1、1铁路施工项目扁平化管理的实质和实现途径2006 年 3 月 1 日起施行的铁路建设工程质量管理规定（铁道部令第 25 号）明确要求，“施工单位现场应实行扁平化管理”。2008 年 4 月 1 日起施行的关于积极倡导架子队管理模式的指导意见（铁建设200851 号）要求，铁路建设项目建立架子队，用内部职工设置架子队专职队长、技术负责人，配置技术、质量、安全、试验、材料、领工员、工班长等主要组成人员。目前铁路施工企业项目的组织管理模式，主要是以（局）集团公司一级来投标并组织现场指挥部，企业下属的各子公司组成项目经理部下辖作业队来组织施工，属于三级项目管理模式。有的单位子公司项目部还下设工区，形成
2、四级管理。虽然目前在某些铁路建设项目现场（如武广客运专线铁路、京沪高速铁路）在扁平化管理要求下，施工企业逐步调整了项目组织模式，变成集团公司组织项目经理部、各子公司组织工区或分项目部并下辖作业队的管理模式，但在项目的具体运作上，大多数企业的工程项目部还远未形成一套完全符合扁平化管理要求的项目组织模式和运行机制。这就有必要准确理解扁平化管理的实质要求，并探索其实现的途径。所谓扁平化管理，并不单是在项目管理机构的设置上减少项目管理层次，更主要的是缩短项目过程管理的决策链，尽可能实现项目的一级决策机制。否则，扁平化管理就会流于形式。比方说，即使在（局）指挥部直接下辖作业队的“扁平化”施工组织架构下，
3、如果项目指挥部对涉及工程项目的人、材、机、资金等资源仍不能实现在全项目的调配，而是各工程队各自为政，划段自行组织施工，则还是不能称之为是扁平化管理。按照“项目法施工”的要求，项目经理要对项目的合同承诺兑现、合同目标的实现负全责。项目经理必须具有在全项目调配资源，在全项目统一安排施工组织和过程控制标准的权力。项目经理要实现这样的权利，一是项目所有资源的组织，应该是项目部直接通过内部调配或通过分包合同来获取队伍、设备等资源；二是对工程项目产品实现过程的关键环节承担策划和监控的责任，包括设计交桩与复测、图纸审核、实施性施工组织设计制定、重点工程施工方案和专项方案的制订、技术交底、重要部位的隐蔽工程检
4、查和工序验收等。前面提到的（局）指挥部（处）项目经理部作业队模式，往往是（处）项目经理部受项目指挥部和本单位机关的双重领导。指挥部要实现对项目经理部的组织意图，当两级项目意见不一致时，都需要（局）总部组织下一级（处）总部领导来协调。在日常的施工管理分工上，（局）指挥部的施工组织设计往往处于“指导性”的地位，项目现场实际的组织是各项目经理部分段独立负责。指挥部对项目资源调配和过程控制职责的履行一般停留在协调、指导、检查的层面。指挥部要实现对下属的几个项目经理部之间资源的调配，要对项目过程进行直接的预控，几乎是不可能的事情。这样的情况就不能说是“扁平化”管理。所以说，项目是否属于扁平化管理，不在于
5、项目机构的名称如何变化，不在于项目的分级是否得到压缩，而是项目实际的资源配置、调配权和过程控制、安全质量管理责任有没有被实质地转移到项目第二级管理机构。为了方便下面的论述，暂且统一把（局）集团公司指挥部或项目经理部称为“局指”，把同一项目的处一级项目经理部或工区称为项目经理部。2铁路施工企业在局、处两级企业共同组成项目的组织模式下，大多数单位目前在项目管理上都不同程度地存在两种极端的现象。一种是项目合同履约责任层层下移，（局）特级资质中标、（处）一级资质管理、（队）民工水平施工，客观上存在内部层层转包的倾向，造成整个项目履约能力不强，企业不能适应铁路建设管理的要求；另一种是局机关高度集权，下属
6、处级单位在局指挥部管辖下的项目完全服从局机关的协调。局指因手握全部或部分的项目预算分割、工程款内部划拨的权力，在成本控制上的责任较小，自然希望进度快一些、质量好一些，争取多评优评奖，而项目经理部因为对本单位机关负有上交经济指标的责任，必须在进度、质量、安全和成本之间寻求平衡。另外，局指处于监控地位，在工程组织管理和进度上是“常有理”，在质量上意识比较到位、能够坚持原则，而项目经理部因为承担资源配置、过程控制的直接责任，受资源相对不足矛盾的制约，项目经理部往往都是管理不善、进度滞后、质量意识不强罪名的承担者。上述矛盾往往造成工程项目管理系统性不够，凝聚力不强，不能建立和实施全项目统一的过程控制标
7、准，从整体上降低了整个项目施工组织和过程控制的能力和效率。铁路施工企业要解决上述问题，根本的出路在于建立企业内部建筑市场规范工程项目合同化管理制度，形成规范的局与处在工程项目施工中的总包和分包关系。很多施工单位项目内部两级之间并没有从队伍选定、任务分割、合同管理上形成规范的内部合同管理体制，造成项目组织过程中，在涉及工程质量、进度、工程预算分割、结算等方面的问题时，局指与项目经理部之间管理上的不协调和相互指责，特别是在亏损项目、出现问题的项目中，这种矛盾就更加突出。现代企业遵循的是市场经济的优胜劣汰和生产要素的市场化配置原则。前面提到的局指与项目经理部之间的不协调问题，实质是内部工程合同管理不
8、规范情况的一个侧面。工程指挥部制的项目管理模式来源于计划经济体制下的工程项目建设管理方式。近年来在建筑行业市场化改革的推动下，虽然其职能和作用较计划经济条件下已发生很大的变化，但其从实质上仍不符合“项目法”管理原则和机制的要求。其最直接的表现是造成管理层次增加、机构臃肿、资源配置能力不强、效率低下。作为逐步改进的过渡时期，施工企业可以尝试取消项目经理部，将企业内部针对局、处两级对项目的核算和考核管理机制改变为只对项目指挥部的一级核算考核机制。指挥部通过内部模拟市场竞争择优选择内部处级单位作为项目劳务分包方参与项目施工，形成扁平化管理的项目指挥部一级管理模式，所有项目“决策”职责全部归指挥部，下
9、面的单位以“架子队”模式为主形成作业层，实行“零利润”责任目标成本控制，只负责干活。企业局、处两级利润分成可以采用项目总利润按实际工程完成比例分配的方式，以减少多层次管理造成的管理成本增加，消除局指与项目经理部之间由于两级法人核算体系的制约而造成的在项目施工组织与管理上的相互掣肘和不协调。对于集团公司施工总包的大型工程，这种通过逐步建立和完善内部建筑市场，实行内部招投标制度，建立规范的内部工程项目建设合同管理制度，以规范局与各分（子）公司之间的工程管理责任关系，形成内部竞争的机制，同样适用。但这种方式要求局指挥部具备全项目资源的组织能力、工程预算的分割能力以及全部物资的采购供应能力作为保障。3关于上述项目组织管理的思路和模式，中建总公司在中央电视台新大楼、上海寰球金融中心的建设施工中进行了比较成功的实践，获得了良好的项目管理绩效。中建总公司积极探索建立对项目实施“公司化”管理模式，旨在通过消除企业两级法人核算体系在项目的碰撞和摩擦，形成项目内部专业分工管理、整体部署、整体策划、整体采购、整体核算、统一薪酬、一体化运作、按专业完成指标约定分成的组织模式和运行机制，使项目组成主体利益一致、目标一致，统一思想、增强项目的整体执行力。
