1、- 1 -地方党政机关职数管理问题研究易善翔加强领导职数管理，是加强机构编制管理的重要内容，是干部选拔任用工作的重要环节，也是各级党委、政府的重要职责，对于提高领导干部的决策效力，建立服务型政府有着重要意义。党政机关职数（含领导职数和非领导职务职数，下同）管理，指对党政机关职数的核定、使用以及以此为依据套改工资的管理。为贯彻落实地方各级人民政府机构设置和编制管理条例（以下简称条例）,笔者对地方党政机关领导职数管理情况进行了专题调研，对存在的问题、原因及危害作了简要分析，并提出了初步的对策建议，供领导决策参考：一、地方党政机关领导职数管理存在的主要问题（一）增核职数随意性大的问题。目前，对新成立
2、的机构，组织、人事和机构编制部门都能做到严格按人员编制数核定职数，但在增核时容易出现问题。表现在：一是增核职数的标准和依据不够严谨。相关部门往往是搬出上级党委、政府、行业主管部门的红头文件和领导讲话，以及兄弟市、县是如何核定的作为依据，提出增核的申请，而机构编制部门却无力反驳，只能以此为依据增核职数。这些依据有的并没有考虑本地的- 2 -实际情况。二是职数增核后能增不能减。由于某个部门增加了一项临时性或阶段性的工作任务而增加核定职数，一年半载过后，该项工作职能消失或弱化后，并没有相应核减职数。由此，产生职数能增不能减的问题，这在内设机构职数核定上表现得尤其突出。三是增核职数的操作程序不够规范。
3、往往以单位的申请来定夺，缺乏对增核职数的事前调研和量化评判标准。（二）超职数配备问题。超出核定的职数范围配备领导干部，主要有以下形式：一是超职数配备党务干部。行政机关行政首长与党组书记本应“ 一肩挑” 但却分设（行政首 长不是党员的除外），或超配专职党组书记、副书记、党组成员，变相增加了领导职数。二是超职数配备结构性干部。因提拔年轻干部、党外干部、女干部、安排转业军官导致职数超配。三是因机构改革超职数。机构合并、机构改革，新机构的领导班子人数是原来的几个单位领导人数之和，而导致超配领导职数。五是因临时性工作任务超职数配备干部。成立临时性工作机构（领导小组办公室）导致超职数，任务完成后，职数没有
4、随之核销。六是照顾性安排干部导致超职数。如解决干部进城，两地分居等。（三）超机构规格配备问题。指超过机构级别高配一级领导干部，主要表现形式有：部门机构的副职领导岗位高配，享受正职的级别待遇；县市直部门内设中层岗位为股级，高配为- 3 -副科级,享受副科实职的待遇。（四）职位名称混乱问题。如县级以下党政机关内设机构应为“ 股” 级 ，但我州多数 县市仍一直沿 袭为“科”级。尤其是非领导职务任命极不规范,职务名称五花八门。如有的任命为副科、正科级干部；有的在低的职务名称后，打括号标注为副县级、正科级、副科级等；省委办公厅、省政府办公厅关于进一步加强党政机关领导职数管理有关问题的通知（鄂办发2005
5、37 号）文件规定，县市级不配县（市）长助理，但有的县市仍设置有县（市）长助理职位。二、地方党政机关职数管理存在问题的主要原因（一）干部队伍结构不合理是职数管理混乱的直接原因。2003 年地方党政机关机构改革和 2005 年乡镇综合配套改革，为解决超编问题，地方党委相继出台了解决职级待遇、提前退休的干部政策。近五年干部退休比例偏低，职数空出较少。另一方面由于各级领导班子换届中配备 30 岁以下、35 岁以下、40 岁以下年轻干部的数量指标要求，导致越到基层，领导干部职务变动越频繁、任职周期越短，干部提拔压力偏大， “人多位少” 矛盾突出，从而出现职数紧张。而非 领导职数管理混乱是由于在一些县市
6、干部年满 48、50 或 52 岁后，就“一刀切” 不任实职，过早“实改非 ”又不占用非领导职 数（非领导职位早用完，实质上也无非领导职位可占），导致机关非领导职数严重超编。- 4 -（二）职数管理制度不统一是职数管理失控的制度原因。目前，有关领导职数核定的文件多数是八、九十年代的，核定职数的文件与现实机构的状况、机构所承担的责任有很大的反差， “三定 ”方案规 定的机关职能发生了很大 变化，职能的增减与职数的增减相关性不够。另一方面，一些国家、省级机关为强调自身工作的重要性，为本系统自行出台了核定和增加职数的文件，导致职数核定标准不一。近年来，有的上级主管部门在代拟党委政府文件、代拟领导讲话
7、中，夹带部门“私货” ，要求为本系统增加领导职数和提高职位的级别，或者以给项目、资金为手段要求下级机构提升机构规格和增加人员编制，基层机构编制部门对来自上级的红头文件、领导讲话中关于增加职数的要求有所顾忌，虽然明知有不妥之处，但也只能被动执行和落实；而一些同级强力部门常以本单位工作重要为由，要求编委领导和编办增加职数或提高职位级别，博弈的结果，往往以机构编制部门妥协告终，从而破坏了职数核定的统一性、严肃性、稳定性和公平性。（三）职数核定“政出多 门” 是职数管理失范的体制原因。按照省委办公厅、省政府办公厅关于进一步加强党政机关领导职数管理有关问题的通知（鄂办发200537 号）文件精神，编制部
8、门负责领导班子职数和内设机构领导职数的核定；组织部门负责党政机关领导班子非领导职数的核定，以及党群序列内设机构的非领导职数的核定，并对使用所有机关领导职数- 5 -和党群序列内设机构的非领导职数进行备案管理；人事部门负责对政府序列内设机构的非领导职数的核定和备案管理。这样划分职能的结果是：一项职数核定工作分成三个部门来管，由不同的人来做。从日常操作中看，常有工作脱节、缺位和越位现象发生。由不同机构的人来办理，在掌握政策标准上也存在差异。（四）职位与待遇的关联性是职数管理不严的利益基础。领导干部的工资、奖金、住房、医疗等都与干部本人的职位、级别挂钩，职务、级别越高，相应的待遇也高。为了实现自我价
9、值，追求更好的生活质量，干部本身就有追求高职务、高级别的内在动机。为了调动下属干部的积极性，单位领导往往以此为手段，要求增加本单位的领导职数，以提高更多下属的职级待遇。由于基层机关岗位职数相对少、职级相对较低，干部晋升空间狭小，地方党委为提高干部的积极性，选择提高干部的职务、职级不失为一种更便捷、更廉价、更有效的手段。因此，基层职数管理失控成为一种组织行为，也是一种集体违规。（五）职数管理监督不力是职数管理失控的体制因素。长期以来，对职数的核定、使用监督不力。而造成超职数配备问题的干部多是地方党委作出的决定，是一个地方的主要行政长官的意志，同级组织、人事、编制部门和监察机关难以约束监督；甚至这
10、些职能部门本身也从中获益，主观上也不愿监督。- 6 -因此，若无上级强力部门或上级主要领导施压，超职数问题的整改变得十分艰难。三、地方党政机关职数管理的问题的危害（一）不利于提高党政机关工作效率。超职数配备领导干部，实质上就是多了管事的，少了干事的；超配领导干部，会稀释原有领导班子成员的权力,人为收窄领导班子成员的管理幅度,导致领导干部工作量不饱和；由于领导干部工作量不饱和，就会出现管理过细，向下侵蚀中层领导干部的管理边界问题；超配领导干部，还会增大“一把手” 组织协调 的难度，产生内耗。（二）不利于建立节约型政府。超配领导干部，不仅要多支出工资，而且还要多支出比一般干部高得多的房子、车子以及
11、医疗、出差、出国等费用，还要相应配备秘书、司机等。官员越多，财政支出就越大，会加地方重财政负担。（三）不利于防止腐败问题发生。超职数配备领导干部，是对核定职数政策法规的践蹋，是权大于法的表现。超职数配备领导干部，助长官本位思想和官僚主义，甚至产生腐败现象。超职数配备领导干部，往往与突出提拔领导干部有关，是产生买官卖官的温床。（四）不利于树立党和政府的形象。领导干部越多，行政执行力量越分散，造成下级和群众无所适从，降低行政机关的权威，不利于树立立党为公、为民执政的良好形象。- 7 -四、地方党政机关领导职数管理的对策建议地方党政机关领导职数问题，是一个老大难的问题。解决这一复杂问题，必须以党的十
12、七大精神为指引，体现科学发展、社会和谐、人关关怀、依法法国的理念，按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的行政管理体制改革的新要求，顺应建立职能有机统一的大部门体制、机构和编制的法定化的新趋势，以务实创新的工作态度，从思想观念、工作体制、运行机制、工作制度、强化监督等方面来加以解决。（一）增强职数控制意识，打牢思想基础。一是职数的法定意识。地方党委主要领导干部要牢固树立依法行政的观念，遵守机构编制工作法规。领导干部职数是依法规核定的，一经确定，不得随意突破。在一届任期内，职数要相对稳定。二是职数的效能意识。职数不在多而在精。对每个职位的配备，应考虑班子的年龄、能力、性别、气质等方面结构的要
13、求，协调搭配，形成精干高效的领导格局。三是职数的协调意识。要准确合理界定编制、组织、人事、财政部门在职数管理工作中的职责权限，加强沟通，分工合作，共同遵守职数管理的相关规定。四是规范管理的意识。机构编制部门要从各单位的工作职责、工作难度和工作量上，科学合理地确立机构规格和人员编制。组织部门应根据职数管理台帐，每年进行一次预测，严格按编制部门核定的编制和职数任命干部；人事部门以组织部门的职务任命文件为依据核定和套改工资；财政部门凭编制部门- 8 -核定的手续增拨调整单位人头经费和新提拔干部的工资。只有这样规范运作，才能使职数管理走上经常化、规范化、制度化的轨道。（二）提高职数的使用质量，发挥职数
14、的效能。控制职数不单纯是控制职位数量，更重要的是提高职数的使用效能。一是从严从紧控制职数，少量留位。一方面坚决按职数配备干部，对确需配备的干部，可以先进后出，在规定期限内逐步消化；另一方面坚持把职位需求与配备干部的德才表现相结合。不管职位多紧张，都应留出一批空缺职位，用于配备确因工作需要提拔的优秀干部。二是加大降免力度，适当空位。对不胜任现职干部要及时调整，加大降职或免职力度，从而空出一些位置以配备优秀干部。三是少搞照顾性安置，引导让位。对因为身体或其他原因不胜任现职的，原则上不搞或少搞照顾性安排，不安排实职，只保留政治待遇和经济待遇。（三）科学划分职数管理机关职能，构建顺畅的运行机制。根据条
15、例第十条：“ 地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担” ；第二十八条：“ 本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数”。而编制是机构编制部门的重要职能，职数是根据机构和机构的人员数额来确定的。因此，职数核定应由多头核定为机构编制部门一家核定，无论是党群序列还是政府序列，无论是领导班子职数还是内设机构的职数，- 9 -无论是实职还是非领导职数，都应由机构编制部门一家核定。这样做理由有三：一是有利于机构编制部门集中各方面的意见。机构编制部门应根据单位本身的工作职责、工作难度和工作量的大小，并参照其上级、平级机构职数核定情况，综合平
16、衡、科学合理地确定一个机构的职数。二是有利于更加公平地核定职数。由于机构编制委员会组成人员的特殊性，体现了党委、政府主要领导的意志，集中了包含组织、人事部门参加的五家机构的主要领导的意见。因此，由机构编制委员会来决策更客观公正，这样调整划分职数管理机关的职能，更具公平性、科学性。三是有利于更加及时地核定和调整职数。机构编制部门在审批机构和人员编制时，一并审批领导职数和非领导职数，从工作时效上看更及时，而且便于机构编制部门在相关部门的机构规格、工作职能和人员编制数量发生变化时，及时作出调整。四是有利于统筹兼顾，综合考虑单位的机构级别、人员编制和职数。职数不是孤立的，它依附于机构的级别、人员编制和
17、工作职能而存在。由机构编制在审批机构级别、人员编制和工作职能时一并核定职数，工作更有连贯性。职数管理机关的职能调整后，组织部门建立职数使用备案管理制度，负责职数的使用；人事部门负责根据编制部门核定的职数和组织部门使用职数的通知，核定工资标准。由此，以上三家机构形成相互配合、又相互制衡的职数管理的运行机制。(四) 规范核定职数的制度，控制职数膨胀的源头。一是清- 10 -理职数核定文件。凡是与条例精神不符的核定职数的相关文件一律作废；除机构编制部门外，上级党委、政府及相关部门一律不得出台核定职数的相关文件，已出台的，规范后一律以机构编制部门文件重新下达，从而改变职数核定“政出多门”现象。二是研究
18、制定核定职数的量化标准。目前，核定编制尚缺乏科学依据，机构编制部门要加强理论研究，进一步提高机构编制人员素质和工作水平，不断探索职数核定的量化方法，更科学、更合理地核定人员编制和职数。三是建立领导职数备案管理制度。组织部门每年年初要对单位领导职数应配、已配、超配或空缺等情况进行核查，建立职数使用档案，发现超职数问题，要明确消化解决超职数限额问题的具体时限。在超职数限额问题消化解决前，不得再提拨任命新的领导职务和非领导职务。四是建立并完善职数审批制度。单位职数增减，要由机构编制委员会办公室在充分调查研究的基础上提出调整方案，经机构编制委员会集体审批，核定较高职位应报地方党委常委会研究审批。地方党
19、委在干部调整时要事先掌握各单位的领导职数空缺情况，没有缺额的申请一律不受理，超职数提拔的干部一律不上常委会。（五）适当扩大县及以下非领导职数设置比例，体现人文关怀。基层干部工作条件艰苦，晋升空间小，不利于调动基层干部的积极性。县级、乡级非领导职务大量超配，从主观上看有管理不到位的原因，从客观上分析的确也有现存制度不公- 11 -平、不合理的因素。目前，在县级各部门只有领导班子能达乡科级副职以上外，机关中层岗位都达不到乡科级副职，比如一个 15 人的机关，只能设 l 正 2 副 3 个科级领导职数，如按国家公务员非领导职务设置办法中：“主任科员和副主任科员职数，不得超过科级领导职务职数的 50”
20、的规定，这个机关只能有 1.5 个非领导职务，那么简单推算，这个机关其余 11 人在相当长时间内（有的甚至干到退休）只能是科员、办事员职务，即使扩大到科级领导职务职数的 100，领导职务和非领导职务一共 6 个，仅占机关总人数的 40%。因此，建议适当扩大县级机关设置主任科员和副主任科员职数的比例，允许乡镇设置主任科员和副主任科员职务。另外，在非领导职务的层级上，县级应放宽到可设助理调研员级，以解决县委、人大、政府、政协、武装部退出领导班子人员的实改非问题。（六）加强监督检查，落实职数管理责任制。一是进一步规范机构编制和落实违纪责任追究制度。明确规定相关部门在领导职数管理工作中的职责，制定违纪后的责任追究办法，实行“ 一把手” 负责制。二是做好机构 编制政 务公开和实名制工作，接受群众的监督，及时受理和查处职数管理中的违规行为。三是努力提高机构编制委员会办公室的监督水平。目前，地方机构编制委员会办公室工作体制不顺，工作力量薄弱问题突出，不能顺应新的形势发展需要，应不断加强机构编制自身建设，增强监督的权威性。四是建立编制、组织、人事三家联席检查- 12 -制度。每年都对下级党委政府核定、配备、落实职级待遇情况的专项检查，严格监督，严把职数管理的各个环节的关口。(作者系:恩施州机构编制委 员会办公室)
