1、 浅谈社团自治与宪法变迁(1)论文摘要: 20 世纪后期，世界范围内社团组织的勃兴导致宪法变迁。在宪法基本权利制度方面，社团自治权成为一项新兴基本权利，社团既是集体权利的享有主体又是社团成员基本权利的保障主体。在宪法民主制度方面，社团的兴起使民主突破了代议制民主的框架，产生了行政民主、社会民主、协商民主的新型民主形式。在权力制约制度方面，单一的国家公权力层面的分权制衡转变为国家公权力之间、国家公权力与社团公权力之间以及社团公权力内部的多重分权制衡机制。 关键词: 社团/宪法变迁/基本权利/权力制约 宪法变迁是一个表征宪法规范和社会现实之间冲突及协调的理论概念，意指宪法未经修改而其条文涵义发生潜
2、移默化改变的宪法现象。20 世纪后半期，被认为是该世纪人类最大社会创新的“社团革命” 席卷全球，各类社团组织如雨后春笋般涌现。1(P257)我国改革开放以来，由于政府逐渐退出了对社会的全面控制，民间结社活动也日渐活跃，社团组织的数量不断增加，其在公共治理中发挥的作用也日益显著。2(P71)尽管我国目前社团的总量、规模、参与公共治理的范围和程度与西方国家依然存在较大差距，但从我国社团组织日渐勃兴的发展趋势来看，的确受到了世界范围内“社团革命” 的带动和影响。从形式上看，世界各国社团的兴起并没有导致宪法的结构性变革，各国仅是通过一系列普通立法来规范社团组织。但是，这场“社团革命”是否推动了宪法的变
3、迁？其变迁的内容又有哪些？本文试图就此展开研究，以期引起学界的深入讨论，进而推动我国社团立法逐步健全完善。一、社团自治与宪法基本权利制度的变迁现代宪法基本权利主要包括自由权和社会权两大类型，自由权要求国家以消极不作为的方式来实现，而社会权的实现则要求国家履行积极给付的义务，但无论自由权还是社会权，它们都是为规范和控制公民个人与国家的关系所塑造的权利类型。所以，基本权利的权利主体和保障主体一般是确定不变的，即基本权利的享有主体是公民，保障主体是国家。但是，伴随社团组织的勃兴，传统的宪法基本权利体系正在发生结构性的变化。(一)显在与潜在：基本权利存在形态的二元化由于社团组织对社会均衡发展具有重要促
4、进功能，所以世界多数国家都制定了保障社团自治的法律，如俄罗斯 1996 年颁布的社会联合组织法规定，除联邦法律另有规定外，禁止国家权力机关及其公职人员干预社会组织的活动。同时，该法还规定了社会联合组织所享有的自由传播信息、组织集会、游行、示威、组建新闻媒体和实施出版活动等诸多权利，规定国家保证恪守社会联合组织的权利和合法利益，支持社会联合组织的活动。3(P199)我国 1998 年颁布的社会团体登记管理条例也规定，国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。从世界各国社团立法来看，社团进行自我管理、自我服务、自我发展的自治权被普遍承认。社团自治权是世界各国为回应
5、社团兴起的现实而通过普通立法确认的权利，但其是否属于一项独立的宪法基本权利呢？通过以下方面的分析，答案应当是肯定的。首先，社团自治权具备作为“未列举基本权利 ”的实体要件。现代宪法的基本权利体系日益呈现一种开放性构造。例如，宪法上的“权利推定” 以及“概括加列举”的权利规定模式，即为新型基本权利的发展预留了空间。因此，以宪法是否明文规定为标准，基本权利可以分为宪法列举权利和宪法未列举权利。根据我国台湾学者的分析，作为宪法未列举基本权利须具备三个要件：一是从权利本质上说，须与人民主权、人格尊严的保障密切关联；二是从权利的保障需求而言，应具有普遍性；三是从宪政角度言，若不予保障，将有违自由民主宪政
6、秩序与价值观。4(P65)而社团自治权完全符合上述要件。第一，社团自治是宪法人民主权原则的具体表现。所谓“人民主权” ，简单来说就是人民自己的事情自己做主。当然，这主要是针对人民作为一个整体而言的，而社团是人民中的部分联合，所以社团对其共同体内部事务进行自治完全符合人民主权的精神和理念。第二，社团自治与公民的人格尊严密切相关。“人以群分，物以类聚” ，人天生具有 “群分”的属性，而“ 群体生活”必然排斥来自外部的干预和强制，自然会要求 “群体自治”。所以，社团作为人类“群体性” 的组织形态之一，是人类 “群分”的本性得以满足的重要保障。第三，社团自治具有普遍性的权利诉求。民政部统计资料显示，截
7、至 2008 年我国社会团体数量为 229681 个，而在体制之外，还有大量未登记注册的、半公开的、临时性的社团组织。可以预见，随着各项改革事业的深入推进，我国的社团数量还会大幅度增加。但就目前而言，政府干预社团内部管理事务的情况比较普遍，社团的“官方” 色彩也比较明显。 5(P46) 在这一背景下，确认和保障社团自治权，使社团逐步发展成为真正的民间组织就成为一个普遍性的权利需求。第四，将社团自治权提升为宪法基本权利，是社会主义宪政的内在要求。“社会性” 是社会主义宪政的基本特质。马克思认为，国家是特定历史阶段的产物，是阶级统治的工具，是“独立于社会之上又与社会对立” 的“超自然怪胎”。6(P
8、18)人类未来的理想是建立一个无国家的、由社会进行自我组织、自我管理的社会，以实现 “每个人的自由发展”。在此意义上，社会主义是一个与国家主义相对应的概念，国家还权于社会、社会高度自治是社会主义的应有之义。因此，确立和保障社团自治的基本权利恰恰是社会主义宪政的重要标志。其次，社团自治权不能被现有基本权利所涵盖和吸收，其具有成为一项独立的基本权利的必要性。与社团自治权关系最密切的基本权利是结社权，可以说，社团自治权是结社权发展的必然结果和理性延伸。但我们不能就此认定社团自治权是结社权的一项权能而非独立的权利。二者虽然紧密关联，但区别也是显而易见的。第一，就权利内容而言，社团自治权强调社团对其内部
9、事务进行自我管理、自我服务、自我发展的自治权能，结社权则是公民组织或参与成立社团时免于国家强制和干预的权利；第二，就权利主体而言，虽然结社权是由公民集体行使的权利，但结社权的权利主体仍然是具有独立人格的公民个人，而自治权的权利主体则是以集体形式存在的组织；第三，就权利性质而言，结社权是消极性权利，即属于免于国家强制和干预的自由权，社团自治权除了具有消极权利的属性外，还具有公民对公共事务进行自主管理的积极自由因素；第四，社团自治权同时具有私权利和公权力的双重属性。在社团与国家的层面上，社团自治权是一项私权利，在社团与其内部成员关系看，社团自治权则是一项社会公权力，而结社权却不具任何公权力的属性。
10、由此可见，社团自治权具有结社权无法涵盖和吸收的权利内容，在权利性质和权利主体方面二者具有实质性差异。所以，社团自治权并不是结社权的一项权能，而应当被视为一项独立的基本权利。再次，社团自治权具有作为基本权利的可行性。是否具有可诉性，是判断某项权利能否成为基本权利的主要标准之一。如果说社会权利由于其可诉性问题而作为基本权利仍然存在争议的话，那么，自治权则由于其权利内容的确定性，权利的司法保障并没有任何法律操作层 面的障碍，因而完全具备作为基本权利的可行性。这里需要附带说明的是，既然社团自治权具有提升为宪法基本权利的充足理由，而各国宪法又为何仅规定结社权而没有规定社团自治权呢？要回答这一问题，必须回
11、溯西方宪政发展的历史进程。结社权是在 19 世纪才被确立为宪法基本权利的，7在当时，社团不仅数量少、规模小，其功能也是单一的，主要是作为个人利益的保护屏障，并不具有广泛参与公共治理的功能。所以，19 世纪的立法者很难预见到以后社团的发展趋势，因而不可能也没有必要在宪法中确立社团自治权。相对而言，新中国建立之后虽然先后制定了四部宪法，但由于并不具备社团自治的社会现实基础、立宪者也缺乏促进社团自治的主观意愿，所以，我国宪法也只是将结社权写入宪法而没有规定社团自治权。但在今天来看，社团自治权已成为伴随社团大量兴起而产生的一项新兴权利，也符合宪法基本权利的基本特质，将其视为一项基本权利并予以充分保障势
12、在必行。 (二) 个体与集体：基本权利享有主体的二元化现代宪法所确立的基本权利主体一般为个人，而不包括集体性组织。所谓集体权利的概念，一般被认为“超出了一国宪法的领域，更多的属于国际人权法上的问题。” 8(P151)各国宪法典或者宪法性法律中关于基本权利的规定都普遍被称为 “公民” 的基本权利或“人”的权利。虽然各国普遍承认法人的权利主体地位，但并未从根本上改变人权主体的个人化特点，只不过是人权主体的范围由以生命为特征的权利主体扩展至以人格为特征的权利主体。9(P56)但社团的兴起却使基本权利主体呈现出个人权利主体与集体权利主体并存的二元化局面。“基于国际上重视集体权之所谓第三代人权之发展趋势
13、，国内宪法也不能置身世外，应建构 集体权保障的理论体系和实务机制。”4 (P306)在国际人权法上，国家、民族被视为集体权利主体。在国内法层面，社团应属于集体权利的主体之一。社团是由具有共同物质利益或精神利益的成员自愿结成的非营利性社会共同体，如行业协会等行业性组织、律师协会等职业性组织、同乡会等身份性组织。社团作为基本权利主体不同于公民或者营利性法人组织。但从组织结构、活动性质以及组织形态上考察，社团与国家、民族却具有相通性，它们都具有成员性、非营利性、集体性的特征。从某种意义上说，社团是浓缩的国家，国家则是一个扩大化的社团。所以，如同国家、民族作为国际人权法的集体权利主体一样，社团作为国内
14、人权法上的集体权利主体也是能够成立的。宪法基本权利的实现离不开独立司法机构的保障，社团成为集体性基本权利主体必然涉及社团基本权利的司法救济问题。随着社团的大量兴起，社团的原告资格逐渐被世界各国确认。例如美国在 20 世纪 70 年代以后，“法院承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格；承认全国保护组织有权请求复审高速公路的修建；承认公共福利社团可以提起集团诉讼，以代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人反对核爆炸建议； 承认公民团体有权请求复审示范城建计划；承认地方资源保护组织有权请求复审在国有森林采矿和伐木的行为”。10 (P437438)由此可见，社团原告地位的确认，是
15、社团作为集体权利主体的必然延伸和有力证明。 (三)国家与社团：基本权利保障主体的二元化社团既是一个权利主体，享有集体性的基本权利，同时它又是一个权力主体，行使一定范围内的公共权力，例如行业组织有权依据章程和行规行约对内部事务实施管理，甚至可以对其成员进行金钱或者精神荣誉方面的惩戒。也就是说，社团的身份具有双重性，就社团与国家的关系而言，它是“私主体”；就社团与其成员关系而言，社团则是一个社会性的“ 公权力主体”。如同国家公权力具有侵犯个人权利的倾向一样，社团所享社会性公共权力同样存在被滥用的可能性。如果不将基本权利的效力延伸至社团成员，社团则难免会蜕变为压制个人自由的破坏性力量。“在现代社会，
16、除国家之外的团体对其成员甚至成员以外的制约与强制可能比国家更具有压迫性。”11(P70)如同国家公权力需要控制一样，社团的社会公权力同样需要控制。为了保障社团成员的权益不受侵犯，基本权利保障义务及于社团则是必然的选择。当然，社团毕竟不是国家，其基本权利保障义务仅限于自由权，社会权则非属于社团的基本权利保障义务范围。为了保障社团组织成员或利益相关人的权利不受社团公权力侵犯，对社团的公权力行为进行司法审查是必不可少的制度环节。首先，在社团与其成员及利益相关人的关系中，社团是一个公权力组织，因此应当承认社团具有公法诉讼上的被告资格，其诉讼程序应当适用公法诉讼规则。其次，应当合理划定司法审查社团自治的
17、边界。法院应当有权审查社团组织行使公共权力所依据的章程与规约是否违反宪法和法律，有权审查社团组织行使公共权力时是否遵守了正当法律程序。但司法对社团公权力的审查，应当以涉及基本权利自由和正当程序的事项为限，对于社团内部的其他事项则不宜纳入司法审查范围。值得注意的是，将宪法基本权利的效力及于社团，并对其内部自治进行司法审查，不仅仅是理论上的简单论断，也体现在许多国家的司法实践中。“在最近 30 年间，法院做了许多工作去保护个别成员反对团体本身对他的不公正的做法。法院谴责那些对职业进行不适当限制的规章，并认为它们是无效的。法院已经推翻了行业裁判所很多不公正的判决，当委员会所做的裁决不公正时，他们进行
18、了干预。” 12(P166)二、社团自治与宪法民主制度的变迁民主是现代宪法确立的一项基本制度。从理想形态上讲，既然一切权力属于人民，那么民主的理想化形式应当是直接民主制，即由公民全体共同决定公共事务。但是，现代国家特别是疆域辽阔、人口众多的大国，要实施直接民主制具有操作上的困难。并且，现代自由主义理论对直接民主制多采批判态度，认为直接民主制是古代人的自由，“会变成不堪忍受的暴政 ”(贡斯当) 13(P46)；直接民主“很容易就会陷落到它的反面去强制或不自由”(柏林) ；14(P12)直接民主地是一条“通往奴役之路”( 哈耶克)。在这样的共识认知下，代议制民主成为现代各国宪法普遍确立的民主模式，
19、即由公民定期选举产生的代表代替公民决定及处理国家公务。而社团的兴起，则促使民主的内涵进一步超越代议制民主的框架，出现了代议制民主、行政民主、社会民主、协商民主并存的多重民主制现象。 (一) 行政民主制现代宪法所确立的民主主要体现在选举和立法层面，行政不属于民主的领域，行政意味着政府只是将经民主程序制定的法律予以执行。在“夜警国家 ”时期，行政权严格恪守这一原则，行政和民主并无直接联系。进入福利国家阶段以后，为解决行政权扩大后的正当性欠缺问题，行政听证制度被广泛应用，行政领域也开始民主化。社团的兴起及合作行政的推行使行政民主化的程度进一步加深。合作行政是西方国家 20 世纪 80 年代为解决“政
20、府失灵” 问题而进行公共行政改革的重要举措之一。其操作模式一般是：政府通过合同将提供公共物品的职能委托给社团及其他社会组织来完成，社团及其他社会组织按照合同约定的公共服务品种、数量和质量等履行义务，政府负责对合同履行情况进行监督。目前，合作行政在许多国家已经成为非常普 遍的一种现象。“政府看上去逐渐地通过合同实施他的所有功能。”15 (154)许多由政府垄断的公共服务领域几乎都由社会组织来提供，如环境保护、公共设施维护、消防和救护服务、政策咨询与政策设计、公共项目的论证与规划、政策效力评估，甚至包括传统上专属于政府的权力如监狱管理等。16(P552)合作行政打破了传统由国家垄断行政权行使的模式
21、，社团及其他社会组织也成为行使行政权的主体，这改变了传统行政中政府和社会的关系，更多体现民主化的蕴涵。首先，合作行政使社团与政府处于 “相对平等”的地位，可以就相互间的权利与义务进行协商、谈判，公民作为国家主人地位的价值尊严得以体现。其次，合作行政意味着社会组织对公共事务的广泛参与乃至直接实施，打破了传统行政任务由国家行政机关垄断的局面，真正体现了“人民的事情由人民来做主” 的民主内涵。再次，这种民主形式不同于体现于立法和选举领域中的代议制民主，它体现在行政过程中，因而可称其为行政民主制。行政民主制与代议制民主的性质是不同的：代议制民主是间接民主制，即在承认主权在民原则的前提下，公民通过选出的
22、代表进行统治。行政民主则表现为参与式民主，由公民或者社团及其他社会组织通过参与行政决策和执行的过程来主张和实现自己的权利，体现其作为国家主人的地位。 (二)社会民主制一个社团就是一个自主治理的共同体。在进入和退出自由的社团当中，公民通过自愿参加、自愿参与来完成社团的治理目标。他们可以通过直接参与的方式或者选举代表方式来决定自治体的公共事务。世界各国的社团立法中一般对此都有明确的规定。17无论采用直接民主还是间接民主，体现在社团内部治理中的民主形式，既不同于传统的代议制民主也不同于新兴的行政民主。尽管代议制民主、行政民主有实质性的区别，但二者都属于国家层面的民主形式。社团内部治理的民主形式则是社
23、会层面的民主，可称之为社会民主制。代议制民主、行政民主与国家权力的享有和行使直接相关，而社会民主则只涉及社会自治组织的自我管理问题，与国家权力问题没有直接关系。 (三)协商民主制现代宪法所确立的代议制民主实质上是一种精英民主形式，政治精英在成功争取到人民选票后，便获得对公共事务的决定权。民主对于普通公民而言，更多意味着几年一次的投票选举。随着社团的兴起，以社团为主体的公民社会成为了影响乃至决定公共事务的重要力量。公共事务的决定最终成为公民社会和国家代议机关、行政决策机构积极互动的结果。社团以其强大的影响力反映民间的呼声和意愿，对国家代议机关、行政决策机构的立法和决策施加影响。正如哈贝马斯所言，
24、世界范围内过去几十年所提出的一系列重大公共事务的立法和决策，诸如核能危机、生态危机、第三世界贫困化、女性主义问题、移民问题、种族问题等，没有一个是由国家代议机关首先提出并作出决策的，相反，往往都是由社团所倡导并通过一系列的社会运动形成强大声势对国家权力系统形成围攻之势之后，才进入国家层面的公共议程，并最终转化为立法和决策。18(P470471)这种被哈贝马斯称为协商民主的民主形式，虽与代议制民主密切相关，但与代议制民主又存在显著区别。首先，协商民主包含了公民社会参与商谈、讨论的话语民主，具有直接民主制的成分。其次，宪法所明文确立的代议制民主是协商民主的基础，协商民主不能脱离代议制民主的真正确立
25、和实施而存在。专制或者威权体制也会存在最高国家立法和决策机关自上而下的征集民意或者社会不同利益群体自下而上反映诉求的现象，但由于缺乏代议制民主的基础充其量只能称之为征集民意、民意测评、民意表达等，而不能称为协商民主。在协商民主中，公民社会的参与协商及其所代表的公共意见只是具有政治影响的潜力，它可以影响代议机关的意志形成过程，但最终的立法和决策要由国家代议机关完成。由此可见，协商民主是以间接民主为基础但又融合间接民主与直接民主于一体的新型民主制。三、社团自治与宪法权力制约制度的变迁权力制约或者说分权制衡是现代宪法的一项基本原则和基本制度。早在 1789 年法国的 人权宣言中就指出：凡是分权未确立
26、的地方，就没有宪法可言。正是基于这样的逻辑，现代西方国家宪法基本上都确立了立法、执法、司法三权相互分立制衡的制度模式。当然，三权分立制度是西方特定历史条件下的产物，不能完全适用于所有国家，但国家公权力内部的分工与制约则是世界各国的普遍共识。随着国家职能的发展变迁，立法、执法、司法三种权力之间的关系也发生着细微的变化。在“夜警国家” 时期，立法权明显占有优势地位，以至于人们将这一时期的国家称为“立法国家”。随着行政权开始大幅度扩张，“立法国家” 又逐渐被“行政国家”所代替。无论是“立法国家 ”还是“行政国家”，宪法所确立的分权制衡机制都是在国家层面运行，然而，20 世纪中期以后世界各国社团的兴起
27、，则彻底打破了原有的分权制衡模式，权力分工制衡不再单纯表现为国家公权力的结构形式，社团组织也逐渐成为分权制衡的一个重要环节。(一) 社团公权力与国家公权力之间的分权制衡社团公权力与国家公权力之间的分权制衡广泛存在于立法、行政、司法等领域。其一，社团公权力与国家公权力在立法领域的分权制衡。在立法领域，立法机关往往授权自治团体设定和执行具体的规制标准。一些行业性社团还自行制定一系列行规行约与政府制定的法律相竞争，甚至已经有效地代替了国家的立法。16(P654)由政府主导的立法也一改传统模式，最大限度地发挥社团在立法中的作用。美国国会于 1990 年颁布的 协商制定行政规章法堪称社团参与立法领域分权
28、制衡的典范。该法规定，协商程序既可以由行政机关启动，也可以应相对人申请启动。行政机关如决定启动协商程序，即组建协商委员会，协商委员会的组成一般包括相应规章的制定机关、相应规章所调整、规制的企业、工会、行业协会、公益组织、州和地方政府的代表等，委员会召集人可以是行政机关，也可以是与相应规章无特别利害关系的第三人。协商制定规章的要点和协商委员会的组成须在美国 联邦登记上公布，以便社会公众的参与。参加协商制定规章程序的各方如果不能就规章的内容和争议点最终达成一致，规章制定仍恢复传统程序； 如果各方最终能就规章的内容和争议点达成一致，即可形成规章正式草案，经过通告评论程序后正式发布生效。社团和政府在立
29、法领域的分权制衡在协商立法中得到了最为充分的体现。在我国，类似美国协商制定规章的立法还没有出现，但是，立法机关授权社团制定自治规范以及社团自行制定行规行约的现象却是比较普遍的。其二，社团公权力与国家公权力在行政领域的分权制衡。在法律的实施和执行方面，独立的公益性、职业性社团组织也发挥着重要作用。通过公益合同，社团提供如健康照顾、家庭护理、垃圾清理、道路维护等方面的公共物品，甚至还履行传统上专属于政府的职能，如监狱管理。在美国，事实上我们能想起的传统上被认为是政府的公共职能，包括税收、防火、福利提供、教育、警务等，没有一个领域社团不介入其中的。15(P543)社团参与法律的实施和执行既体现了社团
30、在行政领域与政府的分权，同时又构成对政府行政权力的制衡。近年来，我国一些经济发达地区的地方政府在行业管理、福利提供、信息统 计、环保等领域推行了政府职能的民间化，社团参与行政权行使已经日渐活跃。但总体而言，我国的社团与政府在行政领域的分权制衡尚处于起步阶段。但是，政府权力向社会的回归是未来的发展趋势，随着我国政府职能改革以及社团不断壮大，社团与政府在行政领域的分权制衡将越来越普遍。其三，社团公权力与国家公权力在司法领域的分权制衡。世界各国在 20 世纪逐步发展起来的各种替代性纠纷解决方式(ADR)中，社团是主持纠纷解决的主要主体之一。19(P222257)“在美国，60 年代末急速发展的 AD
31、R 多为非营利性组织机构，例如美国仲裁协会，在全国设有 35 个办事处，每年处理约 6 万件纠纷。更多的则是在 80 年代以后成立的、中小型的和按行业或地域划分的 ADR，其形式多样、不胜枚举。 ”19(P233)社团解决民间纠纷使其与国家之间形成了在司法权领域中的分工制衡关系。法院对社团解决纠纷的制衡自不待言，社团解决纠纷不可能完全取代法院的审判，相反，法院有权根据当事人请求对社团调解或者仲裁达成的协议进行审查监督。社团对法院的制衡则主要是通过为当事人提供多重选择的机会以及纠纷解决的竞争性来实现。 (二)社团公权力内部的权力制约一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。20(P1
32、54)在国家层面，为了防止公民的基本权利受到侵犯，设计了权力分立制衡的政权组织形式。在社团中，为了防止社团这一社会公权力组织侵犯社团成员或利益相关人的权利，也需要在社团内部建立分权制衡机制。我们看到，多数国家在立法中都强制性规定了社团必须具备成员大会(或者成员代表大会) 、理事会、监事会(或监事)等组织机构，并且规定了三者之间相互制衡的关系结构。社团内部的这三种机构的设置及其运行模式与国家机构的设置及运行模式是非常相似的。在这一意义上说，一个社团就是一个微型的国家，而一个国家就是一个扩大的社团。我国目前还没有制定统一的社团法来规范社团公权力机关的设置及运行机制，但一些省市的行业社团基本是与国际
33、接轨的，一般都强制规定了会员大会(或者会员代表大会)、理事会、监事会(或监事) 三种机构分权制衡的模式。由此可见，在社团大量兴起并广泛享有和行使公共权力的前提下，如果对宪法的权力制约原则的理解仍然停留在国家权力内部的分权制衡，显然是不合时宜的。相反，应当对分权制衡做扩大化解释以回应社会现实的发展要求，社团公权力与国家公权力之间以及社团公权力内部的分权制衡也须纳入宪法权力制约原则的框架之中。 四、结论：宪法学应当认真对待社团问题综上所述，社团兴起所导致的宪法变迁是巨大的。世界各国的宪法虽未发生结构性变化，但宪法基本权利体系、民主制度、分权制衡制度的内涵却发生了实质性变化。如果说传统意义的宪法是国
34、家主义的，其关注的主要是国家权力的归属、配置和调控问题，社团兴起后的宪法则具有浓厚的“社会” 主义倾向，宪法中的基本权利、民主、分权制衡等制度架构已经从国家延伸到社会，社团成为了一个重要的宪法主体。但社团兴起所展示出的宪法意义，似乎尚未得到我国宪法学界应有的重视。相较于行政法、经济法等其他公法领域的研究，宪法学对社团问题的研究明显滞后。我国目前的宪法学仍然是在公民权利和国家权力这一对基本范畴基础上展开讨论，作为基本权利主体和社会公权力主体的社团并未成为宪法学的主要研究课题。近年来由长春亚泰诉中国足协等案例引发的社团问题研究曾一度成为法学研究的热点，但却很少听到宪法学界的声音。出现这一局面的主要
35、原因有二：一是简单地将社团问题归结为结社权问题，社团自治等诸多实践和理论问题由此被遮蔽。二是国家权力宪政化对我国而言仍然是一项未竞之事业，如何推动我国实现宪政国家依旧是我国宪法学的核心议题，因此社团自治及社会宪政这一在西方语境中具有后现代色彩的问题难以进入宪法研究者的视野。但不能否认的是，我国目前的社团立法是极其滞后的，社团自治权保障和社团公权力控制的制度内容多属空白。因此，宪法学界应当加强社团问题的研究，尝试在公民、社团、国家三元关系结构基础上不断完善我国的宪法学理论体系，并对社团自治权的保障和社团公权力的调控作出理论说明和制度设计。 注释: 1美撒拉蒙非营利部门的兴起A何增科公民社会和第三
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38、le in Public GovernanceJNee75 ，2000 17德哈贝马斯在事实与规范之间 关于法律和民主法治国的商谈理论M童世骏译北京：生活读书新知三联书店，2003 18在我国，这方面的规定主要体现于一些地方性行业社团立法中。例如我国深圳经济特区行业协会暂行条例规定，会员大会或者会员代表大会是行业协会的最高权力机构；会员数量在一百个以上的行业协会可设会员代表大会，会员代表由会员选举产生。同时，该条例还规定了会员大会、会员代表大会的职权以及举行会议的程序等内容。 19范愉非诉讼纠纷解决机制研究M北京：中国人民大学出版社，2000 20法孟德斯鸠论法的精神(上册 ) M张雁深译北京
39、：商务印书馆，1997fan【】【摘 要】随着我国高等教育改革的发展，高校周边成为了各种人群众聚集的地方，由于高校周边的特殊性和社会治理相对滞后性，高校周边安全隐患突出。这既有高校自身教育的因素，也有社会治理不到位的因素。为此，需要整合各方面力量，创新高校周边环境治理路径，为大学生的健康成长营造良好的环境。【关键词】高校周边 安全隐患 创新 治理路径高校周边环境是指以高校校园为中心，受到高校辐射带动，并与高校相互影响的自然环境与社会环境的总和。高校周边环境是因高校而存在，反过来对高校的改革发展又产生影响。高校周边良好的环境，能有效地促进高校的人才培养;反之，则直接影响高校的安全和教育教学改革的
40、发展。本文就当前高校周边安全隐患和治理路径创新做一粗浅探析。一、高校周边安全隐患主要问题随着我国高等教育改革的发展，我国逐步进入的高等教育大众化阶段。办学规模的扩大、在校生人数的剧增是高等教育大众化阶段高校最直接的一个表征。高校办学规模的扩大和高校学生消费水平的提高，使得高校成为了一个“商机无限” 的地方，因此，高校成为了一个巨大的“吸铁石” ，吸引了各式各样人群的到来。大量人口的聚集和相对滞后的社会治理，使得高校周边的安全隐患比较突出。(一)高校师生人身安全存在隐患。高校的聚集功能十分明显，一方面，高校把各类优秀人才和学生招进校园，另一方面各类捕捉“商机”的人员也聚集到校园周围。聚集在高校周
41、围的人员十分复杂，有当地居民，也有外来人员;有经商的、打工的，也有社会闲散人员，还有一些流窜人员、复杂人群的聚集，使得校园周边环境十分复杂。这些人员中，由于目的不同，或是为了经济利益的争夺，或是为了土地权属的争议，或是为了个人权益的争纷，不可避免地产生矛盾，矛盾激化引发的冲突，对高校和高校师生的人身安全带来了隐患。在校园周边，林立的各种吧、酒吧、歌舞厅、小旅馆、出租房等存在着无证经营的情况，经营者与高校学生之间由些细小矛盾引起的打架斗殴现象也时有发生;还有一些经营者为降低成本，没有按要求安装和配备必要的安全设施设备，特别是消防设施，这给在这些场所消费的学生人身和财产上的安全带来了隐患。更有甚者
42、，如社会闲散人员、流窜人员，在高校周边游荡，时刻都威胁到高校师生的安全，尤其是位于城乡接合部的高校，师生遭到勒索、敲诈、抢劫、伤害的事件时有发生。(二)食品安全存在隐患。饮食消费是高校学生最主要消费，高校学生消费的特点是希望得到“物美价廉” 的食品。由于高校学生人数众多，需要各异，对食品的要求是花样多、变化快，这对于首先要保证不同收入家庭的学生均能有饭吃、不能随意涨价的学校食堂来说，是巨大的挑战，无论是人工成本、原料成本等都无法满足所有学生时刻变化的需求，这为校园周边的餐饮业带来了“无限商机 ”。校园周边的小餐馆、大排档，甚至流动摊点以其花样多、口味好、价格低吸引了学生的到来，但是这样的就餐环
43、境条件卫生差，有的摊点就是几块木板搭起来的，许多摊点是无证经营、无卫生许可，从业人员无健康证，有些商贩为谋取私利，购买变质大米、过期鱼肉、地沟油等原料，存在着传染病和食物中毒的隐患，且一旦发生食品安全事故，责任也无从追究，即便追查到相关责任人，他们也无力赔偿。(三)交通安全存在隐患。随着高校办学规模的扩大，许多高校纷纷建立了新校区，新校区大多位于公共交通不便的城郊接合部。这些地方，交通运输条件简陋，道路设施不完善，有的校园周边人流量大的地方没有人行道、没有路灯、没有隔离栏，有些交通标示也不清晰，加之过往车辆车速快，使得交通安全隐患十分突出。此外，由于学校提供给学生往返学校与市区的交通工具有限，
44、这就为“黑车” 提供了广阔的市场，一些农用三轮车、摩托车均投入了运送学生的行列，由于这些车辆不具备客运资质，一些司机又属无证驾驶，且这些车辆安全性差，极易出现交通事故，一旦发生交通事故，驾驶人员也无赔偿能力，学生的利益很难得到保障。(四) 精神文化产品存在隐患。在高校新校区校园周边，由于远离城区，大学生需求的新闻出版、广播影视、文学艺术、络文化等精神文化产品明显不够，不少商贩也窥见为大学生提供精神文化产品所带来的利益，于是，吧、卡拉 OK 厅、棋牌室、桌球室、书店等在高校校园周边建成落地，这些场所一定程度上满足学生的精神文化需求，但为了降低成本，谋取更多利益，一些商贩没有严格按照国家对精神文化
45、产品经营管理的规定从事经营活动，反而用一些黄、赌、毒的文化产品来吸引正处于成长期学生，对学生的身心健康带来了危害。由于这些场所和产品主要流通于城郊接合部的高校校园周边，相关的部门监管力量不足，难以做到实时监控，更多的是收到举报后进行一两次清理，但这些场所和产品的成本低，即便进行了清理，又很快“死灰复燃” ，这些对学生的精神文化需要也存在隐患。二、高校周边存在安全隐患的原因分析高校周边环境对高校的教育教学和人才培养有十分着重要的影响，虽然有关各方对高校周边环境治理也给予了重视，但高校周边安全隐患依然存在，综合分析其原因，主要体现在下几个方面：(一) 高校周边环境十分复杂。高校周边的复杂环境体现在
46、三个方面，一是自然环境复杂，高校校园与周边自然环境相互交叉渗透，空气、水源、地质环境一样，“一损俱损，一荣俱荣”; 高校与周边共用的水电、通信、公共交通及公共卫生环境等，使高校不可能脱离周边环境而成为独立的象牙塔。二是社会环境复杂，高校周边有居民区、商业区，有的高校周边还有工业区、政府机关、科研院所等，不同的区域，功能不同，也就形成了复杂的社会环境;由于市区用地紧张，还有些高校或新校区不得不建在远离市区的小城镇或城郊接合部，这些区域社会治安管理力量和措施相对不足，校园周边环境比较复杂。三是人员情况复杂，校园周边人员各式各样，有当地居民，有固定场所的经商者，也有流动的小商小贩;有有证经营者，也有
47、无证经营者; 还有流动人口、社会闲杂人员，甚至流窜人员，复杂的人员情况给高校周边环境治理工作，带来诸多难题。(三)高校周边环境综合治理体制机制不顺。这一方面来自政府思想上的认识，一些地方党委政府认为自身的工作以经济建设为中心，主要精力放在抓经济建设上，而对高校周边环境整治工作重视不够，措施不力，甚至一些地方党委政府认为学校周边环境是学校自己的事情，与地方政府没有多大的关系，所以在工作上被动应付，没有真正把学校周边环境的事情当大事来抓;另一方面是措施不力，有些地方政府认为，高校周边环境整治，主要是治安问题，由公安机关一家处理就行了，但涉及交通、卫生、工商、税务、文化等方面的问题时，公安机关又无能
48、为力。而对学校提出的要求，一些地方党委政府往往“口头上很重视，实际上不重视”、“说起来很重要，做起来不重要” ，这使得高校周边环境治理工作很难落到实处，长期以来，高校保卫部门安全防范的管理权限仅限于校园内部，在整治周边环境时，由于没有执法地位和执法权限而显得有心无力。三、创新高校周边环境治理路径党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，为高校周边环境治理进一步明确了方向，有关各方要认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，积极主动探索创新高校周边环境治理路径。(一)创新机制体制，建立健全多方参与的高校周边环境治理的大格局。以机制建设为抓手，整合各方资源，各司其职，齐抓共管，形成高校周边环境治理的大格局
49、。在具体操作层面上，首先建立由地方党委政府牵头、多方参与的高校周边环境治理工作联席会议制度，定期召开联席会议，通报、研究、推进高校周边环境治理工作。其次，把高校周边环境治理纳入目标管理体制中，进行目标考核与评估，把考核评估的结果作为评价部门和个人年度工作的重要依据，对于表现优秀、成效显著的部门或个人给予表彰，对于工作推进不力的部门或个人给予批评通报，督促其整改，对给工作造成重大损失的，要追究部门或个人的责任。再次，加强对高校周边环境治理的检查督查，突出问题导向，通过现场办公会、现场推进会的形式，发现问题当场研究、当场解决，提高解决问题的时效性。(二)创新内容与方法，强化大学生安全防范意识。要从培养合格的社会主义建设者和接班人的高度出发，充分认识大学生安全教育的重要
