1、行政管理课程论文浅论我国大部制改革的问题与发展学院： 人文与社科学院 专业： 行政管理 学号： SX1310048 姓名： 李玉玲 南京航空航天大学二 一三年十二月浅论我国大部制改革的问题与发展摘要：在当前中国发生巨大转变的时期，虽然我国政府行政管理体制基本上与经济、社会发展与时俱进，但也有很多不相适应的地方。政府机构的设置还没有达到科学合理、精干高效的要求，因而大部门体制的有机统一成为完善行政运行机制的关键。本文通过对大部制改革的状况和问题的讨论，深入剖析了大部制改革进一步完善的对策和建议，对提升政府绩效、促进大部门内外良性运行，以及地方政府改革具有重要的现实意义。关键词：行政管理.大部制.
2、政府机构.对策和建议.2007 年党的十七大报告明确提出为了加大机构整合力度，必须探索实行职能有效统一的大部门体制，改革开放以来，我国已经进行了六次行政体制改革，但仍然存在很多问题。对大部制改革的需求迫在眉睫。党的第十七届中央委员会第二次全体会议通过的关于深化行政管理体制改革的意见指出“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部制体制，完善行政运行机制” 。党的十八大提出“五位一体”的制度建设，证明中国新的历史时期的改革开放已经进入到科学文明时代。2013 年 11
3、月，国务院召开地方政府职能转变和机构改革工作电话会议，从十一届三中全会至今，中国经历了七次政府机构改革。而十八界三中全会以后的改革仍然延续了大部门体制改革的思路，不断向现代化政府转型。一、大部制的内涵与特征（一）大部制的概念阐述关于大部制的内涵学术界并没有统一的认识，许多学者都对大部制作了界定，比如王晓一认为，大部制一般是指职能相同或相近的部门整合，归并为一个较大的部门，或者使相同或相近的职能由一个部门管理为主，以减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职责的能力。左然认为，所谓“大部制”是指各级政府部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，将类似职能尽量集中在一个大的部门中，部门职能主要为
4、宏观管理、国家战略制定等。汪玉凯认为，所谓大部门体制就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度的避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。以上对大部制的概念说话不一，但差异不大，都强调了职能整合与机构合并问题，同时也在含义中提到了大部制改革的目的。综合学者们的观点，笔者倾向这么定义：大部制是大部门体制的简称，指政府将职能相近、性质相同、业务性质相近的政府部门进行有机的整合，从而达到统一、精简、效能的目的，有效解决政府职能交叉、政出多门、多头管理等问题，提升公共服务的品质。（二）大部制的特征1.职
5、能整合职能整合是大部制最本质、最重要的特征。所谓职能整合，就是各部门、各项职能间的相互整合、配套、补充、衔接，形成优势互补、高效运作、整体联动的良性运行机制，是集单项职能为综合职能，变个体优势为整体优势。 大部制的职能整合体现在将一些职能相近或相关的部门整合为一个大部，合并同类职能，按照管理要素如内政、外交、司法、交通、能源等来设置机构，确保同一职能不再由多个部门分别行使。2.结构优化结构优化市指大部门内部格局、不同机构协调发展，各要素得到充分、合理利用，各种资源配置优化合理的过程和状况。结构优化是部门良性运行的基础和内容，也是大部制改革的重要任务之一。结构的优化意味着根据政府应履行的职能重新
6、整合政府组织系统和组织资源，为政府有效履行职能强有力的体制保障。3.机构精简尽管推行大部制改革主要不是为了精简机构和裁剪人员，但大部制能有效的缩减机构、减少冗员。机构精简就是减少人员，减少内部管理层次，构建精干节约型的大部。大部制是按照职能归一原则，系统配置职能，把相同或类似的职能归并到一个部门承担。因此，各个大部的管理幅度扩大，管理层级减少。4.统一领导在结构复杂、规模庞大的组织管理系统中，必须在上下级之间、左右部门之间保持某种一致性或统一性，即领导统一、计划统一、指挥统一、行动统一。在大部门体制下，政府内部可能有多个执行机构，但只有一个决策中心，能有效保证政出单门、政令统一，也有利于在同一
7、职能范围内有效的整合各种资源，协调各部门。5.运转协调大部制具有运转协调的基本特征，能够从根本上改进传统政府协调不畅的现象。大部制实际上是将政府运转协调的重任从部门外转到部门内，但总体上有利于部门内协调的。有利于实现友好和谐的部门关系，从最终促进政府的整体运转协调。二、大部制改革的必要性（一）迎接当前经济社会环境的挑战我国经济社会发展的复杂化、行政体制与国际接轨的需要以及我国传统行政体制的不适应共同构成了我国大部制改革的背景，使大部制改革成为“大势所趋” 。首先，经济社会的变化决定了公共行政管理体制的复杂化。尤其是最近几年中国的迅猛发展，改革成为改变民生的关键，要求我国行政管理体制必须应对更加
8、复杂的经济社会，更好的为民众服务。七次，全球化和信息化的浪潮需要大部制改革的执行和贯彻，同时要参考国际行政体制，因为国际上基本上实行的是大部制。最后，面临社会公民的迫切需求和巨大的行政治理压力，我国行政管理体制的一次次改革都没能达到理想的状态，我国必须摆脱传统的行政管理体制，不能让问题继续恶化下去，如部门之间的高度专业分工导致集体协调困难，部门利益压倒整体利益、短期利益压倒长期利益等。（二）大部制改革本身所具有的优越性大部制具有特殊的内涵和特征，这些特征以及能解决的问题正是我们国家行政管理体制所缺的，正好能弥补这些缺陷。综合很多学者的观点，可以看出大部制改革的实质是在乎政府机构内部的职能整合、
9、统一领导、运转协调、资源共享、结构优化以及机构精简，同时也是深化政治改革的契机。 （三）大部制改革对我国政府改革具有重要意义石亚军和施政文认为大部制改革的目的和意义主要表现在有利于减少职能交叉，完善行政运行机制；有利于落实问责制，建设责任政府；有利于行政体制改革的突破和深化。而在 2013 年十八大三中全会以后，我国全面贯彻行政体制改革，强调深化政府机构改革，坚持精简统一效能原则，充分发挥地方政府积极性。由此可见，我国的“大部制”改革的目的逐渐从纯粹的职能整合和机构改革到政治体制改革先是“小政府” ，接着是“民主治理” ，使大部制改革的目标和意义出现了行政组织机构改革和政治体制改革的分野。二、
10、 大部制改革的问题与阻力（一）大部制改革实践中存在的问题1.职能未有机整合在大部制改革的历程中，职能未有机整合，就算部门合并，大部建立，也很难运行，难以有效管理社会事务，实则是“貌合神离” 。也可能熬制某些本应该由政府管理的社会事务，因为没有相应的部门和机构去管理，留下管理的“真空” ，即缺位；还可能导致某些社会事务，多个机构和部门都在管理，出现职能交叉，即错位。2.内部运转不协调十六大报告指出，要“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制” ，这同样市大部制改革的目标和要求。所以，我们在建立大部制改革，在新建立部门或重建部门的时候，应先建立相应的内部协调沟通机制，完善运行机制
11、，避免部门内部不能协调运行的问题。3.未突出发展战略大部制改革的一个重要问题市，大部的设立与建设没有突出当地政府工作的重点和地方的发展战略。我国改革开放至今，是取得了一系列的成就，但同时也出现了一些问题。必须要进一步将改革向纵向推进，每个地方政府都应该由自身的发展战略，每个地方政府还应依据本部门的实际情况，突出和强化某些职能部门。4 .决策能力不强在大部制改革的过程中，大部是否具有强有力的决策力，是部门能否有效运行以及部门能否实现其职能的关键。政策和规则的制定和执行是政府的重要职能。从某种意义上讲，政府不能有效的管理社会事务，就是因为政策失误引起的。因此，提升大部的决策能力和政策协调能力，应是
12、大部制建设应考虑的重点问题。（二）大部制改革的阻力任何一次改革都回带来各方面的阻力，作为力度较大的改革，大部制改革的苦难和阻力是空前的。大部制改革的阻力可以从不同角度来分析，有来自外部的阻力，也有来自内部的阻力，既有动态运行的阻力，也有静态组织的结构性阻力。在这里，笔者主要从一下几个方面来分析：1.超越部门利益有难度大部制改革必然涉及到职能调整、部门合并、机构重组，意味着权利和利益的重新分配。而某些部门不愿意合并、不愿意整合职能的原因很大程度上就是因为部门利益受损。职能被放弃，部门被整合，就意味着失去权力和部门利益。因此一些部门可能不愿意合并部门，不愿意放弃某些职能，甚至有意识的阻碍改革。当前
13、的政府部门职能重叠交叉、多头管理的局面，而要打破这种局面，超越部门利益，正是改革的最大阻力所在。2.部门有机整合有难度部门的整合不是简单的叠加，机构的精简，还涉及深层次的组织文化、思想观念、运行机制的有机整合。部门整合之后，工作人员可能要适应新的环境和工作方式，有可能产生抵抗情绪，还会增加改革阻力。部门不能有机整合，将会导致运转不协调，貌合神离的情形，可能比合并前更糟糕。如何实现部门的有机合并，是改革难点之一。3.部门权力监督有难度绝对的权利导致绝对的腐败，权力的滥用无法完全遏制，只能加以监督力度。大部制改革会在某种程度上导致部门规模变大，权力集中，所以在大部制改革后，对部门的监督难度加大了。
14、尽管我们国家有多种途径的监督，但是由于信息不对称，很难进行有效的监督。能否建立起决策、执行、监督既是相互制约又相互协调的监督机制来有效的监督改革后的大部门，也是大部制改革所面临的难题。4.人员合理分流有难度大部制改革需要精简机构、合并部门，必然涉及人员的相应调整和分流问题，如果不能合理分流人员，救不可能达到机构精简的目的，导致机构再膨胀，不能合理分流人员，也可能出现不稳定的社会因素。同时，部分公务人员除了熟悉自身业务外，在市场中缺乏社会竞争力也增加了分流的难度。5.个人利益触动有难度每个人都会本能地去维护自己的利益，尤其当利益受损时，如职位、工资、福利待遇、社会地位、晋升机会、权力等无形利益受
15、损。当改革触动这些既得利益者的利益时，改革就可能很难推进，或采取折中方案，改革方案的设计是一个复杂的博弈过程。有时候改革甚至会触及改革方案设计者或者改革推动者的个人利益，这时超越个人利益，对改革来说可能就至关重要了。四、国外大部制改革经验与启示由于我国行政体制改革的历史缺乏大部制经验，所以对国外经验的研究是我国大部制改革研究的重要组成部分。西方发达国家在大部制改革的过程中积累了许多经验，我国迫切要推进的大部制改革应从中总结经验，汲取教训，并获取有益的启示。职能整合是机构合并的前提条件。职能整合是大部制改革的基础，即对相近、相同、相似的职能进行整合、合并。对几个部门职能的合并的逻辑结果就是机构合
16、并，而导致新构建规模扩大、职能和权限扩张。但是如果没有职能有机整合，只是简单的机构叠加合并，必将会导致改革失败。改革应适应经济社会发展的需要，在成熟的市场经济体制条件下，政府的职能有进有退，重心在于经济调节、市场管理、公共服务，必然会强化宏观管理，弱化微观管理。而政府弱化某些职能的时候，就会讲一些职能让渡给第三部门，否则就会出现公共事务的“真空状态” 。每一次改革只有在适当的社会经济发展阶段进行，才能取得成功，获得预期的改革效果。大部制改革会导致某一层级政府部门数量的减少和部门职能的扩张，但是部门间的沟通、部门内部机构的协调不可少，原来部门之间的沟通在改革以后会成为属于部门内部的沟通。如英法等
17、国通过减少副首相、副总理等副职的数量来提高部长地位的方式来实现高效沟通。英国的财政大臣和法国的国务部长具有协调部门间事务和协调超级大部内部事务的权力。我国历次机构改革都回涉及人员安排问题，安排不恰当将会产生社会问题和不稳定因素，或致使人员返流，讲导致改革很难进一步推进。美国公务员大部分属于政府雇员，其分流相对较为容易，而我国公务员队伍对象征身份、地位的职级非常看重，分流难度更大，各级政府在改革的时候更应该做好人员安排工作。学术界普遍认为，大部制改革的最大阻力正是部门利益，而现阶段我国公共事务管理中存在的职能交叉、权限冲突、决策缓慢、协调困难等问题都是由于部门利益在作祟。从西方行政管理体制改革的
18、经验中，我们可以看出，首先各级政府、各部门的高层管理者以及改革的推动者，要通过各种方法协调各方利益。其次利益相关者，要站在国家和民族长远发展的高度，正确处理国家利益和部门利益、集体利益和个人利益、长远利益与短期利益的关系，不能将个人利益、部门利益凌驾于国家利益和公共利益之上。西方国家的行政改革一般都依据法治化的原则，美国的改革方案一般以法案的形式进行，各部门必须遵守。按照推进我国依法治国和法治政府的要求，我国在改革过程中应完善国务院组织法和地方人民组织法 ，对政府的所有流程和管理都规范化、法制化，保证机构设置的稳定性，以使改革在法治化的轨道上进行。此外，改革不是一蹴而就，而是一个长期的渐进式的
19、改革策略，必须考虑到改革的速度、社会的稳定以及社会的可容忍度，否则剧烈的改革可能会导致不稳定的因素。西方国家的改革都比较重视改革的整体、协同推进问题，例如提供法律保障，营造良好的社会发展环境、培育公民社会、发展非政府组织和非盈利组织等。与我国相比，西方国家改革的一个有利条件在于，西方具有深厚的公民社会底蕴，非政府组织和非盈利组织比较发达，政府职能转变后，从政府剥离出来的部分职能可以由个人、非政府组织等其他社会组织来承担。国外大部制改革经验的研究也指出了大部制自身的限度。首先，利益相互冲突的部门不宜放入一个部门。七次，各个部门之间的力量应该平衡，一个部门如果太大往往成为“部上之部” ，不利于政府
20、职能的有效运转。再次，部门设置的数量有一定的限制，并不是部门越大，部门的总数越少越好。英国大部制的经验说明内个促成部门既存在一个上限，也存在一个下限；俄罗斯改革的失败提醒我们如果强行追求部门之“大”和总数之“少”往往耗散这一制度的优势。由于不同国家历史和社会背景的差异，在对大部制改革细节的关注相对缺乏的条件下，学者们研究得出的借鉴经验也是有缺陷的，但这些经验对推进我国的大部制改革具有重要的警示意义。其中，Clarke 的警告对我国大部制改革很重要：“现有组织理论有时能对微观层面的组织改组提供理想的解决方案，但对庞大而又高度复杂的政府部门来说，系统、科学的设计显得无能为力，学者们对不同国家大部制
21、改革的经验研究也证明了这一结论，特别强调”过程“、 ”“细节”和渐进性的改革，崔健对整体设计以及部门对不实现决策、执行、监督职能三分之缺陷的揭示，都对我国大部制改革具有警示意义。四、完善大部制改革的策略与建议十七大报告指出大部制改革要坚持四项基本原则，坚持中国特色社会主义方向、邓小平理论和“三个代表”重要思想为知道，深入贯彻落实科学发展观，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，以建立中国特色社会主义行政管理体制为目标，为全面建设小康社会提供体制保障。因此，大部制改革从提出到改革慢慢推进，虽然取得了诸多成绩，但也存在一些问题和阻力，总结几年来的实践经验以及结合国外的大部制改革实战经验，笔者
22、总结出以下几点策略和建议：（一）重塑政府改革观念，适应国家发展战略尽管政治与行政分开是现代国家的一个重要特征，但在中国政治体系中，二者仍然紧密的捆绑在一起。因此一定要有正确的观念， “一把手”的错误观念可能会影响改革的方向。因此，必须彻底解放思想，强化观念创新，摈弃一些传统的错误认识和看法，摈弃有悖于大部制改革的观念。大部制改革是行政体制改革的重要阶段，必须适应国家发展战略、社会经济发展战略和地方政府发展战略的整体需要，在方向上和国家发展战略相保持一致。政府为推动经济和社会发展的重要力量，必须以国家整体的发展战略为其实施的目标和重点。实行大部制改革，有利于形成全责一致、分工合理、决策科学、执行
23、顺畅、监督有力的行政管理体制，对于体高政府的行政能力具有重要的作用。当前我国在“三农” 、资源与环境、区域协调发展、能源等方面还面临着一系列的问题，这些问题的涉及面广、复杂程度高，对于我国的长期发展起着很大的制约作用，这些问题的解决远远超越了一个部门的能力范围，需要各个部门之间密切配合。实行大部制，加强政府职能整合，提高决策质量和执行水平，以化解以上复杂的政策问题将起到良好的作用，有助于解除我国的长远发展的制约因素。(二)突出政府核心职能，统一领导和指挥在市场经济条件下，政府管理的核心和重点是全面履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能。行政体制的改革收到经济体制改革的要求，强化和突出经
24、济调节、市场监管、社会管理和公共服务等政府的核心职能，而弱化计划经济条件下行使过多的微观管理职能。因此，实行大部制改革也必须要以市场经济条件下政府的职能履行为其核心和重点，维护市场经济秩序。优化大部制机构设置，科学配置大部制各机构职能，推进政府体制的系统化和整体化改革。实行大部制的重要内容就是将政府中相近的职能整合到一个不么，实行统一领导。相似领域的工作由一个部门管理，可以为该领域的发展制定长远的战略和规划，消除各种短期化的功利行为，促进社会事业的发展。强化组成部门之间的协调配合，有助于理顺各个组成部门间的权责关系，确立各个部门新的组织边界，从而能够设计出科学合理的组织机构，明确各个下级部门在
25、大部门“命令链”上的位置，实现指挥的统一。（三）政府职能有机整合，强调资源共享我国在职能界定方面存在很多问题，其中最突出的就是职能的交叉，有的几近混乱，其结果就是造成工作中的职权不清、权限交叉重叠的现象，甚至会影响政府的工作效率。大部制改革不是以遗忘各部门的机械相加和简单组合，而是机构职能的有机整合。通过职能整合，使政府部门责任更加明确，协调更加顺畅，协作更加密切，从而成为一个有机的整体。此外，大部制改革应坚持资源共享，资源共享就是人力、物力、财力和信息等资源的共享，无论是横向流动还是纵向流动，都要合理利用，避免资源的浪费和闲置。在统一的基础信息平台上和统一的政府部门内，共享对资源深度挖掘、深
26、层分析和有效整合。例如，我国各级政府机构掌握了政府信息数据库，但有不少数据库因拥有单位缺乏开发利用条件而成为死库，推进政府信息资源共享，可以使这些库“活”起来。从而形成更加有效的信心资源开发战略。地方政府间画地为劳，不能实现资源共享，将会是大部制改革的巨大障碍，所以应建立资源共享机制，鼓励合作， “一源多用”既减少资源的浪费和冲突又降低政府开发资源所需的费用，最终达到提高资源使用效率的目的。（四）强化政府问责机制，创新内部治理结构现代化的政府必须首先是一个负责人的政府，进而才能逐步实现以人为本的服务性政府。一个负责的政府则意味着政府能够积极响应社会公共的需求，能够及时采取措施解决民众所需，来实现和保证公众的需求和利益，也意味着政府机关及其公职人员必须充分履行其在整个社会中的职能和义务。由于政府部门职能交叉，经常会出现除了问题无人负责，但有了成绩，大家都争着邀功。而大部制的实施，就是讲这种“谁都不负责任，谁都想邀功”的局面彻底改善，明确划分部门内部各机构的权力，理清责任主体的责任，按照全责一致的原则，将责任落实到人，建立和强化严格的政府问责机制。
