1、1关于阳江市漠阳江流域保护条例 （送审稿）的起草说明一、起草背景2015 年新修改的立法法72 条授予设区的市的立法机构就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的权限。善用立法权，可以改善和加强地方治理，造福一方。漠阳江是阳江市的母亲河，其流域面积 94%在阳江市行政区域之内。作为一条阳江市的“内河” ，漠阳江水资源的合理开发、利用，水污染的防治与饮用水水源安全的保障，流域生态环境的保护和改善，对于阳江市经济社会与资源环境协调可持续发展，推进生态文明建设，具有极其重要的意义。阳江市市委、市人大、市政府充分体察阳江市的具体情况，满足阳江人民对于水资源、水环境和生态环境保
2、护的实际需要，将全市人民普遍关注的漠阳江流域保护作为首个立法项目，是一个造福子孙后代的正确选择，也体现了阳江市绿色发展、依法治市的理念。二、立法的必要性和可能性（一）漠阳江保护立法的必要性草案起草小组对漠阳江流域进行了全程全方位考察，了解到漠2阳江水资源和水环境保护面临的一些问题，概括起来，主要有以下方面：1.管理体制机制（1）多部门管理。 “九龙治水 ”，漠阳江流域的水资源环境涉及到水务、环境保护、发展改革、国土、规划、农业、林业、海事、住房和城乡建设、城市管理、卫生、旅游、港务、电力等多部门和单位的管理，缺乏对整个漠阳江流域保护和管理的议事协调机构，同时，各部门之间的联动协调机制不够完善，
3、制约了漠阳江流域水资源环境的开发、利用、保护和管理等工作。 （2）职责划分。既有市级、县级、乡镇各政府之间的职责划分不够清晰，导致出现政府缺位、管理空缺的现象；也有同级政府的众多管理部门之间职责不清、分工不明的现象。进而需要对相关政府及部门的职责进一步理清、界定和明确。（3）考核机制。各级政府和部门对漠阳江流域保护的考核机制不够明确，考核目标、考核范围、考核内容、考核结果公示等制度亟待规范建立。（4）财政经费保障。漠阳江流域保护资金不足， “十三五” 期间阳江市水利建设规划总投资达到 38 亿，但用于环境保护的经费并不多，环境保护支出作为重要的公共预算支出，政府财政经费保障对漠阳江流域保护至关
4、重要。（5）生态补偿机制。根据调研情况来看，当前漠阳江生态补偿标准很低，补偿方法单一。生态保护补偿要逐步建立包括流域水环3境保护在内的生态补偿标准体系，落实补偿各利益相关方责任，探索多样化的生态补偿方法、模式。（6）监测平台。漠阳江流域内环境保护、水务等行政管理部门在部分地方设置了监测点，但监测点位的设置尚需进一步科学规划，并组织实施监测和分析常态化。（7）信息共享。漠阳江流域的基本水文资料、水质、排污口设置、水污染防治、水土流失防治、水工程建设、水资源开发利用、流域生态保护、重点排污单位情况、突发环境事件、行政许可、行政处罚、排污费的征收使用情况等信息公开共享的平台建设和规范化制度化有待进一
5、步完善。（8）监督机制。目前人大监督、公众参与监督和舆论监督发挥的作用不够，尚需进一步加强。（9）宣传教育。漠阳江流域保护的宣传教育工作还有待提高，增强公民保护漠阳江流域的意识，进而转化为自觉的行动。2.流域规划尚需进一步明确流域规划的具体目标、要求和程序，只有通过科学合理的规划，才能保障漠阳江流域的供水水源和防洪安全，加强水资源管理和防治水污染。3.饮用水源地保护漠阳江作为阳江人民的“母亲河” ，对饮用水源地进行法律保护非常重要，有必要对饮用水水源保护区的划定、保护措施、紧急处理等问题进一步明确。44.水污染防治与流域生态保护（1）水污染防治。工业水污染、农业面源污染、畜禽养殖业污染、水产养
6、殖污染、固体废弃物污染、船舶港口码头污染等问题日益严峻，尤其是造纸业、农业、畜禽养殖业的污染较为严重，城乡污水集中处理设施和公共污水管网建设不足、进程缓慢，亟需在立法上予以规范，防治水污染，保护水环境。（2）流域生态保护。漠阳江流域水源涵养林区域不够广、结构不够合理，桉树等外来速生植物物种的较大规模种植，红火蚁等外来生物的存在，以及其他外来水生生物的放养，都对流域的生态环境产生了一定的威胁。此外，流域河道岸线的生态养护、水利工程的合理建设、流域的生态健康评价机制等，均需进一步明确规范。5.水资源管理需要对水资源管理部门及其职责，水资源管理方案、水量分配方案、水量应急调度机制等进一步明确。6.河
7、道管理河道管理权限划分、河道保护利用规划、河道建构筑物管理措施、河道管理范围内已存在的村庄管理、非法采砂污染的防治、河道废旧设施的处理等问题也需要进一步规范。此外，还有阳江市与漠阳江云浮河段之间的协调机制、住家船（疍民）的安置管理等实际问题，也需要在漠阳江保护立法草案的起草中予以重视，加以解决。（二）其他地方立法经验的借鉴5近年国内陆续制定（或修订）的太湖流域管理条例 、 新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例 、 云南省大理白族自治州洱海保护管理条例 、 黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例 、 福建省流域水环境保护条例 、 浙江省曹娥江流域水环境保护条例 、 南京市水环境保护条例 、
8、 重庆市水资源管理条例等均从实际出发，探索了一些水资源管理、水环境保护、流域保护的经验做法。省内则有广东省珠江三角洲水质保护条例 、 广东省珠江三角洲水质保护条例 、 广东省东江水系水质保护条例 、 广州市流溪河流域保护条例 、 中山市水环境保护条例 、 惠州市西枝江水系水质保护条例等的立法经验可以借鉴。起草小组专门对这中山、惠州两个市的立法进行了考察调研。惠州市西枝江水系水质保护条例着眼于饮用水源西枝江水系的水质保护的问题，如上游水源涵养林区域不够广、结构不合理、畜禽养殖污染等污染源管控力度不够、水质性缺水、生态补偿机制不完善等。条例制订了一系列具有针对性、实用性和和操作性的制度，如联合防治
9、协调机制、监督考核与公众参与、健康评估制度、森林管护和生态公益林建设、生态保护补偿制度、饮用水水源保护、污染防治以及环境污染第三方治理制度等。 中山市水环境保护条例主要解决水环境保护问题，该条例包含了一些具有地方特色的制度，如水环境保护联席会议制度、河（段）长制、污水排入排水管网许可、饮用水源保护区建设、咸潮监测网络建设、内河涌整治6等。这两个市的地方立法各有特点，他们的立法经验和做法，可以为漠阳江流域保护立法的起草工作提供借鉴。此外，美国的田纳西河、密西西比河、查尔斯河以及欧洲莱茵河等河流流域的管理及立法经验也可以为我们提供一定的参考。三、草案的依据和参考的主要立法文献（一）草案的上位法依据
10、主要有：1.中华人民共和国环境保护法2.中华人民共和国水法3.中华人民共和国水污染防治法4.中华人民共和国防洪法（二）草案参考的立法文献主要有：1.太湖流域管理条例2.新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例3.云南省大理白族自治州洱海保护管理条例4.黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例5.福建省流域水环境保护条例6.浙江省曹娥江流域水环境保护条例7.重庆市水资源管理条例8.南京市水环境保护条例9.广东省珠江三角洲水质保护条例10.广东省东江水系水质保护条例11.广州市流溪河流域保护条例712.惠州市西枝江水系水质保护条例13.中山市水环境保护条例四、草案的名称和主要内容（一）关于阳江市漠
11、阳江流域保护条例的名称目前国内对于水的保护立法有不同的名称，相应的立法重点内容有所不同。一是以“地方 +水资源管理条例”为名称，内容以水资源管理为主，例如 2015 年通过的重庆市水资源管理条例 。二是以“地方 +水环境保护条例”为名称，包含了水资源管理和水污染防治等内容，例如，2011 年通过、2012 年实施的南京市水环境保护条例 。三是以“地方 +流域+水环境保护条例”为名称，包含了水资源管理和水污染防治等内容。例如，2010 年通过、2011 年实施的浙江省曹娥江流域水环境保护条例 。四是以“地方 +流域+水环境保护条例”为名称，以水污染防治为主，但没有涉及水资源管理的内容，2011
12、年通过、2012 年实施的福建省流域水环境保护条例 。五是以“地方 +流域+保护条例”为名称，包含了水资源管理、水污染防治、河道管理等内容，2013 年通过、2014 年实施的广州市流溪河流域保护条例 。本条例名称定为阳江市漠阳江流域保护条例 ，主要理由有：8第一，流域综合治理是国际的趋势和主要模式，加上“流域” 二字更为科学；第二，水资源与水环境的内涵不同，无论是使用“水资源保护”还是“水环境保护”的名称都将导致不够全面、不够合理。（二）主要内容条例包含总则、流域规划、饮用水源地保护、水污染防治与流域生态保护、水资源管理、河道管理、法律责任、附则共八章 112个条文。草案内容以绿色发展、可持
13、续发展、生态文明的先进理念作为指导，结合实际综合立法，体现了有关水资源管理和水环境保护立法的发展趋势，有一定的特色。1.明确立法目的，以生存质量可持续发展为目标，实行可持续综合管理条例的主要内容涵盖了流域规划、饮用水源地保护、水污染防治与流域生态保护、水资源管理、河道管理。条例制定的目的，是“加强对漠阳江流域水资源和其他自然资源的合理利用与综合管理，增强防汛抗旱能力，保障饮用水水源安全，保护流域生态环境健康，促进经济社会与资源环境协调可持续发展” （第 1 条） 。可以看出，除了水资源合理利用，增强防汛抗旱能力，保障饮用水水源安全的目的，突出强调“综合管理 ”、 “保护流域生态环境健康”、 “
14、协调”和“可持续” ，以区别于传统的单一流域水管理。漠阳江流域保护的内容具有综合性，涉及到流域规划、流域水资源管理、流域水环境保护、河道管理、流域生物多样性、流域生态健康评价等，因此，本条例要求漠阳江流域的规划、保护、治理、开发、利用等活动，都要遵守（第 3 条） 。漠阳江流域的保护和管理要求科学规划、保护优先、综合治理、永续利用和全民参与。 “全民”强调政府、企业事业单位、个人、社会组织的共同参与，尤其鼓励9公众参与（第 4 条） 。2.在管理体制上重点解决多头管理、职责不清、扯皮推诿的问题漠阳江流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并明确规定“ 行政区域管理应当服从流域管理” （
15、第 5 条） 。条例设立漠阳江流域管理委员会，作为流域保护和管理的议事协调机构，负责组织、协调、指导和督促职责（第 7 条） 。条例建立联合防治协调机制，完善移送执法、联合执法，统筹、协调、督查流域保护工作(第 8 条) 。由于 漠阳江流域有部分水域是流经云浮市、江门市境内，条例规定由漠阳江流域管理委员会代表阳江市与云浮市、江门市协商解决跨行政区域的漠阳江流域规划、水资源、水污染、水生态环境纠纷（第 9 条） 。3.落实责任制，形成政府、民间多元主体共同治理漠阳江的模式借鉴其他地方的经验，漠阳江流域保护实行行政首长负责的“河长制” （第 10 条） ，并建立漠阳江流域保护和管理目标责任考核制度
16、（第 11 条） ，对于漠阳江流域保护经费予以财政保障（第 12 条） 。建立流域水权交易、流域异地开发、区域产业联合开发制度等生态补偿机制（第 13 条） 。重视建立漠阳江流域保护的监测平台与信息共享公开平台，并向社会公开（第 14 条） 。条例还注重加强人大、新闻媒体的履行职责（16 条、18 条），鼓励和支持成立民间环保组织以包括提起环境公益诉讼在内的多种方式参与漠阳江流域的保护（第 17 条） 。条例还借鉴莱茵河流域保护国际委员会的工作任务，实行“ 流域生态健康评估制度” （第 15 条） ，对于 流域重要水体和流域生态系统的健康评估，以制订保护、整治、修复、管理的目标和10对策，向社
17、会公开。条例把每年 3 月 22 日（世界水日）确定为漠阳江保护日（第 21 条） ，并加强宣传教育（第 20 条） 、完善举报奖励制度（第 19 条） ，进而强化公众保护漠阳江的意识。4.注重规划在漠阳江流域保护中的作用条例明确要求“流域规划的编制应以流域生态系统为基础，综合考虑自然资源条件、生态环境承载力、经济社会发展等因素” （第22 条） ，并对流域综合规划、区域综合规划、河道岸线利用管理规划、河道岸线功能区的划定以及修改、程序等作了明确的规定（第23-26 条）。重视通过编制流域产业发展规划引导流域地区的产业经济与资源环境协调发展（第 27-29 条），并对流域专项规划、规划的审批与
18、衔接，规划之间的协调、规划的环境影响评价等作了规定（第 30-32 条）。5.高度重视饮用水源地的保护条例规定了建立饮用水水源一级保护区、二级保护区、准保护区，并实行相应的严格保护措施（第 33-39 条），实行保护区生态移民制度（第 40 条） ，要求加强农村饮用水水源地保护、加大农村饮用水工程建设的投入（第 41 条） 。此外还规定了饮用水水源污染的处理（第 42 条） ，以及政府建设饮用水备用水源、保障应急状态下的饮用水供应（第 43 条）等制度。6.加大对水污染防治的力度，实行防治结合，以防为主，推行网格化管理，保护水质条例对水功能区划的拟定（第 44 条） 、水质要求（第 45 条）
19、 、重点水污染物控制（第 46 条） 、交接断面划定及水质要求（第 49 条）、交接断面水质监测与信息共享（第 50 条） 、交接断面水质未达标的处理（第 51 条）等问题均作了明确的规定，并推行“环境监管网11格化管理”，网格责任人对网格地域内的环境监管负直接责任（第46 条） ，实行综合整治，河长为包干河段保护管理的第一责任人（第 47 条） 。条例对工业水污染、农业面源污染、畜禽养殖业污染、水产养殖业污染、固体废弃物污染、船舶港口码头污染、地下水污染等分别加以规范（第 56-60 条，第 69-71 条） ，禁止与鼓励并重，意在防止各类污染的产生。注重对重点排污企业和排污口的监管（第 6
20、7-68 条） 。条例第 69 条还对住家船（疍民）的安置问题作了规定，要求妥善解决住家船问题，逐步将住家船居民安置上岸。针对日益严峻的城乡污水问题，对污水处理设施和管网的建设（第 61 条） 、污水处理率（第 62 条）作了规定，并要求或鼓励采取湿地、生态池塘、自然净化、雨污分离、中水回用等生态、绿色、环保的理念和方法防止污染，节约水资源、保护水环境（第 63-65条） 。此外，条例还对咸潮的监测与应对（第 66 条） 、水污染的第三方治理（第 72 条） 、突发水污染事件应急（第 73 条）作了规定。7.高度重视流域生态保护条例要求采取截污、清淤、岸线整治、绿化、植被恢复、水土保持等措施，
21、建立流域生态保护长效管理机制，促进水生态功能的保护和修复，提高水体自然净化能力（第 52 条） 。鼓励种植涵养水源和保持水土功能强的乡土阔叶树种，提升水源涵养和水土保持能力；划定为生态公益林，扩大生态公益林面积，提高生态公益林质量（第 53 条） 。条例要求保护漠阳江流域生物多样性，采取措施防止外来物种对生物多样性的破坏（第 54 条）。要求政府设立漠阳江流域生态保12护补偿专项资金，鼓励发起设立漠阳江流域生态保护社会基金（第55 条） 。8.实行严格的用水管理制度条例对水资源管理的机构、水资源管理方案的制定、水量调配原则规则、水量分配方案的制定、水量应急调度等作了进一步明确规范（第 74-7
22、8 条），要求漠阳江流域水资源应当优先满足居民生活用水，兼顾农业、工业、生态用水以及航运等需要。漠阳江流域实行取水总量控制，除依法不需要申请取水许可的外，取水单位和个人应当向水务行政主管部门申请取水许可（第 79 条） ，并推动节水型社会建设，提高用水效率（第 80 条） 。9.河道整治和管理体现生态、环保的要求条例明确了河道管理与规划的机构与要求（第 81 条），对流域防洪提出了具体要求（第 86 条），在服从防洪目标的同时，要求注重水生态安全以及水环境改善和维护，保持河流自然流向和河道自然形态，采取生态护岸、保护河道洲滩、河流生态系统修复等措施，维持现有水域面积，提高水体自然净化和修复能力
23、（第 85 条） 。条例还对河道建筑物、河道村庄的规划和搬迁、采砂、河道废弃设施拆除等进行了具体规范（第 82、83、84、87 条）。10.进一步明确了违反本条例的法律责任条例规定了各级政府及其相关部门在管理监督中的法律责任（第 89 条） ，在漠阳江流域从事限制、禁止发展的产业或生产经营限制、禁止发展的产品的法律责任（第 89 条） ，在规划的范围内新建、扩建、严重污染水环境的项目的法律责任（第 90 条） 。明确了违反饮用水源保护区规定的法律责任（第 91 条） ，排放水污染物超过重点水污染物排放总量控制指标的法律责任（第 92 条） ，在漠阳13江流域种植外来速生树种的，投放、养殖未经
24、国家或者省批准的外来水生物种，或者投放、养殖经国家或者省批准的外来水生物种的法律责任（第 93 条） 。在水污染防治方面，规定了工业水污染的法律责任（第 94 条） ，违法使用高毒、高残留农药的法律责任（第 95 条） ，违法养殖畜禽法律责任（第 96 条） ，固体废弃物污染的法律责任（第 97 条） ，城镇污水集中处理设施维护运营单位未按照有关规定检测进出水水质的法律责任（第 98 条） ，重点排污单位未安装自动监测设备，未将自动监测设备与环境保护主管部门的监控设备联网，未保证监测设备正常运行，或者未实时监测水污染物排放情况并实时公布监测数据的法律责任（第 99 条） ，在饮用水水源保护区内
25、设置排污口的法律责任（第 100 条） ，船舶应当配备防污染设施而没有配备的法律责任（第 101 条） ，港口应当配备防污染设施而没有配备造成污染的法律责任（第 102 条） ，排污单位输送、贮存污水或者其他废弃物未采取防渗漏措施的、利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞等向地下排污的法律责任（第 103 条） 。此外，还规定了第三方治理单位未依法合规运营防治污染设施或者实施污染治理的法律责任（第 104 条） ，不按照规定制定水污染事故的应急方案和水污染事故发生后，未及时启动水污染事故的应急方案，并采取应急措施的法律责任（第 105 条） ，水工程管理单位拒不执行水量调度方案和调度指令的法律责任（第10
26、6 条） ，在漠阳江流域河道管理范围内从事妨碍排洪的法律责任（第 107 条） 。这些行政法律责任，既有依据上位法，也参考了同类其他法律。同时，为避免与上位法规定的法律责任完全重复，条例第 108 条作为兜底的法律责任条款规定， “本条例未规定法律责任的其他违法行14为，依照中华人民共和国环境保护法 、 中华人民共和国水污染防治法 、 中华人民共和国水法 、 中华人民共和国防洪法等有关法律、法规的规定进行查处。违反本条例规定，造成重大环境污染事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 ”最后，在条例的附则部分，对流域干流支流河道管理范围的界定划定与公布期限、流域行政区域交接断面的划定与公布期限、流域河道岸线利用管理规划编制并公布的期限以及条例的实施日期等问题作了明确规定（第 109-112 条） 。
