1、1创新制度完善机制 合力遏制违法用地 市国土资源局 党 组 成 员 副局 长 王贵权破解土地资源监管难题，加快构建保障科学发展新机制，是深入学习实践科学发展观的重要内容。“ 严格” ，是近年来我国土地管理和调控的主基调。经过近五年的土地市场治理整顿以及“百日行动” 和 “卫片 执法检查 ”，特别是国务院 28 号文件和 31 号文件下发后，各级地方政府依法管地用地、节约集约用地的意识都有所增强，各级国土资源部门土地监管的力度也在不断加大。但要从根本上遏制住土地违法行为，必须建立健全执法监察长效机制。按照我局关于学 习实 践科学 发 展 观 有关工作部署， 4 月初以来，我与 执 法 监 察 处
2、 、执 法 监 察支 队调 研小 组 ，先后深入四城区分局和部分 乡镇 国土所 进 行 专题调 研，召开有关人 员 参加的座 谈 会，就建立健全土地 执 法 监 管 长 效机制和解决土地 执 法 难问题认 真 进 行了调 研。 近年来，我市土地执法监察工作按照市局党组的部署安排，坚持“ 两手抓、两手硬 ”。一方面严格履行 职责，全面完成依法查处任务；另一方面将构建、落实长效机制作为土地执法的重中之重，深入研究、积极探索、努力实践、狠抓机制的构建工作，建立和推行动态巡查发现、制止、报告、追究等制度，并在“卫片执法检查” 及2日常执法工作中取得了良好的成效。这种做法与徐绍史部长在“百日行动”总结
3、会上“ 土地 执法集中整治是必要的，但更重要的是构建长效机制”的思路是一致的。一、构建长效机制的原则和基本做法近年来，我市非常重视土地执法工作，为此做了大量工作。仅“百日行动 ”和“专项行动”全市立案查处 土地违法案件共计 236 件、涉及土地面积 11000 余亩，耕地 4200 余亩，共计拆除违法建筑物3600 平方米、罚款 164 万元，还处分了包括县（市）区、乡镇、村党政领导干部在内的一大批相关责任人。尽管如此，社会成效却始终未达到预期目标，距离彻底有效遏制土地违法违规行为仍有相当差距。2007 年第七次卫片执法检查中，全市受监测区域的新增违法用地面积占了新增建设用地面积的 80%多；
4、2008 年第八次卫片执法检查中，全市受监测区域的新增违法用地面积虽有明显下降，但仍占了新增建设用地面积的 60%多。出现这些问题的原因是什么？我们认 真分析了违法违规用地表现特点、产生原因、内在规律，对深层次问题进行了解剖和深入研究认为，仅靠事后查处难以遏制土地违法违规的发生与反弹，治本就必须查找出土地管理的薄弱环节，从根本上强化防范措施。当前土地管理薄弱环节有以下几方面：第一是各级政府包括农村集体组织的社会责任缺失，只讲发展，不讲规范。我市经济社会正处于新一轮快速发展之中，特别是市政府“ 奋斗三年总量翻番” 的要3求提出以后，投资项目增多、用地需求量大，而土地资源相对不足，加之一些地方依法
5、管地和用地的意识不强，违反“三个集中” 原则，不惜牺牲长远利益，经济增长方式粗放，这是违法违规用地居高不下的主要原因。第二是农民耕地保护意识屈从于眼前经济利益。由于依靠耕种收益微薄，农民即通过出租承包地用于非农业建设获取收益。第三是执法队伍建设落后于形势、执法力量达不到现时执法形势要求，直接导致违法用地发现难、查处难以及查处执法成本偏高、事后处罚成份偏重、既成违法用地偏多。第四是社会约束机制不健全，多家用地，一家管地。土地执法是一项社会系统工程，非国土资源部门一家之责，只有社会各部门共同履责，方可坚守18 亿耕地红线。针对这些问题，市局提出了着力构建标本兼治的长效机制，加快完善体制、创新机制、
6、强化职能、规范管理等工作要求，大力查处、边整边改、切实增强土地执法监管力度。构建长效机制、有效整治土地违法违规行为，绝不能“头痛医头，脚痛医脚”，必须在党委政府的 坚强领导下，综合运用经济、行政、司法等多种手段，强化部门职能、调动社会监管责任、协调联动多部门、多种执法力量、多管齐下，方可破解土地执法难这个社会课题。对此，我们构建了预防在先的土地执法监管体系。按照早发现、早报告、早制止的原则前移执法关口，有效遏制违法违规行为，降低执法成本。建立部门联动的执法机制。积极与各部门协调配合，4在案件查处中将查事与查人并重、教育与打击并重、说服与强制并重的办案理念落在实处。抓好基层所和基层执法队伍建设。
7、二、 构建长效机制取得的成果与实效从 2008 年初至今，我局构建土地执 法长效机制工作不图跃进、务求稳妥，按既定的原则和基本做法，小步快跑，坚持先制定相关措施，再执行落实，最后修正完善的方式取得了一些成果与实效：（一）建立覆盖执法全过程的内部强 化机制按照预防在先、早发现、早报告、早制止的原则，市局建立完善了动态巡查、发现、制止、报告、追究等机制，这几项机制互相关联、互相支持、覆盖了执法全过程，进一步强化了市、县（市）区、乡镇三级国土资源局、执法人员的职能职责。1、进一步明确了巡查责任。在动态 巡查上，重新制定了动态巡查工作制度，确立了全市所有基层国土所在动态巡查中的“前哨”作用和“主力 军
8、” 地位。一方面划分巡 查 区等级，明确巡查范围和职责，建立发现率、制止率为主要指标的考核体系，实行分片包干、责任到人，落实奖惩，确保将巡查触角延伸到村、社、户、地，强化巡查早发现、早制止作用。各县（市）区局还在市局规定的基础 上，细化工作、深入推进。要求基层所对辖区进行全面巡查，巡查频率为一天一巡或一周三巡，保证巡查触角深入至组、社一级，以及时制止违法用地，用新增违法用地量和制止到位率作为基层所巡查考核指标，增强监管5责任。通过去年的考核，各基层所巡查工作基本到位，均做到了本辖区内的一级巡查区每周巡查不少于 2 次、二级巡查区每周巡查不少于 1 次的工作要求，对发现的违法行为予以了制止，制止
9、无效的也按要求于 2 个工作日内报至县（市）区局。从 2008 年 6 月全市实施长效监管制度至目前，全市新增违法用地宗数和面积均呈大幅度双下降的趋势，巡查成效令人满意。2、强化事前防范，细化处置要求。进一步规范基层国土所和执法监察队伍的职责和分工，具体细化巡查发现案件、交办案件、移送案件、群众举报案件的完成时限和处置原则，要求县（市）区局发现案件或接到基层所报告案件后，制止无效的 3 日内立案，2 个月内做出处罚或处理；对符合司法立案标准的非法占地，要求县（市）区局于 2 个工作日内专报市局、抄送当地政府。各县（市）区局及其基层所在处理案件时，大部分都能按照市局规定的时效完成制止、报告、立案
10、查处等规定程序。3、加大追究力度，提高行政效能。长效机制制度中规定了严格的责任追究办法，责任追究的目的就是保证巡查、发现、制止、报告等项制度的落实，解决如何依法行政、认真履行执法职责、提高案件查处行政效能的问题。责任追究制度明确规定了各级土地执法人员的职责，对辖区内发生的土地违法行为未能及时发现或发现后不制止、不上报、造成违法用地事实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人进行追究。6（二）进一步建立健全了部门联动机制为了解决土地违法违规案件单靠国土部门查处力度小，震慑力弱，特别是需要制止和拆除的案件，移交、移送到相关部门法定时间较长，致使一些违法违规用地行为不能制止在萌芽状态，造成违法建筑物
11、建成后拆除难度较大的问题，吉林市国土资源局与吉林市公安局建立了执法联动机制，成立土地执法快速反应小组，成立了国土资源警务室，2 名警察定岗全时协助国土执法，对未经批准私自建房、私挖乱采等初始违法行为进行及时制止或拆除。去年国土、公安联合行动 20 余次，有效制止私挖乱采、零星土地违法行为 27 起，切实保证将违法行为遏制在初发阶段，在实现遏制具体国土资源违法行为发生的同时，更主要的是起到了对违法者的震慑作用，经快速反应小组处理的违法案件发生地区，零星土地违法行为发生率显著降低。（三）基层国土所前沿关口作用得到了充分发挥长效机制是否能发挥作用，违法案件是否能被及时发现和制止，违法问题是否能得到预
12、防和减少，基层国土所的作用至关重要。在长效机制运行的实践中，各基层国土所工作人员普遍增强了执法监察能力，较好地履行了执法监察的工作职责，在违法案件及时发现、制止，确保违法案件及时查处方面做了大量的工作。充分发挥了基层国土所在执法监察工作中的作用，大部分地区巡查发现7违法案件后，现场勘查、取笔录等前期调查以及告知送达等项工作均由国土所完成，提高了国土所工作人员执法监察业务能力。（四）违法用地得到有效遏制，违法用地大幅度降低构建长效机制的最终目的是遏制违法违规行为，严防执法整治成果反弹。通过大力构建长效机制，全市有了切切实实的成果，从长效机制运行至今，全市新增违法用地得到了有效遏制，无论是面积，还
13、是宗数均有了大幅度下降。一是违法案件得到了及时发现、制止和查处，违法行为得到了有效遏制。2008 年，通过长效机制全地区共发现新发生的国土资源违法案件 522 件，其中矿产违法案件 76 件，土地违法案件 446件，其中占用基本农田案件 211 件。新发生的 522 件案件中，制止（含拆除、停建、恢复耕种、停采、拉倒井架、填实井筒等）284 件（其中矿产违法案件 33 件，土地违法案件 251 件），涉及违法用地329 亩。立案查处违法案件 238 件（其中矿产案件 39 件，土地违法案件 199 件）。以城区卫星遥感范围为例，扣除有效制止面积数外，与 2007 年相比，违法用地面积比下降 8
14、2%，违法用地占用耕地面积比下降 84%。二是违法案件在发现、制止、立案、移交移送方面基本实现了长效机制制定的目标。通过去年年底对各地长效机制落实和执行情况的考核，经统计，城区范围内的四个分局（含国土所）、五个开发区分局共发生违法案件 293 件，通过动态巡查发现 283 件，违法8案件发现率为 97%，发现案件全部下达停工通知书，违法案件制止率为 100%（采取措施有效制止 140 件，有效制止率 48%）,立案查处 153 件，立案率为 100%，移送公安机关立案侦查 5 件，移交移送率为 100%，基本实现了长效机制制定的四个百分之百的目标，与 2007 年相比，违法案件发现率提高 18
15、%，有效制止率提高46%，拆除违法建筑物件数提高 7.75 倍，恢复耕种土地面积提高26.69 倍。切实将违法行为制止在了萌芽状态，达到了保护耕地的目的。三、当前我市执法监察工作面临的问题近年，全市土地执法工作在保护国土 资源、保证经济建设又快又好发展方面虽取得了一些成效，但今后的工作任务还十分艰巨，还面临着许多困难和问题。(一 )执 法难仍未得到 彻底扭转一是掌握证据难。当前土地违法案件除个人违法外，大都与当地政府存在关联，或口头同意或默许支持，或暗中运作，私下指示，不留任何文字痕迹，违法批地证据难以查实。二是处理难。这几年土地执法过程中最大的阻力就是一些政府“因公违法” ，甚至有些违法用地
16、的主体本身就是政府。由于是为了地方经济发展，加之没有权钱交易，所以查处起来很难，压力也很大。三是执行难。制止土地违法必须及时、果断、强制，但土地执法人员只有制止、调查处理权，没有强有力的调查取证权和强制拆除权，不但执法效果不9明显，而且威胁、对抗执法人员的现象也时有发生。向法院申请强制执行，不受理和不执行甚至不了了之也是常事。 （二）人员编制、装备是执法队伍建设的瓶颈全市执法队伍编制在岗情况难以乐观 ，多数地区都存在混编混岗情况，人员在岗也不尽人意，借调抽调至其他部门的比较多，做到满员在岗的较少。基层所执法人员保障也同样存在这个问题，市局虽三令五申强调基层所人员必须全员在编在岗，但借调抽调情况
17、也很严重，甚至有的地方还存在一人所的现象。另外一个问题是执法车辆不能满足执法的需求。关口前移、及时发现、反应迅速是建设执法长效机制的关键，没有执法车辆保证，就没有机动全面巡查的基础。四、下一步的工作方向虽然全市构建长效机制起步比较早，也取得了一些成效，但系统构建长效机制毕竟是一个新课题，也是摸着石头过河。目前，我们的执法还存在以下问题，一是及时发现制止后仍继续违法的，没有有效强制措施；二是法院普遍存在着不作为现象，案件得不到执行。这些问题也是全国土地执法的共性问题，产生这些问题的核心在于未建立起共同责任机制。有的县（市）区政府虽然较好履行了整治责任，但无成文的长效约束制度；有的虽有探索，但未形
18、成系统的司法机关、行政部门、社会部门等联动协调执法机制。对此，下一步我们的工作方向是：10（一） 建立在党委政府领导下多部门联动机制建立党委政府领导下多部门联动机制，健全我市土地执法长效机制，这项工作已经开展，一是由县（市）区和乡镇政府作为主体，承担本辖区依法整治责任；二是建立起综合运用司法机关、行政部门、社会部门等联动协调机制。首先，建立起国土资源部门负责发现、报告、制止，县（市）区和乡镇政府负责治理的机制，即县（市）区和乡镇政府保证履行依法治理的职责，其次，强化各相关职能部门预防和制止土地违法职能，明确要求公安、检察、法院、监察、计划、建设、规划、城管、电力、工商、银行等有关部门和国土资源
19、部门相互配合，共同防范、制止和打击各类土地违法行为，建立起全社会共同参与土地执法的联合监管机制。（二）用严查违法用地的高压态势来预防和制止违法用地的发生严查违法用地是预防和制止违法用地最有效的手段，因此要继续保持高压态势，要在查处重大案件、责任追究上取得突破。一方面要旗帜鲜明、理直气壮制止和查处违法违规用地，保障国家、省、市重点项目用地和基础设施、公共公益用地；另一方面要坚决执行 15 号令，为科学发展提供土地执法保障。（三）严格执行月通报制度，限时查处通过建立违法违规用地月报制度，及时了解全市违法违规用地的基本情况，使违法违规用地行为能得到及时纠正和处理，同时11也考核、检查各县（市）区局发
20、现是否及时，制止是否得力，查处是否到位。（四）加大宣传教育力度，为依法用地筑牢思想基础结合国土资源部门开展的宣传教育活动，利用各种新闻媒体发挥舆论监督力的作用对各级政府领导干部进行宣传教育，尤其要把乡镇、村级领导干部学习土地法律法规培训当作土地管理工作的大事来抓，切实提高乡镇领导干部依法管地用地、规范发展意识。（五）推进问责制，形成齐抓共管局面结合违反土地管理规定行为处分办法，加大问责的力度，尤其要加强对乡镇领导的问责，典型违法违纪案件应申请纪检监察机关提前介入，联合调查。同时建立完善县（市）区政府对乡镇政府，乡镇政府对村委会的土地执法工作考核，对违法违规严重的地区要形成达到一定条件就取消各项评优的一票否决的硬性指标，以形成齐抓共管的局面。
