1、第十二讲 美国现代社会福利保障制度的演变对于美国的社会福利保障,有五种不同的概念。第一种是社会保障即社会安全保障。作为美国的社会保障体系, 始于1935 年的美国社会保障法,它包括社会保险、公共援助、社会服务、老年伤残保险、医疗补助和孕、残儿童补助六个方面。1944 年第 26 届国家劳工大会费城宣言,正式使用了社会保障的提法。 第二种是社会保险, 指国家通过法令规定的有关对居民生、老、病、死、伤、残和失业等强制性、社会性和福利性的政策措施。第三种是社会救济,一般指对居民中赤贫和遭遇不幸的困难者，提供物质帮助的社会保障项目, 这在美国现代社会保障制度确定前是社会保障的基本形式, 1935 年以
2、来, 它是社会保险制度的补充形式。第四种是社会福利, 泛指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活，提供的福利保障项目、福利保障措施和社会保障服务的总称。专指国家和社会对特殊对象提供物质帮助的社会服务。第五种是社会服务, 又称社会照顾,泛指公益性服务。专指对社会成员提供有关生、老、病、死、伤、残等优惠或免费的公益服务。我个人理解发展到目前，美国社会福利保障大体上，包括以下十个方面: 就业保障、失业福利保障、老年福利保障、健康医疗保障、教育福利保障、住房保障、退伍军人保障、其它公共援助保障、妇幼及伤残福利保障、自然环境保障。即:1）就业和失业保障如就业保障、稳定职业保障、工时和工资保障
3、、退休保障、就业培训、失业保险、失业津贴、失业救济、工伤保障、暂时伤失能力保障等。还有政府最高工时和最低工资的规定; 雇员稳定职业保障反解雇和反裁员; 联邦雇员退休保险金和铁路雇员退休保障。 2）老年福利保障, 例如老年退修(OASI)、老年医疗照顾(住院保险HI,补充医疗保险SMI)、老年医疗补助(OAA)、老年补充保障、老人公寓、老年退休保障、老年健康保险等。3）健康医疗福利保障,如公共健康保险、公共医疗补助(为贫困老人、智力缺损者、盲残人及抚养未成年子女的单亲家庭提供保障、私人健康保险、工伤保险、公共医疗保险、公共医疗补助。4）教育福利保障, 如军人教育保障、国防教育保障、高等教育保障、
4、普通教育保障、贫困学生教育保障、职业培训、各种教育补助, 工读和贷款等。一般就业培训、公共服务就业、职业队等。5）住房福利保障, 如公共住房、房租补贴、妇女婴儿和儿童住房补贴、消除贫民窟、国内外移民和非法移民的住房问题照顾等。6）妇女、幼儿福利保障, 如抚养未成年子女家庭补助(AFDC)、家庭补助计划(FAP);儿童营养补助(学校午餐、早餐、儿童食品等)、儿童服务(养子, 养女照顾,日托)等。7）残疾人福利保障, 如为盲残人提供的补充保障收入(SSI)、对永久性完全残疾人的补助(APTD)、为老年人、盲残人提供的补充保障收入(SSI)、残疾保障等。8）退伍军人安置保障, 如退伍军人津贴、退伍军
5、人退修养老金、退伍军人的其它保障。9）社会环境保障, 如公共卫生、交通安全、环境保护等。10）其他公共福利保障, 如食品券等。它几乎囊括了生老病死衣食住行、工学环卫、天灾人祸诸方面以及各个老、妇、幼、残、军、少数族裔等特殊利益集团。从而成为影响美国经济、政治和社会生活十分重要的因素。一 1935 年美国社会保障法及其影响1929-1933 年美国的经济政治大危机，使数千万美国人处于贫困无救的困境,社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者, 老年人, 伤残者和无靠的儿童。在大危机时期执政的赫伯特胡佛总统，主张救济主要靠地方政府和社区、私人慈善团体来进行,联邦政府少管闲事;救济重点在照顾处于
6、困境中的大工业资产者、金融家和大农场主; 并主张缩小和限制救济的规模。显然,胡佛政府的福利保障政策无力解决社会救济难题。人们开始逐渐醒悟到危机的蔓延、灾难的临头,并非只是个人作为所致, 而是制度、政策本身出了问题。为解决社会保障问题,当时已经提出了不少方案。到 1935 年要求改革社会保障的各种社会力量汇聚成一股强大的推动力,促使富兰克林罗斯福政府做出了重要的抉择。在美国历任总统中, 首次系统提出福利保障社会化主张,并由联邦政府承担起责任的是富兰克林罗斯福。这在他的一系列咨文和“炉边谈话”中表现得十分明显。他的主张概括地说包括:第一,罗斯福总统强调,在工业化社会中安全福利保障问题日益突出。第二
7、, 罗斯福总统强调,把美国男女老少的安全保障放在第一位。 1941 年1 月 11 日,罗斯福更在国情咨文中全面发挥了自称是第二个权利法案的经济权利法案蓝图。主张“所有的人”都有权“从事有益的工作和获得酬报”, “保障自己和家庭在生活上过得去”, “拥有体面的家宅”, “享有充分医疗照顾和有机会获得并保障健康身体的权利”,“享受充分保障,不必在经济上担心老、病、事故和失业的权利”,“获得良好的教育”。他宣称“没有经济上的独立和安全, 就不存在真正的个人自由”。“贫困的人不是自由的人, 饥饿和失业的人们正是创造独裁国家的原料”。第三, 罗斯福总统强调,福利保障的方式需要根本变革。第四, 罗斯福强
8、调,联邦政府应负起社会福利保障的重担。第五,罗斯福总统强调,福利保障社会化制度的建立应逐步完善。罗斯福的这些福利保障社会化主张,是在解决危机的实践中逐步完善的, 它为 1935 年社会保障立法的制定提供了理论和政策依据。在罗斯福新政初期实施了许多社会救济措施,为现代美国社会保障制度的确立奠定了基础, 其中最具深远影响和奠基作用的是 1935 年的社会保障法。1935 年 8 月 8、9 两日, 美国众、参两院分别通过了 HR 7260 号社会保障法。8 月 14 日,罗斯福总统签署生效。罗斯福在当天发表的声明中称:“这项法律也代表着一方奠基石”, “这个结构是为了减缓未来可能再发生的萧条的冲击
9、。它也将保护未来的行政当局, 使它不致因需向穷人提供救济而难免沉重负债。”1935 年社会保障法规定:“本法案旨在增进公共福利, 通过建立一个联邦的老年救济金制度, 使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障, 为妇幼保健、公共卫生、和失业补助法的实行作出妥善的安排。”法案最重要的是规定了老年人保障、失业保障和未成年儿童的保障。老年人保障对年满 65 岁的老年人,给予每月发放一定款项的救济金；对未满 65岁而死亡者，给予一笔抚恤金；对不够享受保险金条件的老年人给予赈济性资助。法案规定对 16 岁以下无靠的受抚养儿童,对残疾儿童,和对盲人进行救济。法案还规定雇员应缴纳所得
10、的一定比例的就业税, 从发放的工资中扣除,雇主应付一定比例的货物税。1935 年法案虽然并未建立一个全国性的社会保险体系, 没有有效的全国标准或最低标准, 实际上由州做出决定, 但其意义十分重大。罗斯福签署 1935 年社会保障法的影响在当时表现在,它在一定程度上缓和了社会矛盾, 保障了社会生产力的恢复, 并通过政府福利开支的干预和调整,影响经济的发展。如果说 19 世纪和 20 世纪初美国社会稳定发展得益于西进运动这一“安全阀”,那么 20 世纪 30 年代以来的“安全阀”、“调节器”则是社会保障立法。这一法案的颁布在当时社会各界就引起了强烈反响。罗斯福签署 1935 年社会保障法的影响,其
11、次表现为对现代美国社会的稳定,和现代化的发展具有重大影响,它奠定了美国社会保障制度的立法基础, 开创了美国特色的福利国家制度的新时期, 在美国的社会保障史上具有划时代的里程碑意义。64 年以来, 美国社会保障制度的演变基本上是 1935 年社会保障法的延续、发展、扩大和调整。二 第二次世界大战后美国社会保障制度的发展 1. 从杜鲁门政府到约翰逊政府的社会福利保障政策杜鲁门政府继续新政的社会福利保障政策,其间最为重要的是通过 1946 年的就业法, 宣布政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人,提供有益的就业机会”,从为就业保障提供了立法依据。1949 年 7 月 15 日,杜鲁门政府
12、又签署了1949 年住宅法,为低收入家庭提供了住房保障。同时杜鲁门政府还进行了争取建立全国医疗健康保障体制的努力。艾森豪威尔政府对社会福利保障的管理进行了调整,并扩大了福利保障的范围,特别是在 1956 年 8 月 1 日签署社会保障修正法案, 将 1939 年的老年遗族保险制度(OASI),增补为老年遗族残疾保险制度(OASDI);1958 年 9 月 2 日艾森豪威尔又颁布了国防教育法, 扩大了对国民教育的保障。肯尼迪政府开辟了社会保障的新领域,提出了反贫困战略,并于 1962 年 3月 15 日签署了人力发展和培训法案。约翰逊政府则把社会福利保障推向了新的高峰,它集中表现为： 1965
13、年 7 月 30 日,签署了老年医疗照顾和援助法案。提出伟大的社会计划,宣布“将向美国的贫困无条件开战”,1964 年 8 月20 日颁布了经济机会法,提供职业再培训保障,重振落后地区。改变对剩余农产品的处理方法,1964 年通过食品券法和儿童营养补助法, 确立国民基本食品保障政策, 一改 30 年代大危机时期销毁剩余农产品的处理方法。宣称做“教育总统”,实施联邦政府援助教育的保障政策,在约翰逊总统任内通过了如 1965 年 4 月 11 日的中小学教育法和 1965 年高等教育法等 40 多个有关教育的法案。进一步改善和发展城镇居民住宅, 1965 年 8 月 10 日,通过了住房和城市发展
14、法,对住不起体面住房的穷人给以租金补贴。1968 年 4 月 10 日,总统还签署了开放住房的法案,规定在 10 年内为低收入家庭提供 600 万套补助住房,并禁止在购买和租用住房时的种族歧视。扩大环境保护措施, 通过了一系列有关空气、水、固体废物等的环保法令。扩大和完善社会保险项目:老年、遗族、和残疾保险的发展完善,由 1935年的老年保险发展为 1939 年的老年、遗族保险 ,1956 年再发展为 老年、遗族、和残疾保险, 通过一系列修正法令, 范围进一步扩大,待遇逐步提高。2. 从尼克松到里根、布什、克林顿政府的社会福利保障政策尼克松政府提出了新联邦主义的主张。1969 年 8 月 8
15、日在折衷了纳桑计划和贝特曼计划的基础上,提出了家庭福利援助计划(FAP),1970 年 11 月这一计划被参议院否决。然而这一计划,将所有参加工作的低收入贫困家庭列为福利救济对象,改变过去只对个别类别的贫困家庭进行救济的做法,同时强调不工作没有福利的思想, 这对打破依赖福利的思想是有积极意义的。1972 年 10 月,国会通过了分享税收的州和地方财政援助法, 赋予地方当局在组织福利方面更多的权力。卡特政府进行了社会福利保障制度改革的探索, 1977 年 8 月 6 日,在他的家佐治亚州的普兰斯镇宣布推行工作福利计划, 即更好地工作与收入计划, 把工作与福利紧密结合,以求缓解失业和减少福利开支。
16、他认为工作、工作、再工作是从根本上解决福利负担问题的重要途径。到了里根政府时期,则一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策, 紧缩社会福利规模,并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。他削减了一些社会保障项目, 尤其是“随意性”的社会福利开支; 他还强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任。 里根 1981 年 1 月在联邦预算报告中提出了抚养未成年儿童家庭援助计划 (AFDC) 的改革,却导致领取抚养未成年儿童家庭援助津贴的就业父母和非就业父母差距的大幅度缩小, 这不利于工作刺激, 加剧了社会不公。布什政府步里根后尘, 并无重大变化, 而且问题日益严重。布什在竞选演说中声称:“
17、我确实想成为一位教育总统,帮助那些不能阅读的人学会阅读,使美国成为世界上教育最发达的国家。我确实想成为保护我们的环境,为后代子孙保护我们的传统,使他们尊重、喜爱这些传统的总统。 ”但是,他的诺言并未兑现,不仅没有克服过度福利保障的弊端,而且加重了医疗保障、老年保障和家庭稳定等方面的问题。90 年代初以来的美国, 社会福利保障制度已经渡过了它的 60 个年头, 一方面社会福利保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转, 成为美国现代化进程中的不可或缺的安全阀; 另一方面这一制度的弊端也日益显露, 它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障带来的问题, 又有艾森豪威尔、尼克松、
18、福特、里根、布什共和党政府收缩社会福利保障政策带来的新问题, 两方面问题的交错和累积,给克林顿政府带来了积重难返的困境。克林顿力图在夹缝中求改革,扬两者之长,避两者之短, 能否如愿以偿, 在很大程度上取决于各个利益集团之间的争斗和协调。克林顿任期福利改革的主要成果,在于 1996 年 8 月 22 日正式批准了美国福利改革法案, 这一法案的颁布结束了自 1935 年以来, 联邦政府对穷人的没有限制的福利补助。它规定多数贫困家庭享受福利救济补助的时间不得超过 5 年;有劳动能力的成年人在接受福利补助的两年内必需参加工作;对穷人的食品券补助作了明确限制, 规定有工作能力而又不抚养孩子的人在三年之内只能领到的食品券补助; 对新移民在头五年内不能领取食品券,也不能领取残疾补助。 这一法案的通过则是与国会在多次讨价还价后达成的妥协。这样,由于减少了对穷人的福利补助, 在六年内将减少福利开支 550 亿美元,其中的将近一半,是通过减少食品券补助的方式实现的。
