1、有感新加坡的“五地”南京市规划局河西分局 何 流新加坡立国时间不长，国土面积不大，却以弹丸之地打造出世界一流的花园城市，创造出经济与社会和谐协调的发展奇迹，对正处于城市化迅猛发展时期的中国而言无疑提供了一个学习借鉴的范本。现结合自身工作的思考对本次赴新加坡学习的心得体会围绕“五地”做一个小结。建筑总量要确保“落地”新加坡的城市规划采取二级规划体系，分别是战略性的概念规划和总体规划或实施性的开发指导规划。概念规划是长期性和战略性的，任务是制定长远发展的目标和原则。概念规划的作用是协调和指导公共建设的长期计划，并为实施性规划提供依据。规划图是示意性的。年代以后，新加坡开发指导规划逐步取代总体规划成
2、为开发控制的法定依据，开发指导规划以土地使用和交通规划为核心，根据概念规划的原则和政策，针对分区的特定发展条件，确定土地的性质、用途、开发强度，以及交通组织、环境改善、步行和开敞空间体系、历史保护和旧区改造等方面的指导细则。通过开发指导规划将概念规划所设定的规划总人口相应所需要的所有建筑面积进行分配和落地，这样可以保证到达规划人口时的城市仍是一个整体得到规划控制的城市。在规划时注意做好支撑保障经济发展与提供优质生活、社会环境和保护自然环境之间的平衡与协调。目前，重建局将新加坡所有土地划分为多个区块，并在每一区块内对土地的使用再进行详细的规划。土地按照使用功能，大致被分为工业用地、商业用地、居住
3、用地、办公用地、教育用地、体育与休闲用地等几大类，每个地块的开发指标都得到了明确。其中，用于道路交通、公共设施等城市基础设施的地块已经单独规划出来，必须在指定区块内施工建设。当前南京的城市总体规划刚刚编制完成，但我们的各个次区域的控制性详细规划对总体规划的落实并不够好，各个次区域的控制性详细规划的规划人口缺少在全市层面上的分配、以及相应的各种功能的建筑面积在次区域空间上的分配。因此，个人认为在国家的城乡规划法中取消分区规划的地位的情况下，南京可以发挥地方的创新举措区县总体规划的作用，通过各个区县的总体规划对城市总体规划进行落实和细化，对于全市层面的功能布局进行统筹安排，对全市总体规划所确定的城
4、市规模进行分配，将相应的建筑功能和建筑面积进行分配。指标确定不要留有“余地”新加坡作为一个岛屿型的城市国家，其空间资源十分有限，这就使得他们在城市规划时十分注意空间的高效、集约使用，以建设一个紧凑型、高密度的可持续发展城市。据介绍，新加坡他们在确定地块的开发建设指标时尽量采用较高的容积率指标，优化用地效率，集约节约用地，往空中和地下发展；优先发展已开发地段。也就是说在过去的几十年内，虽然每一版概念规划的总人口指标不断调高，但在相应的开发指导规划中很少出现某一地块的容积率指标在同一种功能安排的情况下逐次不停地调高的问题。对南京而言，由于我们的城市只是中国、只是江苏省的一部分，因此从严格意义上规划
5、人员并没有给城市的人口规模和相应的城市建设用地规模设定一个上限，而是尽量在国家政策允许的范围内争取更多的建设用地指标。在这种情况下我们的城市总体规划所确定的规划期末人口所对应的用地指标实际上并未将土地的建设强度做到极致，而是留下了较多的“余地” 。仅以居住用地为例：根据目前我们国家的规定在总体规划中几乎都是二类居住用地，在控制性详细规划中其容积率指标多是一个中间值；而新加坡则是充分考虑了不同阶层的居民的居住需求在概念规划分为低密度、中密度、高密度三大类，在开发指导规划中则进一步细分为不同密度的十个小类。根据我们的控详所确定的居住用地若被出让在今后在进行更新提高的可能性就非常小了，这样就使得我们
6、土地开发的总体集约程度比不上新加坡。新城发展也要留好“空地”其实上一段所提及的问题关键在于我们目前是将城市今后的发展空间寄托在城市建设土地的外延拓展上，而新加坡因为城市国家的原因将今后城市发展的空间优先安排在城市建设用地的内涵挖掘上，他们宁愿将目前能用的土地利用到极致。同时为了城市的可持续发展，在新加坡虽然每个新镇都是高密度的开发为主，但是在当前开发建设的同时都留下了一定的空地作为今后发展的预留用地。这部分用地目前都作为绿化用地进行使用，但在未来需要时主要可解决两种需求：一是目前尚未预见到的各种需求，另一个是可以供新镇建筑的滚动更新，这样的更新一方面可降低对社区现有居民社会网络的过大变动、另一
7、方面可以防止整个社区的老化。再看国内的情况，南京这些年来随着社会经济的迅速发展，老的居住小区各个方面配套不足的情况十分明显，尤其是停车配套的问题难解决，如果当年在居住区内控制有一些预留的空地，这种情况就较易得到缓解。这个问题在河西北部也已出现，因此在河西中部尤其是南部的土地出让和开发过程中有意识加以预留部分空地，可以未雨绸缪地加以解决。关键地段可慎重采用“白地”城市的活力就在于空间的高强度使用和多功能复合利用。在新加坡的规划管理中就提出了“白色地段”的概念，其目的是为发展商提供更为灵活的建设发展空间。在该地段内土地性质是混合用途，但土地的总容积率是受到控制的，具体的不同土地使用功能性质的比例，
8、发展商可以根据市场的需要灵活决定。只要开发建设符合经允许土地性质，其上的各种建设要求都是应该许可的，发展商在“白色地段”租赁使用期间，可以按照招标合同要求，在任何时候，根据需要自由改变混合各类用地的使用性质和用地比例，而无需交纳土地溢价。例如，发展商可在开发之初自由决定“白色地段”内较少比例的零售商业用途，在将来市场需求增加的情况下，灵活地将某些其它类型用途转化为零售商业用途，而无需进行专门的申请和交纳“土地溢价” ，从而在一开始就享有较高的建设透明度和较强的投资确定性。“白色地段”是确保规划灵活性与严肃性、确定性与不确定性的有效途径。政府出售白色地段时，因其具有的灵活性，吸引了众多的发展商，
9、创造了多样化的城市形象，适应于未来城市发展不确定性的需要，满足了各种类型的市场需求。同时，政府站在发展商的角度，从经营城市的立场出发对每块“白色地段”所进行的精心策划和及时调整，又使它具有了很强的确定性。 “白色地段”的概念对于确立政府在城市建设中应有的地位与作用、科学规划城市用地并合理予以引导具有十分重要的借鉴意义。对于河西南部的鱼嘴地区，是规划中的河西滨江开发的重点区域，一直希望能将该地区打造成一个高水平的滨水商务活动区成为引领南部开发的旗舰。目前该地区已和开发单位达成了初步协议，在接下来的出让程序中我们完全可以谨慎地借鉴新加坡“白地”的做法，对于鱼嘴核心部分的地块出让指标给以足够的弹性，
10、以该地区城市活力的塑造和高水平的地标建筑的建设为目标做好规划引导和服务工作。点线结合才能建好“绿地”新加坡是著名的花园城市，目前的公园绿地的面积指标是在将来达到公顷千人的目标，相当于人均平方米。新加坡的公园根据面积大小和功能的不同，分为区域公园、居住新镇公园、邻里公园、公园串联网络四级体系。目前，新加坡国家公园局负责新加坡的绿化和公园发展，管理着公顷的公园、公园串联网络、开敞空间，公顷的自然保护区，公顷的道路绿化带和作为临时绿地的政府空地。其中包括个区域公园，个居住新镇公园，个邻里公园，公里长的公园串联网络。这其中我觉得最值得我们学习的就是其绿色步道系统，只有点、线、面的结合才能真正构建一个良好的绿地系统。在河西的南部地区有着众多的水系，在以往的规划中这些水系得到了保留并且多数不和道路并行，利用这些水系两侧的防护绿地可以建立起沟通南部地区各个居住区以及商业中心区的步行系统，充分做足南部地区的水文章，将南部地区的开发和秦淮河的百里绿廊的建设以及滨江绿带的建设连动起来，将南部地区建设成一个更加富有活力、更加适宜生活的新城区。
