1、规 章 制 度一 、 规 章 制 度 的 概 念 及 其 作 用规 章 制 度 是 国 家 机 关 、 社 会 团 体 、 企 事 业 单 位 ， 为 了 维 护 正 常 的 工 作 、 劳 动 、学 习 、 生 活 的 秩 序 ， 保 证 国 家 各 项 政 策 的 顺 利 执 行 和 各 项 工 作 的 正 常 开 展 ， 依 照 法律 、 法 令 、 政 策 而 制 订 的 具 有 法 规 性 或 指 导 性 与 约 束 力 的 应 用 文 ， 是 各 种 行 政 法 规 、章 程 、 制 度 、 公 约 的 总 称 。规 章 制 度 的 使 用 范 围 极 其 广 泛 ， 大 至 国
2、家 机 关 、 社 会 团 体 、 各 行 业 、 各 系 统 ，小 至 单 位 、 部 门 、 班 组 。 它 是 国 家 法 律 、 法 令 、 政 策 的 具 体 化 ， 是 人 们 行 动 的 准 则和 依 据 ， 因 此 ， 规 章 制 度 对 社 会 经 济 、 科 学 技 术 、 文 化 教 育 事 业 的 发 展 ， 对 社 会 公共 秩 序 的 维 护 ， 有 着 十 分 重 要 的 作 用 。二 、 规 章 制 度 的 特 点1 约 束 性 。 规 章 制 度 明 确 规 定 了 应 该 做 什 么 ， 不 应 该 做 什 么 。 它 是 人 们 的 行 为准 则 ， 一
3、经 生 效 ， 有 关 单 位 或 个 人 就 必 须 严 格 遵 守 或 遵 照 执 行 。 如 果 违 反 有 关 条 款 ，就 要 受 到 相 应 的 处 罚 。2 权 威 性 。 规 章 制 度 的 权 威 性 来 源 于 机 关 单 位 的 权 威 性 。 规 章 制 度 的 作 者 是 法定 的 ， 即 依 法 能 以 自 己 的 名 义 行 使 权 利 与 承 担 义 务 的 组 织 。 规 章 制 度 是 这 些 法 定 作者 根 据 自 己 的 职 责 和 权 限 制 订 ， 是 本 级 机 关 权 力 意 志 的 反 映 。3 稳 定 性 。 规 章 制 度 既 然 是 人
4、 们 的 行 为 准 则 ， 就 不 宜 经 常 变 动 和 修 改 ， 应 具 有相 对 稳 定 性 。 因 此 ， 不 能 将 脱 离 实 际 的 条 文 ， 属 于 临 时 性 的 、 个 别 性 的 问 题 ， 暂 还没 有 条 件 实 行 的 问 题 引 入 规 章 制 度 。 但 并 不 是 说 规 章 制 度 是 一 成 不 变 的 ， 在 条 件 成熟 的 时 候 或 环 境 发 生 了 变 化 ， 我 们 应 及 时 修 改 并 完 善 它 。三 、 规 章 制 度 的 种 类规 章 制 度 包 括 行 政 法 规 、 章 程 、 制 度 、 公 约 四 大 类 。 不 同
5、的 类 别 ， 反 映 不 同 的 需要 ， 适 用 于 不 同 的 范 围 ， 起 着 不 同 的 作 用 。（ 一 ） 行 政 法 规 类1 条 例条 例 是 具 有 法 律 性 质 的 文 件 ， 是 对 有 关 法 律 、 法 令 作 辅 助 性 、 阐 释 性 的 说 明 和规 定 ； 是 对 国 家 或 某 一 地 区 政 治 、 经 济 、 科 技 等 领 域 的 某 些 重 大 事 项 的 管 理 和 处 置作 出 比 较 全 面 、 系 统 的 规 定 ； 是 对 某 机 关 、 组 织 的 机 构 设 置 、 组 织 办 法 、 人 员 配 备 、任 务 职 权 、 工 作
6、 原 则 、 工 作 秩 序 和 法 律 责 任 作 出 规 定 或 对 某 类 专 门 人 员 的 任 务 、 职责 、 义 务 权 利 、 奖 惩 作 出 系 统 的 规 定 。 它 的 制 发 者 是 国 家 最 高 权 力 机 关 、 最 高 行 政机 关 （ 国 务 院 各 部 委 和 地 方 人 民 政 府 制 度 的 规 章 不 得 称 “条 例 ”） 。 例 如 ： 失 业保 险 条 例 、 中 华 人 民 共 和 国 人 民 币 管 理 条 例 。2 规 定规 定 是 为 实 施 贯 彻 有 关 法 律 、 法 令 和 条 例 ， 根 据 其 规 定 和 授 权 ， 对 有
7、关 工 作 或事 项 作 出 局 部 的 具 体 的 规 定 。 是 法 律 、 政 策 、 方 针 的 具 体 化 形 式 ， 是 处 理 问 题 的 法则 。 主 要 用 于 明 确 提 出 对 国 家 或 某 一 地 区 的 政 治 经 济 和 社 会 发 展 的 某 一 方 面 或 某 些 重大 事 故 的 管 理 或 限 制 。 规 定 重 在 强 制 约 束 性 。 它 的 制 发 者 是 国 务 院 各 部 委 、 各 级 人民 政 府 及 所 属 机 构 。 例 如 ： 关 于 制 止 低 价 倾 销 工 业 品 的 不 正 当 价 格 行 为 的 规 定 、 关 于 出 版
8、物 上 数 字 用 法 的 试 行 规 定 。3 办 法办 法 是 对 有 关 法 令 、 条 例 、 规 章 提 出 具 体 可 行 的 实 施 措 施 ； 是 对 国 家 或 某 一 地区 政 治 、 经 济 和 社 会 发 展 的 有 关 工 作 、 有 关 事 项 的 具 体 办 理 、 实 施 提 出 切 实 可 行 的措 施 。 办 法 重 在 可 操 作 性 。 它 的 制 发 者 是 国 务 院 各 部 委 、 各 级 人 民 政 府 及 所 属 机 构 。例 如 ： 南 方 工 业 学 校 班 主 任 工 作 考 核 办 法 、 广 东 省 普 及 九 年 制 义 务 教 育
9、 实 施办 法 。4 细 则细 则 是 为 实 施 “条 例 ”、 “规 定 ”、 “办 法 ”作 详 细 、 具 体 或 补 充 的 规 定 ， 对 贯彻 方 针 、 政 策 起 具 体 说 明 和 指 导 的 作 用 。 它 的 制 发 者 是 国 务 院 各 部 委 、 各 级 人 民 政府 及 所 属 机 关 。 例 如 ： 实 施 细 则 、 审 批 个 人 外汇 申 请 施 行 细 则 。（ 二 ） 章 程 类章 程 是 政 府 、 社 会 团 体 和 企 事 业 单 位 用 以 说 明 该 组 织 的 宗 旨 、 性 质 、 组 织 原 则 、机 构 设 置 、 职 责 范 围
10、等 的 纲 领 性 文 件 ， 具 有 准 则 性 与 约 束 性 的 作 用 。 它 的 制 发 者 是政 党 或 社 会 团 体 。 例 如 ： 中 国 共 产 党 章 程 、 中 国 写 作 学 会 章 程 。（ 三 ） 制 度 类1 制 度制 度 是 有 关 单 位 和 部 门 制 订 的 要 求 所 属 人 员 共 同 遵 守 的 准 则 ， 是 机 关 单 位 对 某项 具 体 工 作 、 具 体 事 项 制 订 的 必 须 遵 守 的 行 为 规 范 。 它 的 制 发 者 是 机 关 团 体 、 企 事业 单 位 及 其 部 门 。 例 如 ： 安 全 生 产 制 度 、 地
11、区 环 保 局 廉 政 制 度 。2 规 则规 则 是 机 关 单 位 为 维 护 劳 动 纪 律 和 公 共 利 益 而 制 定 的 要 求 大 家 遵 守 的 关 于 工 作原 则 、 方 法 和 手 续 等 的 条 规 。 它 的 制 发 者 是 机 关 团 体 、 企 事 业 单 位 及 其 部 门 。 例 如 ： 全 国 安 全 生 产 委 员 会 专 家 组 工 作 规 则 、 南 方 工 业 学 校 图 书 馆 借 书 规 则 。3 规 程规 程 是 生 产 单 位 或 科 研 机 构 ， 为 了 保 证 质 量 ， 使 工 作 、 试 验 、 生 产 按 程 序 进 行而 制
12、订 的 一 些 具 体 规 定 。 它 的 制 发 者 是 机 关 团 体 、 企 事 业 单 位 及 其 部 门 。 例 如 ： 车 间 操 作 规 程 、 计 算 机 操 作 规 程 。4 守 则守 则 是 机 关 团 体 、 企 事 业 单 位 要 求 其 成 员 遵 守 的 行 为 准 则 ， 它 倡 导 有 关 人 员 遵守 一 定 的 行 为 、 品 德 规 范 。 它 的 制 发 者 是 机 关 团 体 、 企 事 业 单 位 及 其 部 门 。 例 如 ： 全 国 职 工 守 则 、 汽 车 驾 驶 员 守 则 、 高 等 学 校 学 生 守 则 。5 须 知须 知 是 有 关
13、 单 位 、 部 门 为 了 维 护 正 常 秩 序 ， 搞 好 某 项 具 体 活 动 ， 完 成 某 项 工 作而 制 订 的 具 有 指 导 性 、 规 定 性 的 守 则 。 它 的 制 发 者 是 有 关 单 位 、 部 门 。 例 如 ： 观众 须 知 、 参 加 演 讲 赛 须 知 。（ 四 ） 公 约 类公 约 是 人 民 群 众 或 社 会 团 体 经 协 商 决 议 而 制 订 出 的 共 同 遵 守 的 准 则 。 是 人 们 为 了 维护 公 共 秩 序 ， 经 集 体 讨 论 ， 把 约 定 要 做 到 的 事 情 或 不 应 做 的 事 情 ， 应 该 宣 传 的
14、事 情 或 必须 反 对 的 事 情 明 确 写 成 条 文 ， 作 为 共 同 遵 守 的 事 项 。 它 的 制 发 者 是 人 民 群 众 、 社 会 团 体 。例 如 ： 居 民 文 明 公 约 、 北 京 市 各 界 人 民 拥 军 优 属 公 约 。四、规章制度的写作规章制度作为一种事务文书，看起来只是一些条条框框，内容单一，篇幅不长，似乎没有多少文采，不需要什么写作技巧。但要真正写好它，却并不那么容易。现实的情况是，一些单位以正式文件出台的规章制度不少，但在执行中暴露出的问题和漏洞也不少。除了有章不循、执行不力的原因外，一些规章制度本身的毛病也影响着实施或执行的效力。比如，有的由
15、于内容相互矛盾，条文漏洞甚多，执行中很难“严格”起来；也有的由于标准不统一，上下左右不协调，执行中矛盾重重；还有的由于大话空话太多，语言表达含混，令人无法具体实施；更有甚者，规章制度的某些条文与国家的法律、法规或政策、精神相抵触，根本就不宜施行，等等。这些情况表明，规章制度的写作并非轻而易举之事，它既涉及管理体制及领导者的指导思想问题，又涉及体式结构和文字表述等技术性问题。在规章制度的写作中，必须努力把握其写作特点，讲究内容体式的规范，坚持以下“四性”。（一）维护建章立制的权威性规章制度属于机关事务文书，写法上没有法定公文那么严格，执行中也不像法律文书那样具有极强的法律效力。但是就一个部门、一
16、个单位来说，规章制度无疑具有行政强制性。为了维护规章制度的权威性，在起草时必须做到“三明确”：一要明确领导意图。规章制度是领导者管理思想的载体、管理意图的物化。因此，规章制度的写作不仅要有本部门本单位领导的安排或授权，而且必须吃透领导意图，吃透上级或主管部门的意向、目的和要求，从而准确把握规章制度的要点和重点。这样，写出的规章制度才会有权威性和可用性。二要明确行文基调。写作前应深入了解该规章制度所针对的对象的现状，要解决哪些方面的问题，需要限制的范围及程度，需要把握的侧重点或表述尺度，形成一个清晰的写作思路。对于事关全局的规章制度，写作前尤其要做好调查研究，定好写作基调。三要明确制发背景。制度
17、管理是一个连续的、系统的过程，任何部门与单位都不可能仅有一项或一个方面的规章制度。因此，起草前应弄清楚以前是否有过这方面的规定或要求，如果有的话，应分析是否需要修订，弄清是文字提法上的修改，还是内容方面的补充、增删；是基本维持原规定的精神，还是要推翻重写；原来的规章制度有什么优点，有什么不足，等等。有时，一种规章制度中会涉及好几个方面的内容，而对于同一个问题或情况的管理又可能涉及好几种不同的规章制度，这就需要从各方面考虑内容的制约和平衡，用好有关参考资料。这样订出的规章制度才会有连续性和可执行性。（二）考虑条文内容的可行性规章制度是要人执行的，其内容必须准确、规范，有可行性。首先，内容要有针对
18、性。内容是规章制度的内核和基础，除了必须真实准确之外，还必须有明确的指向性。同样一种规章制度，在不同的部门和单位里往往有不同的侧重点和不同的内容要求。如果其内容“千人一面”、“ 千部一腔”，毫无自己的特色，那规章制度就可能成为“样子货” 。只有从本单位的实际出发，写出具有针对性的制度和规定，才会言之能行，行之有效。其次，内容要有依据性。从某种意义上说，规章制度是法律法规和政策条文的延伸或细化，它必然具有强制性特征。因此，任何规章制度都必须有法律依据或政策依据，必须符合党和国家的政策、法令，不允许与之相抵触或违背。如果上级的有关规定内容已经比较具体，适用性也比较强，本部门或单位就没有必要再就同一
19、内容作出规定和要求了。为了显示内容的严肃性，有的规章制度还应在文中写明批准和公布机关，写明规章制度生效的日期，以及本规章的修改权和解释权。再次，内容要有协调性。为确保规章制度的可行性，写作时必须十分注意与同类规章制度的纵向或横向联系与协调。纵向关系的协调关键在下级。下级部门和单位制定的规章制度必须符合上级部门的有关要求。这里涉及到诸多方面的问题，如规章制度从什么时间开始执行，各级有什么权限，衡量的标准是什么，等等。标准要统一，口径要一致，步调要协调，避免出现矛盾或混乱。横向关系也必须协调。有时会遇到这样的情况：面对同一个需要解决的问题或需要规范的对象，几个部门从各自不同的角度和需要出发，都制定
20、了规章制度，但由于互不通气，结果出现矛盾，发生规定“撞车”、制度“打架”现象，使人们无所适从，甚至让一些人钻了空子，这样的规章制度是不会有什么执行性的。（三）讲求体式结构的规范性规章制度是一个统称。规章制度常见的种类有章程、条例、规定、办法、细则、守则等，它们之间既有联系又有区别，写作时应把握其不同的体式特点，准确地选用。 规章制度属于法规性文书，具有一定的约束力，因而其文字表述必须严谨、周密、规范。既要体现严肃性，又要考虑稳定性。在结构安排上，通常采用分条式叙写的方法，这就要求对条文的先后顺序、内容主次进行精心设计，十分注意条与条、段与段之间的内在逻辑关系，做到层次分明，布局合理。比如，要起
21、草一个“规定”，先要弄清规定的结构方式和基本写法。规定通常由标题、正文、落款三部分组成。其标题由发文机关、事由、文种组成。如中共中央 国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定。也有的标题部分简化发文机关。其落款主要写制发规定的机关和制发日期。也有的规定将发文机关的日期写在标题之下，用圆括号括起来。规定的正文结构分三部分。开头部分一般写制发规定的依据和目的，写规定的适用范围和主管部门等。主体部分写规定的具体事项，内容较简单的，用分条式写法一一说明；内容较复杂的，可用若干小标题分出大类，小标题下再用序码条目表示。结尾部分意尽而言止，通常只有一句要求性、程式性的话。明确了这些写作要点，
22、就能够写出结构体式比较规范的文稿来。（四）重视定稿过程的完整性规章制度的写作不同于一些公务文书的写作，它往往不是在一两天内就可完成的，通常都要经过几上几下、多次反复认真的推敲、修改、酌定或试验、实证。一些重要的规章制度成型后，先要制成讨论稿，发至有关部门和单位，发给有关同志，经过有关会议或有关部门的认真讨论、逐条审议修改后，方能定稿。有些规章制度即使在反复讨论审定后印发下去，也还须批注“试行” 或“ 暂行”字样，尚须经过一段时间实践的检验，并在实施中不断地完善和修订。对于文秘写作人员来说，规章制度的反复推敲和修改定稿的过程，就是对管理对象和客观事物的认识逐步深化的过程，亦即由感性认识到理性认识，再由理性认识指导实践的一个认识的循环过程。在此过程中，写作者要进行多次调查研究，其认识要经历两次“飞跃” 。尤其是定稿后的调查研究，既是对文稿的反复推敲过程，也是认识的深化和升华过程。直至修改到不能增减移易一字，才能算是基本上完成了规章制度的写作任务。
