1、 我国地方政府债务的风险性分析-基于欧债危机的警示本文主要从欧债危机产生的外部原因中，各国救市计划和反危机经济刺激政策，分析我国地方政府债务的风险性。文章从实际背景出发，进行理论说明和案例探讨，再归于实际作出分析，风险主要集中在过度负债和债务政策不合理。1.欧债危机中的经济刺激计划2008 年国际金融危机爆发以来欧元区各国相继出台一系列经济刺激计划，包括对处于困境的银行进行注资、推出财政刺激方案等以支持经济增长。这些计划本质上是将私人部门债务转换成政府部门债务，通过政府部门资产负债表的膨胀和杠杆化支持私人部门资产负债表的改善和去杠杆化。这些措施虽然有效地维持了欧元区金融市场稳定支持了欧元区经济
2、复苏但同时也导致了欧元区各国尤其是葡萄牙、爱尔兰等五国政府资产负债表严重恶化，表现为国债占GDP 比例和政府赤字占 GDP 比例大幅上升成为引发欧债危机的导火索。同时国际评级机构的落井下石也对欧债危机起到了推波助澜的作用。伴随着世界经济一体化的深入发展，2007 年由美国次贷危机引发的国际金融危机不断向世界各地蔓延，美国的负债消费模式已经不可持续，整个世界笼罩在危机的阴霆中。全球金融市场剧烈波动，进而波及实体经济，企业投资增长乏力，居民消费萎缩，失业率上升，整个世界经济遭受重创面临增速放缓甚至衰退的威胁。为避免经济陷入衰退促进经济增长，世界各国纷纷推出了规模庞大纷繁复杂的经济刺激计划，美国的
3、QE，中国的四万亿等等。在欧洲，欧盟实施了总额为 2000 亿欧元的经济刺激计划，并实施扩张性财政政策和降息措施。事实上，为维护欧元的稳定运行，早在 1997 年欧元区就通过了稳定与增长公约 ，要求各成员国财政赤字不得超过 GDP 的 3%，负债赤字不得超过 GDP的 60%。欧盟也寄望利用稳定与增长公约来规范各成员国的财政秩序。然而事与愿违，欧元区核心主导国德国和法国财政早在 2002 年就曾经以无责罚的方式突破了公约规定。鉴于德法前车之鉴，希腊等国便可以无视稳定与增长公约 ，明目张胆地实施高强度赤字财政政策维持经济增长。随看经济刺激计划的实施，本已捉襟见肘的希腊和爱尔兰等国财政状况不断恶化
4、，赤字率和负债率不断地刷新。统计显示，2007-2010 年，欧盟赤字率由0.8%上升为 6.5%，负债率由 58.8%上升为 80%;欧元区财政赤字率从由 0.6%上升为牙、6.2%，负债率由 66%上升 85.4%。截至 2010 年年末，爱尔兰、希腊、西班葡萄牙、意大利五国的财政赤字率分别达到了 30.9%, 10.7%, 9.7%, 9.4%,4.5%，国家负债率则分别达到了 92.2%, 148.3%, 61.5%, 93.5%, 119.2%，而至2011 年年末，希腊负债率更是高达 170.6%，意大利高达 120.7%，葡萄牙高达108.1%，爱尔兰高达 106.4%，西班牙高
5、达 69.3%。这已远远高于稳定与增长公约所限定的 3%和 60%上限。是药三分毒，欧债危机是各国救市计划和反危机经济刺激政策留下的后遗症，是国际金融危机不断加深的结果，这也验证了金融危机之后必有财政危机的论断。美国次贷危机点燃了国际金融危机的火把，国际金融危机又烧起了欧债危机这把债火复苏回暖的进程。反过来，欧债危机的蔓延又严重威胁和动摇了世界经济缓慢，形成了恶性循环，如果应对不好，极有可能次陷入衰退。世界经济形势依然严峻，需要世界各国同舟共济，导致世界经济再携手前进。与此同时，作为金融市场重要参与者的信用评级机构的基本职责就是利用评级技术对债券发行方的违约风险做出客观公正负责的专业判断。信息
6、的不对称使投资者或债权人主要依赖权威的信用评级机构进行决策，这样就造成信用评级机构在很大程度上左右着市场投资者的情绪进而最终决定了金融产品的定价。在此次危机中，信用评级机构被指利益扭曲，收受贿赂给有毒资产贴上合法标签，与不法者一起欺骗广大投资者，造成金融风险不断扩大，最终演变成国际金融危机。欧债危机正是信用评级机构为急于改变自己之前的不良形象，挽回颜面，转移民众视线，转嫁危机而需要的。因此，对于欧债危机的发生和蔓延，信用评级机构有不可推卸的责任。经济刺激计划很容易造成过度负债和激进而不合理的债务政策。2.地方政府债务的风险性2.1 从欧债危机看地方政府债务微观层面存在问题地方政府违规向银行出具
7、财政担保协议由于地方融资平台承担的基建项目主要以公益项目居多，这样的项目一般都不能完全通过项目未来自身产生的现金流偿还银行贷款，为支持这类基建项目融资，部分地方政府以担保人的形式向银行提供财政担保协议甚至是财政保底的协议，使得一些不具备还款能力的融资平台能得到银行信贷支持。根据我国有关法律规定，地方政府不能作为债务担保人，不能成为银行的第二还款来源，政府财政部门出具的各种担保也并不具备法律效力。所以，凡是以这种形式为平台公司提供担保的贷款都存在潜在的风险。地方政府超越自身还款能力举债。2008 年以来，借中央扩大内需、保民生战略的实施，部分地区地方政府为了加快自身经济建设，超出地方财力以外大量
8、盲目立项，再通过政府融资平台筹集配套资金，使得融资平台公司债务在短期内迅速增加，个别地区政府偿债率达到 100%以上，根据国际惯例，一般情况下政府偿债率的警戒线为 20%。如果此种状况得不到根本改变，最终的结果可能是地方政府有还款意愿，却无还款能力。融资平台公司相互担保，银行贷款实质上以信用形式发放，进一步增加还款风险。部分融资平台公司贷款虽以担保形式发放，但其担保方自身也是平台公司，当借款的平台公司无力偿还银行贷款而导致银行向担保方追索时，会导致提供担保的平台公司也陷人财务困境，这种连锁现象会使得分散的平台贷款的风险集中爆发。如果发生大面积平台贷款集中违约，最终可能导致我国银行系统出现系统性
9、风险。部分政府融资平台贷款采取借新还旧方式，不能及时反映潜在风险。为了减少融资成本，部分融资平台公司更多的采取借新还旧的方式，期限内只还利息等短款长借等做法，实际上将贷款平台的风险掩盖起来，贷款到期日风险可能集中爆发。另外部分银行对平台贷款管理过于粗放，放贷后没有对贷款用途进行跟踪监测等，导致监管部门不能对平台贷款风险进行综合衡量。政府融资活动中的信用缺失、违约、资金链断裂等行为易引发商业银行资金信贷风险。在信息不对称的条件下，地方政府融资平台多倚靠政府信用重复抵押、虚拟抵押，以财政进行多项目的担保，而贷款偿债能力却无法保证，致使信贷质量方面的长期存在隐患。再者，政府投资多是回收期长且收益低的
10、基础设施建设项目，因为项目本身的还款能力较弱，主要靠财政收入偿还，一旦遭遇信贷紧缩的经济政策，过度负债超过财政的实际承受能力，极易引发资金链断裂造成银行的坏账，成为当前银行发生信贷风险的突出因素。政府负债中的隐性风险易加剧宏观经济运行中的不稳定因素。为了偿债大量的负债，地方政府进一步加大土地运作以及对房地产的支持，从而形成过度投资的内在动力，挤出经营性企业的贷款资金需求，进而深入地影响居民消费水平和就业率，隐藏着巨大的社会风险。尤其是当前中央政策收紧时期，无论是依靠财政偿还负债还是依靠土地运作根本不能满足偿债的需要，而对于长期无力偿还的地方政府负债最终要由中央政府以增发国债等方式负担，不仅会形
11、成相当沉重的财政负担，也会影响社会公众对经济前景的信心或增强加胀预期，加大中国经济的困难和变数。2.2 从欧债危机看地方政府债务宏观层面存在问题我们国家，幅员比欧盟更广阔，人口比欧盟更多，各地区经济发展的差异性比欧盟更大，现在全国实行的是名义上统一的货币与财政政策，由中央政府进行强有力的管控。但从历次宏观调控的效果来看，虽然全国性的目标是达到了，但对各地区经济发展的影响很不一样，每一轮经济周期往往是沿海某些发达地区经济率先复苏，施行激进政策，大力扩张，很快进入过热区域，带动中西部地区缓慢复苏。当发达地区经济大而积高烧不退，影响整体经济健康的时候，国家出台调整政策，急踩刹车。这时中西部大部分地区
12、的经济才刚刚复苏，进入扩张期，不得不跟着调控节奏减缓下来，造成东部与中西部地区的差距越拉越大。一方面是中央政府意识到这种形式的调控对各个地区并不完全公平，开始逐步微调，在宏观调控中的某些阶段加入了区别对待的政策，有保有压，另一方而是在中央政府的默许下，一些地方政府找到了对付调控政策的办法，在最近的几轮全国性的政府宏观调控中，只有热度最高、影响最大、中央政府高度重视的地区降温，不少中西部地区经济发展速度在调控中不降反升，成为人们关注的泡沫严重地区。这种不同地区在相同调控政策影响下的差异主要是各地区采取不同的财政政策造成的。事实上，全国的货币政策是统一的，各地方没有自己的货币，没有自己的央行，只依
13、靠地方政府手中掌握的在当地市场份额中占比不大的城商行等金融机构对当地货币供给状况的影响微乎其微。地方政府主要是通过投资影响当地的经济发展状况，虽然实际投资中可能社会投资占大头，但地方政府的投入对社会投资有很大的影响与引导作用。中央政府的财政政策大部分时间一直维持在“稳健”状态，在中国的财政体制下，财政收入大部分归中央政府，再由中央政府下拨给各地方政府使用，所以在纯粹的财政税收收入与支出这一块，地方政府不大可能与中央作对，只能“稳健” ，否则可能会招致中央财政的惩罚，资金划拨不到位。地方政府的投资资金主要出自两块，一块是卖地收入，一块是各种隐性的地方政府债务，如地方政府融资平台所借的债务、BOT
14、 形式的建设项目及其他地方政府担保的债务等。这几年房地产业高热，各地方卖地收入丰厚，投资热情高涨。但根据最近审计署的调查，正是因为这个原因，许多地方政府以未来卖地收入为担保，融入了大量的资金投入基础设施建设，实际已经把未来许多年卖地的收入变现，即使地产热度不减，这一块的增量也有限。所以各地方政府继续实行激进的财政政策的资金来源只有负债这一块。目前中国的格局已经与欧债危机前的欧盟格局相似，全国有统一的货币政策，但实际已经没有统一的财政政策。 “稳健”的只是中央财政，各地方基本实行的是“激进”的财政政策。虽然中央财政在整个财政支出中的占比较大，但是地方债务危机已经有可能影响到整个经济肌体的稳定运行
15、。2.3 地方债务问题实际案例粮食企业损失挂账地方政府债务风险发展过程中曾经经历过一个比较重大的引发不小债务额度的事件国有粮食企业损失挂帐。下面我们对它发生的背景及事件本身的有关情况进行介绍和分析。2.3.1 事件发生背景1998 年以前，由于粮食是关系国计民生的重要战略物资，国家一直实行垄断经营。而且，由于当时城镇居民收入水平普遍不高，粮食价格的升降对城镇居民的生活水平影响重大。为了保障城镇居民生活水平的稳定，国营粮食企业一直以低于收购价格的价格向城镇居民供应粮食，而且长期稳定。然而为了农民的利益，国家对粮食的收购价格却逐年提高，于是粮食价格长期倒挂。2.3.2 事件发展状况1998-200
16、4 年 0, 7 年间，国家对粮食流通管理体制实行改革，改革的目标是逐步实现粮食流通的市场化机制。然而由于国有粮食企业的进销价长期倒挂，结果造成大量亏损累积。截至实行粮食流通体制市场化改革的 2004 年底，财政部门己核实并承认的粮食企业亏损达 5000 亿元。而当国家决定对粮食流通体制进行改革时便面临着对粮食企业形成的大量亏损的处理问题。然而，由于改制后的国有粮食企业不愿承担过去亏损的处理，而且当时规定国有粮食企业的政策类亏损由地方财政进行补贴，于是粮食企业的亏损便理所当然地落在了政府的肩上。然而由于大部分地区财政补贴不足，而且财政也不愿意把钱花在这个上面，于是这些被财政部门承认的亏损便长期
17、作挂帐处理，并一直挂账至今。2.3.3 事件发生原因分析粮食企业损失挂账看起来是由市场体制改革造成的，然而实际上市场体制改革造成的具体影响取决于这个国家的制度性环境。从粮食企业损失挂账这个案例来说，我们可以看到，流通体制改革是在改革开放的大背景下发生的，但是其直接的原因则是政府觉得粮食企业日益成为其一个沉重的负担，为了解除这个没有休止的负担，而恰好 1978 年以来的改革开放环境也允许，所以政府才决定在粮食流通领域实行市场化改革。显然在这个案例中，体现了政府作为一个利己的理性主体，从自己的效用目标函数出发，作出删除不利于提高其效用的国有粮食企业负担的行为选择模式。然而，市场化改革是需要付出代价
18、的，进行粮食体制改革也面临一个 5000亿的企业损失需要处理。政府要实现经济的可持续发展，首要任务就是改善落后的经济状况，集中力量向制约经济发展的“瓶颈”环节投入建设资金，提高财政再投资的能力。如果实行了错误的债务政策，无异于饮鸩止渴。本例中，地方政府并没有为这个 5000 亿的损失直接买单，它们把它放在政府财政上进行无限期的挂账处理。但是正是因为这样一系列的行为导致地方政府的债务因此而增加。然而由于缺乏债务责任追究、中央政府在与地方政府的利益博弈中也感到无可奈何以及由于小农经济思想的长期影响造成的社会公众不到万不得已一般不会制造重大的经济社会危机的条件下，地方党政领导根本无需为粮食企业损失长
19、期挂账而挂心。3.地方政府债务风险性分析3.1 过度负债风险理论上而言，政府适度负债是指与经济发展的具体情况相适应，可以实现风险与收益、效率与成本的最优组合的政府负债。而目前对于政府负债可行与否的争论与冲突的焦点就在于一个度的问题。一方面，适度负债是平衡财政预算收支的重要辅助工具，是推动方经济发展的重要驱动器，是维护社会稳定的重要保障屏;适度负债所引致的经济效率会明显抵消其负债风险可能带来的损失。另一方面，过度负债就有可能导致风险的暴露，并引发严重的财政金融危机，而负债不足则经济发展缺少资金支持后劲。可见最重要的是确立一个适度的负债规模，构建一套科学的指标体系，明确适度负债的临界点。按照经济学
20、基本原理以及我国的基本法律规定，政府适度负债具有严格的限制条件与客观界限。只有适度的债务规模得以确定，才能将政府债务限定在社会所能承受的界限之内，避免过度债务导致引发的危机事件。由于现有的政府财政预算没有包括政府负债信息，地方政府的负债状况缺乏有效监督的基础，我国目前的地方政府债务规模状况只有通过审计署的专项调查来获知，从债务管理的有效性来说是远远不够的，地方政府绩效考核也无法设定债务控制的目标，因此地方政府在举借债务时，没有严格的限制，在强烈的举债意愿推动和干部任期制等背景下，地方政府通过融资平台等创新的融资渠道大规模筹措资金，使得债务的规模不受限制的快速膨胀，如果继续不加限制将可能导致全面
21、的债务风险。财政无论采用何种形式筹集偿债资金都是要落实到税费的增加上，最终要看社会的综合偿债能力，即经济总量带来的实力增长。就微观而言，政府债务资金的投资收益率一定要高于举债成本，或者通过政府举债对公共部门和非公共部门资源分配的影响，能够促进整体经济效率的提高并促进财政的良性运行。只有持续举债的边际效率等于边际成本时政府债务的有效需求才能达到极限。相对于刚性的经常性赤字需求，建设性赤字需求具有一定的弹性，只有适当的建设性赤字需求才能满足边际效率等于边际成本的条件。按照 1993 年马斯特里赫特条约及 1997 年稳定与增长公约提出的加入欧盟的有关财政标准，赤字率达到 3%以及政府债务占 GDP
22、 比例的 60%即为警戒线。虽然中国远离欧洲债务市场，2010 年中国政府财政赤字 GDP 占比低于 3%，总债务占比低于 20 %，远低于国际警戒线 60 %，中期内不可能发生主权负债危机。但从欧洲主权债务危机的教训看，债务问题仍然要求中国政府给予足够的重视与警惕。主要是因为中国地方政府债务水平较高，地方政府收入来源有限且不稳定，庞大的医疗教育等公共开支无疑使得财政赤字压力持续扩大，在政府偿债率、债务偿还期配置、投资者信心以及结构等多种诱因综合作用下中国经济运行中包括各种显性与隐性的债务，一旦出现政府违约风险，将会对经济实体的复苏和经济社会协调发展产生间接但是巨大的影响。其次，政府债务利息是
23、一项与政府投资项目收益水平高低无关的固定支出，在投资项目的资产总收益率发生变动时，则会给负债政府带来大财务杠杆效应。而适度负债政府就不可一味的追求财务杠杆效益，忽视因为负债而隐藏的财务风险。众多实证研究表明，破产成本、破产概率与负债水平之间存在非政府适度负债比应当保持在总资金平均成本攀升的转折点，而不能无限度地扩张所以中国政府要提高警觉，严控政府负债规模，降低己有债务违约水平、加强逾期债务清偿能力，有效化解过度债务，规避某种规模的债务危机，保证市场信心与经济安全。无论是政府直接债务还是或有债务、显性债务或隐性债务，其中掩藏的风险也将随着政府负债规模的扩大以及贷款总量的增长逐步增长，一旦风险积聚
24、达到一定程度，其危害性极可能甚于金融风险。如若不加以及时的防控与化解财政风险，极易引发新一轮的危机。就中国地方政府债务的规模总量、增长速度、特殊的形成背景以及近期持续紧缩的货币政策环境而言，地方政府过度负债将进一步增加中国经济新的不确定因素。理论上说，风险集中在两个层面:一是银行信贷的安全风险增大;另一层面宏观经济风险显现。3.2 债务政策不合理风险为了弥补地方政府支出大于收入的问题，中央政府通过税收返还和转移支付的方式对地方政府提供补助。在转移支付资金上，充当一般性转移支付性质的过渡期转移支付金额过小，税收返还却占了转移支付的主体地位。而现行的税收返还采用的是“增量调节”的方式，目的是为了提
25、高地方政府发展经济的积极性。这种转移支付安排不仅没有很好的解决地方财政缺口问题，还导致出现“贫者越贫，富者越富”的分配格局，还扩大了地区间公共服务发展水平的差距。另外一项转移支付的安排是专项补助，但在实际中，由于专项补助的使用的方向和领域缺乏有效监督机制，没有起到专项补助的作用。由于财政支出与财政收入的严重不匹配，转移支付制度也不足以弥补地方政府的财政缺口问题，同时地方政府存在面对保持经济增长的压力，因此举债成为地方政府不得不进行的选择，地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资，负债运营，财政缺口问题越严重、经济增长压力越大，地方政府举借债务的动机就越强烈。预算制度建立在政府会计基础上。我国的会计制度实行的是收付实现制，相应的政府预算反映的是政府的财政收入和财政支出状况以及收支差额。这种会计制度核算程序简单，便于安排预算拨付和支出的进度，反映实际收支结构。但这种制度不能及时的反映财政活动中的债权关系和债务的发生，不能反映政府的资产和负债状况。政府债务状况的变化，需要以权责发生制为基础的会计制度下的资产负债等报表来反映，以此能及时了解政府债务的管理过程、付出
