基建相关政策的重心与前文提出的核心圈基本一致，但各个区域对于新基建不同领域的运用有不同的侧重。 对31个省份已出台的相关政策进行统计（见图2.2）可以发现，5G是所有省份的重要发展方向，工业互联网、智慧基础设施、大数据中心、人工智能亦是多个省份的发展方向。但从不同区域看，东部省份主要侧重于新技术在全域范围内的运用，强调技术的基础研发与原始创新。例如，北京市提出要强化关键核心技术攻关，围绕5G、半导体、新能源、车联网、区块链等领域，支持新型研发机构、高等学校、科研机构、科技领军企业开展战略协作和联合攻关。中西部地区更多倾向于区块链的产业带动作用，以此加速地方经济发展。 再者，各省份结合自身发展的实际需要，在融合性基础设施中对不同的民生领域均有所倚重，但对包容性的理解仍然有待扩展。 融合性基础设施结合不同省份的社会发展需求。例如，湖北省经历了新冠肺炎疫情的重创，其新基建的布局与运用与公共卫生、智慧医疗的联系更为紧密；贵州省作为精准扶贫与脱贫攻坚的重要阵地，新基建如何助力脱贫是其关注的重点；浙江省则在社会治理与新基建的融合方面挖掘更多的可能性。但是，社会包容内涵远比在民七大领域新基建及智慧基础设施在各省份政策中的提及率 | 图 2.1特高压5G 城际高速 铁路和 轨道交通工业互联网 新能源汽车 充电桩数据中心 人工智能40%20%60%100%100.00%90.32%93.55%83.87%48.39%67.74% 67.74%93.55%80%02021年9月 12生领域进行数字化转型丰富，政策对于弥合数字鸿沟、保障脆弱群体在数字化转型中与就业和数字化服务相关的权益仍然缺乏足够重视。最后，现有的新基建相关政策对环境影响的关注较少，针对传统基础设施智能化升级改造的绿色规范更是稀缺。 多数省份均在政策文件中坚持五大发展理念，但绿色作为其中的重要组成部分，并没有在具体任务中得到足够的体现。根据G20基建工作组2020年发布的G20 利雅得高新科技基建议程（G20 Infrastructure Working Group，2020），高新技术基建在发展过程中面临的环境风险包括基 建 运 行 过 程 中（ 储 存 数 据 、散 热 等 ）的 能 源 消 耗 、建 设 过程中对稀缺自然资源的消耗，在基建布局、建设和运营中应考虑这两项指标，但仅有江苏省在大数据中心等基建项目中设置了能耗指标配额。从融合性基础设施服务于生态系统，进而提升整体环境效益的政策角度来看，仅有福建省等个别省份在政策任务中明确提及将生态环境与海洋作为融合性基础设施的重要发展方向。 总体来看，国家层面和省级层面对于新基建的发展均给予较大的政策支持力度。短期来看，传统基建的投资规模仍旧远超新基建，但未来的新技术、新业态使得新基建有较大的发展空间。同时，以人为本、绿色发展均是新基建规划或行动方案中的重要发展方向，但落到实处的规范或指标 仍 然 较 少，因 此 ，新 基 建 提 质 增 效 的 期 望 是 否 将 以 绿 色 低碳、社会包容的方式实现仍待考量。 第二章 新基建政策与发展进程新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析13绿色复苏全球进行时 疫情后国际复苏案例集新基建综合效益 评估第三章2021年9月 14新基建作为重要抓手，能否在这一机遇与挑战并存时期同时完成短期复苏和长期转型两大目标，仍需要进一步评估。短期内，新基建一方面需要刺激经济复苏并对中国经济发展过程中的“卡脖子”技术与产业加大投资，另一方面则需要防止过热投资及高碳排和高能耗的基建项目混入，形成长期的高碳锁定效应。长期进程下，新基建应当能为产业绿色化和智能化转型、就业稳定供给，以及城乡就业结构优化等经济社会转型与具体民生问题提供相应的解决思路。 上述新基建效益目标的定性论证需要一套完备的方法学框架与研究数据，以便准确判断新基建在刺激经济复苏与推动产业转型过程中的潜质，并为将来新基建的推进方案提供优化与改进建议。对此，我们从经济、环境、就业和社会福利四方面入手，选取2020年为评估年，对前文归纳的核心圈和核心扩展圈内的“七大领域”新基建（5G、数据中心、人工智能、工业互联网、特高压、新能源汽车充电桩、城际高速铁路和轨道交通）进行综合效益评估。同时，为更好地反映新基建的综合效益，我们选择2008年金融危机后4万亿元经济刺激方案的投资结构作为比较基准来回答3大问题： 新基建投资短期内对中国经济的拉动作用有多大？ 新基建投资相关的能耗与排放是否符合中国长期发展进程中需要进一步兼顾产业升级与绿色低碳转型的基本要求？ 新基建各个领域的投资对不同行业的就业与劳动收入的影响有多大？对于上述问题，本章将从经济、环境、就业和社会福利四大方面进行系统的测算和研究。这一评估过程需要考虑两方面的约束：第一，不同于2008年金融危机后中国的4万亿元激励计划，新基建现有政策的指导性特征虽然突出，但具体行动方案涉及的投资主体、规模与方向均有较大的不确定性，因此新基建的综合效益评估首先要明确投资方向与投资规模的范围。第二，新基建绿色化与智能化的发展要求均以国民经济行业作为基本对象，需具备拉动产业链上下游实现技术进步、产业共生的协同效应与关联效应，因此对新基建的评估需要落实到具体的国民经济行业上。本章将使用宏观经济结构性分析方法对新基建进行评估，以反映其产业关联特征。3.1 新基建的国民经济行业覆盖面与主要评价指标通过将七类新基建项目的投资成本结构、主要产成品特征与我国国民经济行业（GB/T 47542017）进行匹配，可知新基建投资覆盖的主要行业（见表3.1）。首先，新基建的直接投资对象主要为以专用设备制造业为代表的中端行业，以及以电信、广播电视和卫星传输服务为代表的末端行业，投资方向已具有一定“数字化”属性。其次，从产业关联的角度看，中端、末端行业产品投资需求的增加会进一步诱发供应链上下游的众多间接需求，具有产业协同发展的属性。基于以上两点，评估新基建的综合效益就需要全面考虑新基建投资的直接影响与通过供应链传导产生的间接影响。第三章 新基建综合效益评估2020年新基建投资类型与我国国民经济行业的匹配 | 表 3.1新基建类型 主要涉及的国民经济行业5G 计算机、通信和其他电子设备制造业（大类39），专用设备制造业（大类35）数据中心 计算机、通信和其他电子设备制造业（大类39），土木工程建筑业（大类48），电信、广播电视和卫星传输服务（大类63）特高压 电气机械和器材制造业（大类38），通用设备制造业（大类34）新能源汽车充电桩电气机械和器材制造业（大类38）城际高速铁路和轨道交通土木工程建筑业（大类48），电气机械和器材制造业（大类38）工业互联网 电信、广播电视和卫星传输服务（大类63），互联网和相关服务（大类64）人工智能 电气机械和器材制造业（大类38），电信、广播电视和卫星传输服务（大类63），软件和信息技术服务业（大类65）新基建投资的真实影响 基于绿色与包容性复苏框架的综合效益评估分析15本章采用投入产出分析（Input-output analysis）这一结构性分析方法对2020年新基建