1、公司诉 讼 理由是什么？论财政支出法定原则一贠小波引 言著名经济学家熊彼特、希克斯、诺斯等通过对经济史的深入研究，认为财政压力是产生社会变革的直接原因，这个观点被概括为“熊彼特-希克斯-诺斯命题”，事实上我们也看到，历史上的治乱循环，都直接或间接地与财政压力或财政危机有关。 1财政乃“国之大事”，关乎“国家经济命脉”。如何确保财源茂盛，防止财政危机及其引致的“治乱循环”，以实现国家长治久安，历来是各国政府的不懈追求，也是政治学、经济学、法学、历史学长期关注的重要问题。 2财政包括收入和支出两个方面，长期以来，法学界的研究视角集中在税收(财政收入)领域，对财政支出研究不多，而这为数不多的对财政支
2、出的关注，又多集中于预算法等具体的法律制度，容易陷入纯技术层面的分析。财政收入和财政支出很难说孰轻孰重，当前这种厚此薄彼的研究态势，有必要予以改变。国家为取得财政收入而从私人经济主体受让部分财产，私人财产由此转化为国家财政资金，纳税是私人财产权所附加的社会义务。为了使人民的财产权免受非法侵害，就必须要求税收的课征有法律依据，调整税收关系的税法因此被视为侵权性法律规范而备受重视，关于税收法定主义的研究颇多。 3而对财政收入的支配和使用是不是要法定化，却被大多数学者所忽略。没有法律依据不能随意课税，同样道理，没有法律依据，就不能随意使用很大程度上由税收收入所构成的财政资金。自亚当斯密的国民财富的性
3、质和原因的研究(亦称国富论)一书的问世以来，伴随着资本主义经济的发展和新矛盾的出现，各种关于财政支出的经济学派和经济理论应运而生。西方古典财政支出理论作为当代西方财政学说的理论渊源，其代表人物是威廉配弟(16231687 年)、亚当斯密(17231790 年)、大卫李嘉图(17721823 年)，他们反对国家干预，主张严格限定国家职能范围，认为政府的财政开支要压缩到最低限度;以萨伊(17671832 年)和马尔萨斯(17661834 年)为代表的庸俗学派财政支出理论提出“所谓生产，不是创造物质，而是创造效用”的论点，进而把效用说成是“服务”，而一切提供服务的活动都是生产，这就从根本上否定了古典
4、学派关于国家支出属于非生产性消费，并尽力限制其规模的观点，为资本主义国家的活动创造“生产”提供了理论根据;瓦格纳(18351917 年)是德国社会政策学派的主要代表，也是近代财政学的创建者，主张国家经费属于生产性支出，提出了被后人所称的“瓦格纳法则”，即公共活动特别是国家支出呈现有规律地扩大的趋势;英国经济学家凯恩斯(18831948 年)于 1936 年出版的就业、利息和货币通论一书，提出经济危机和失业的根本原因在于有效需求不足，而有效需求不足又是由不可移易的三个基本心理规律引起的，即边际消费倾向递减 4、资本边际效率递减 5及其流动偏好 6。因此必须依靠政府干预来提高社会的消费倾向和投资引
5、诱，以扩大社会有效需求，主张实行举债支出以弥补赤字的财政政策，突破了从亚当斯密以来传统的平衡预算的财政政策;之后，美国经济学家萨缪尔逊提出了“混合经济理论”， 汉森(19771975 年)提出“长期停滞理论”，都强调了国家干预的重要性;货币学派的创始人弗里德曼(19122006 年)反对凯恩斯的观点，他认为政府增加财政支出，如果没有相应地扩大货币供给量，它对经济的刺激作用只能是暂时的，要使经济稳定增长，又没有通货膨胀，必须减少政府对经济的干预，压缩财政支出，实施财政平衡的政策;围绕如何使资本主义经济摆脱滞胀问题产生和发展起来的供给学派，彻底否定了凯恩斯主义，认为减税是促使供给增加的基本手段，极
6、力主张减少社会福利支出。西方财政支出理论看似矛盾重重，实则有深刻的内在关联性：其一，传统经济学市场自动均衡学说，揭示了财政资金使用目的的公共性和使用范围的有限性，所以，要对财政支出要进行规范，使其最大化地代表民意并不得随意介入市场领域。其二，自凯恩斯以来的现代西方财政支出理论尽管有各种流派，观点亦有分歧，但都是建立在国家宏观调控理论基础上，将财政支出政策作为国家干预和宏观调控的一个重要手段，将宏观经济稳定作为财政支出政策的基本目标。其三，财政支出政策应与税收政策、货币政策综合协调运用、松紧搭配，共同作用和服务于宏观调控的目标。近几年我国财政收入大幅度增加，但收支矛盾仍然突出，其中一个重要的原因
7、就是对财政支出行为缺乏规范化管理，监督乏力，导致财政资金越位使用，浪费严重。当前，公共财政基本框架已经初步建立，然“纳税人”理念的形成尚有待时日，相关制度的改革还需要进一步推进，财政支出问题绝不仅仅只是个法律问题，需要我们拓宽视野，将财政支出放在一个大背景下去考量。作为法科学生，我们坚信，在一个法治社会中，法律是最好的管理手段，对财政支出问题从法律的源泉上进行分析和研究显得非常必要。这不论从保护纳税人权利的角度，还是从限制政府权力的角度都具有重要意义。一、财政支出法定原则的理论基础财政资金主要来源于纳税人让渡的财产，财政支出涉及财政资金的支配和使用，与国民利益关系重大。财政支出过程需要政府部门
8、参与，预算的编制、执行过程包含了诸多的权力特征，政府权力渗透到财政资金的配置、使用规模以及使用方式等领域中。权力一旦缺乏法律规制，就可能被滥用，所以，规范政府财政资金使用权与保护纳税人权利，是财政支出“法定”的原因和意义所在。笔者拟从政府私利性、财政支出侵益性等多个角度论述财政支出法定原则的理论基础。(一) 公共选择理论之政府私利性公共物品理论是西方公共财政理论体系的基石。在现代西方经济学家看来，公共财政的职能主要是向社会提供“公共物品”，保罗萨缪尔森认为，“公共物品”是与“私人物品”相对应的一种社会产品，它具有三个特性：效用的不可分割性;消费的非竞争性和非排他性;消费的外部性。公共产品的这些
9、特性说明，如果公共产品由某一社会个体提供，他将无法从受益者那里获取应有的报酬，因而无法通过市场机制来解决其生产和供应问题，政府因此无可替代的应承担起向社会提供公共物品的责任。而政府作为政权组织机构，在一定地域之内具有高度的垄断性和独占性，其产品的生产和消费不可能通过市场自由交易的方式来实现“效率”的最大化。那么应由谁来组织公共物品的供给，使其达到最符合经济学上的“效率”标准呢?瑞典经济学家林达尔力图通过模拟私人物品市场定价的方式来解决这个问题，他认为：“如果每一个社会成员都按照其所获得的公共物品的边际效益大小来捐献自己应当负担的成本费用，则公共物品的供给量就可以与消费量达到一种均衡状态(林达尔
10、均衡)”。实现“林达尔均衡”的公共物品生产最佳状态需要一个条件，那就是每一个社会成员都愿意准确地披露自己消费公共物品所取得的边际效益，而且还必须清楚的了解其他成员消费公共物品所获得的真实的边际效益。这一条件在现实世界中显然是无法满足的，出现了许多只消费公共物品而不愿提供相关费用的“搭便车者”。正因为如此，自愿捐献和成本分摊的合作性融资方式，必定不能保证公共物品的有效供给，只有通过强制性的融资方式(如征税)才能解决公共物品的生产成本问题。那么，在强制性融资的条件之下，如何实现公共物品生产的最优效率呢?经济学家们找到了答案，那就是进行“公共选择”，公共物品的消费者，同时也就是政府的纳税人，通过行使
11、选举权及其他政治参与权对公共物品的生产规模与产品价格进行合理定价。这种政治均衡状态应该就是公共物品生产效率最大化的最佳状态，但这一解决途径又暗含了一个前提条件，那就是这个民主机制必须能够真正、完全地代表民意，而这种公共选择的过程也能够真正体现民众对各种公共物品的偏好，从而总是能够在组织公共物品供给问题上做出明智的判断与抉择。现代民主代议制能够有效解决公共物品的供给问题吗?针对这一问题的质疑产生了一个著名的经济学流派“公共选择学派”。在公共选择学派看来，公共选择的参与者，如选民、政治家、官僚等，他们在从事政治活动的时候并不是大公无私的利他主义者，而是自私自利的经济人，他们的活动同样受到经济动机和
12、经济规律的支配，政治家虽然由民主选举产生，但未必代表全社会的利益要求，在诸多公共决策中，政治家出于经济人的本性，必然在公益与资源的分配方面与各种利益集团和其他政治家达成一定的协议，甚至不惜牺牲选民的利益，以实现其个人利益最大化。政府不是抽象的，而是由具有经济人本性的政治家组成的。政治家经济人本性的表现之一便是追逐私利。国家不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，国家是一种组织，在这里做出决定的人和其他人没有差别，既不更好也不更坏;这些人一样会犯错误，国家的行动本身也要受到一些规则与约束的影响。这些规则与约束是人创造的，它们不一定比其他任何社会组织的规则与约束更加正确无误。布坎南认为，
13、“政府作为政策制定者也是理性经济人，都在追求自己的最大利益，由于选民无法支付相对昂贵的政治信息成本，在投票上可能会理性不足，这样选出的政府往往会为代表特殊利益集团的政策制定者所操纵，由此滋生种种弊端，政府也背离了公共利益代理人的角色”。 7所以说，政府在具体事务的执行中，不再是抽象的概念，而是由具体的部门和具体的个人组成，在政府行为过程中，具体部门利益和个人利益可能会排挤公共利益。即使像美国这样的法治化程度很高的国家，议员们也通常会为其所代表的地区利益争夺联邦政府的财政资源，或者利用互投选票的办法共同分割财政资源。与此同时，各派利益集团不断加强游说国会议员和政府官员的活动，使越来越多的政府财政
14、开支以各类补贴形式变成了商业利润或集团收入。(二) 财政支出具有侵益性特征传统观点认为，税收是将纳税人的财产征为公用，具有明显的侵益性，而财政支出是为了增进人民福利，具有授益性的品格，所谓“取之于民，用之于民”。实则财政职能与政府职能密切相关，早在亚当斯密那个年代，政府仅充当社会的守夜人。自凯恩斯主义大行其道后，政府有形之手伸向社会个个角落，政府职能扩大，客观上要求财政资金供给增加，而财政支出所需资金主要来源于税收，如果不考虑税收增长的经济发展因素，因财政支出膨胀带来的税收增加，必将转嫁到普通纳税人头上，构成对纳税人利益的追加侵害。每年的财政支出数额巨大，庞大的资金流向生产消费领域，对社会经济
15、造成很大的冲击，财政资金流向会对原有的秩序和利益格局产生重大的影响。对生产领域而言，当经济下滑、社会投资不振时，财政立项投资起到了连带银行配套贷款和地方自筹资金一起投入的带动作用。这种带动，不是以带动社会投资项目的方式，而是以拉其他资金一起投入的方式运作，多少起到了扩大投资规模的作用，产生了一定的投资连带效应，即所谓的“乘数效应”。 8同时我们也要看到，巨额财政资金流向生产建设领域，会产生“挤出效应”抑制了私人投资，对经济发展产生严重的阻碍。“挤出效应”本来的含义是国债资金挤出了民间的投资资金，为执行积极财政政策而扩大的公共支出资金，主要是通过发行国债的方式筹措的，民间投资资金由于购买国债而减
16、少，国债量的增大容易导致利率上升，使投资的成本上升，减少民间投资，进而挤压了正欲扩张的市场需求，对经济自主回升形成阻碍。对消费领域而言，虽然理论上财政资金都是用于提供公共产品，最终获益主体为社会公众，实际上，由于财政资金在总量上是有限的，投入某一领域多了，投入其他领域就少了，所以财政资金投入具体的生产消费领域后，会转化为特定的产品或利益分配，影响到不同主体的利益格局。现实中从财政资金中获取特殊利益的往往是那些特殊利益集团，这实际上损害了社会弱势群体的利益。(三)有限政府与人权保障政府具有行善与作恶的两重性，这种两重性源于人的本性，因为人在本性上都具有行善与作恶的双重可能，只要人性不变，由人所组
17、成的政府必然要体现出扎根于人性中的这种善恶两重性。因此，自从有了政府之后，人们就一直在探索如何克服政府的这种两重性，让其尽可能地多行善，少行恶。这就必然要研究如何对政府的目的、职能、规模和行使权力的方式做必要限制的问题，由此产生了有限政府的思想。该思想认为，对政府滥用权力的倾向不能听之任之，应该用法律和分权制衡的手段把政府的活动和职能限制在维持正常的社会秩序上，迫使政府去保障而不是去分割公众的生命权、财产权和自由权等基本权利和自由。只有这样的有限政府才能有效地防止政府官员滥用手中的权力。长久以来，人们一直致力于寻找有效制止政府滥用权力的办法，但是直到市场经济的出现这一愿望才成为现实。市场经济并
18、不排斥政府的作用，而恰恰是通过限制政府的作用来创造市场经济所依托的政治环境。市场经济要求政府最根本的职能，就是保障人身权、财产权和经济自由，政府任何时候都不能允许自己或他人侵犯这种权利和自由。要建立有限政府，就必须实行法治，实行分权制衡和司法独立，为人们参政、议政、督政提供受保障的制度化途径。建立有限政府为保障和促进人权之本，而合理的财政模式是建立有限政府之源，为推动我国人权事业的发展，必须着眼于财政制度的宪法变革，为人权“皇冠”打造公共财政的“黄金底座”。 9有限政府的基本标志就是政府职能范围的有限性，特别是政府财政权力的有限性和规范性。财政是国家的物质基础和经济前提，只有限制政府的财政权力
19、，确保政府不乱花纳税人的钱，才能从根本上遏制政府权力无限膨胀的趋势，保障公民的自由不至于受到无所不在的公共权力侵害。当然“小政府”不等于“弱政府”，“有限政府”不等于“无效政府”，在任何时候政府拥有充裕的财政资源都是必要的，所谓“国富兵强”正是这个道理。只有拥有雄厚财力的强势政府才有能力应付各种社会危机、处理各种社会问题，才能建立和维持统一的公共财政模式，才能保证公民的自由权利不至于受到其他公民和社会组织的侵害，为人权事业的发展奠定坚实的物质基础。著名历史学家黄仁宇先生对明代财政制度做过详细的研究和精辟的评论，在他看来，“财政问题是唐以后各王朝所同样面临的基本问题。为了维系帝国的持久，皇帝严格
20、而全面地控制着整个国家的财政命脉。然而，帝国地域广大，各地差异很大，加之前近代时期的交通与交流十分不便，不利于中央集权的政策，缺乏实现这种目标的手段。” 10中国封建专制王朝政治权力体制的衰落与其财政模式的不可克服的弊端有着不可分割的内在联系，而这种财政制度的矛盾所引起的祸患在明代已经露出端倪：它导致了一个具有无限权力却又缺乏效能的政府，它窒息了社会经济活力，因而它无法面对强敌的挑战。(四)不宜片面强调税收法定原则税收作为国家公权力对国民私权利的侵占，权力危害性明显，所以学者们对此产生了浓厚的研究兴趣并取得了重大的理论进展。但是正如布坎南所说的：“政治结构在运行时的确包含往往导致将财政决定明显
21、分为两部分的制度，然而，政治结构也包含另一些可解决潜在冲突的制度。从历史上讲，立法机构(通过这一机构个人的偏好最直接地表达出来)对收入决定或税收决定比对支出决定施加了更多的控制。某种程度上，这一不对称性源于从君主制度向民主制度的发展。代表机构国会首先取得了限制国王征税的权力，在对人民征税之前，必须得到代表机构的批准。没有考虑账户的支出一方，因为假设公共支出基本上有利于宫廷，至少在君主立宪的早期是这样。税收被看作是对人民的必要收费，而实际上并没有把税收看作是一种交换过程的一部分，人民可以从这一过程中得到公共利益。现代的制度和现代的财政理论正是从这一财政过程概念中发展出来的。” 11他认为解决这两
22、部分脱节的方法就是：“设计和构建有效的政治权力的宪法约束。” 12布坎南认为：“现代民主国家的出现，大大改变了财政过程的背景，但是只是最近才注意需要修改过时的准则。当宫廷被行政部门所替代，君主制被共和制所代替时，税收仍被认为是维持政府开支所必要的，只是税收负担要在最大程度上最小化。令人惊奇的是，人们一直未承认，甚至现在仍未承认，归根结底，必须把税收视为向缴纳赋税的同一些人提供利益的公共商品或公共服务的成本。”构建社会主义公共财政体制，就是要遵循“市场经济-社会公共需要-政府职能-财政支出-财政收入”的基本逻辑，改变现行的“以收定支”观念，逐步过渡到“以支定收”，彻底打破收入“基数”问题。诚如瑞
23、典经济学家维克塞尔所认为的：“首先必须搞清楚财政账户的税收和支出之间的联系，当提出一个具体的支出计划时，还得提出所需税收的可能分布的全部系列，每一个系列都应产生足以应付支出的收入。然后，支出计划连同每一税收分配提交给议会表决，一个这样的组合获得议会的一致同意后，才可接受该支出计划。如果没有一个组合得到一致的支持，则将不得实施该支出计划，也不得课税。”可见，财政收入和财政支出有着不可分割的联系，在理论研究中，片面的强调一方而忽视另一方都不是研究问题的科学态度。既然在公共财政体制下是“以支定收”，那么如果在财政支出领域无法可依、混乱不堪，在财政收入领域也无法真正贯彻税收法定原则。所以“用狭义的税收概念构造起来的税法学理论，无论形式上多么完美，都无法对那些运用纳税人缴纳的税款来侵害或破坏纳税人和国民的生活和人权的行为起到任何实质意义上的遏制。”
