1、1浙江省温岭市泽国镇财政运行状况调查胡家勇内容提要：近几年，政府间财力分配，以及地方政府，特别是县、乡镇两级政府的财政困难，引起了理论界和决策部门的关注。温岭市泽国镇的财政运行状况具有一定代表性。通过调研，发现以下重要现象：实行分税制以来，乡镇财力存在明显向上集中趋势，但没有规范的财政转移支付制度；在乡镇政府可支配财力中，预算外收入依然扮演重要角色，而在预算外收入中，土地出让收入越来越成为最主要来源；在乡镇财政支出中，预算内支出只能维持政府机构运转，而工业化和城镇化过程中的资本性支出则主要靠预算外支出。改善乡镇政府财政运行状况应该从明确乡镇政府职能并确保其相应财力、在财力向上集中的同时建立起完
2、善的转移支付制度、规范预算外收入和土地收入、降低乡镇政府运行成本几个方面着手。关键词：税收收入 可支配财力 预算外可支配财力 预算内支出 预算外支出2007 年 1 月 16 日至 26 日，中国社会科学院经济研究所国情调研组对浙江省温岭市泽国镇财政收支状况进行了详细考察 1，获得了大量第一手资料。本文以泽国镇为案例，客观描述我国乡镇一级政府财政的实际运行状况，并据此提出政策建议。考察地方政府，包括乡镇政府的财政运行状况，需要从三个方面着手：一是地方税收收入，通常称为预算内收入，包括国税收入和地税收入；二是地方政府可支配财力，包括预算内可支配财力和预算外可支配财力；三是地方政府支出，包括预算内
3、支出和预算外支出，以及地方政府收支盈亏状况。下面循着以上顺序勾画泽国镇财政运行图。一、 泽国镇税收收入泽国镇位于浙江省温岭市，是一个经济比较发达的镇，在全国两万多个小城镇综合发展指数排名中位居第 145 位，浙江省排名第 30 位，经济实力较强。近几年，泽国镇税收状况良好，在我国经济发达地区经济强镇中具有代表性。表 1 泽国镇税收收入及其基本结构（单位：亿元，%）总税收收入 国税收入 地税收入年份 数量 增长率 数量 增长率 占总税收入的比例数量 增长率 占总税收入的比例2001 1.2632 0.8087 64.02 0.4545 35.982002 1.8776 48.64 1.3179
4、62.79 70.19 0.5597 23.15 29.812003 2.4836 32.28 1.6424 24.31 66.13 0.8412 50.29 33.872004 3.3267 33.95 2.0106 22.43 60.44 1.3161 56.46 39.562005 3.8135 14.63 2.5782 28.23 67.61 1.2353 -6.14 32.391 调研组组长：胡家勇、叶海燕；成员：蒋招华、裴小革、陈健、肖建忠、石淑华、张立君、潘学胜、陈鼎。本专题调研得到了泽国镇财政所王云方总会计师、温岭市国税局泽国分局项治森局长、温岭市地税局泽国分局朱军敏局长的支持
5、和帮助，在此致谢。本文是浙江省温岭市泽国镇经济社会调研报告中的一个专题报告，文中资料均来自这次调研，不再作说明。引用文中数据，须经作者同意。22006 4.5688 19.81 3.2309 25.32 70.72 1.3379 8.31 29.28注：国税收入包括免抵调库数。第一，泽国镇税收总体情况。2001 年，泽国镇的税收收入已超过 1 亿元，2003 年超过2 亿，2004 年超过 3 亿，2006 年超过 4 亿，一到两年跃上一个台阶。2001-2006 年，泽国镇税收收入年平均增长率为 29.32%。从税收收入看，泽国镇已经达到了中西部地区一个县，甚至一个地级市的水平。从调研中发现
6、，泽国镇税收收入的高速增长主要得益于其工业的快速发展。 2000-2006年，泽国镇工业产值年平均增长率为 16.1%。工业经济的快速发展从多方面促进税收收入和其他政府收入的增长。首先，工业企业本身会缴纳大量税收；其次，工业经济的发展会带动第三产业的发展和房地产的升值，培植了其他税源。泽国镇的例子说明，工业化以及随之而来的城镇化是总体经济成长和税收收入快速增长的引擎。第二，国税收入及其增长情况。2001 年泽国镇国税收入 0.8087 亿元，2006 年增至3.2309 亿元，平均年增长率为 31.9%。扣除免抵调库数， 2001 年，实际入库国税收入0.5829 亿元，2006 年增至 1.
7、8295 亿元，平均每年增长 25.7%。无论从总量，还是从实际入库数看，泽国镇国税收入增长速度都是非常快的。增值税和企业所得税是国税收入的两大税源。2001 年和 2006 年，增值税占国税入库收入的比例分别为 94.47%和 89.95%，企业所得税入库收入占国税入库收入的比例分别为 0.36% 和 5.28%。消费税、个人所得税的入库收入和所占比例均不高。第三，地税收入及其增长情况。2001 年，泽国镇地税收入为 0.4545 亿元， 2006 年1.3379 万元。2001-2006 年，泽国地税收入的平均增长率为 24.1%。企业所得税、营业税和个人所得税是地税的主要税源。2001-
8、2006 年，企业所得税占地税的平均比例为 45.69%，营业税为 17.85%，个人所得税为 22.94%。从行业上看，制造业、土地和房产、建筑业对泽国地税的贡献排位前三。2003-2006 年4 年间，泽国镇制造业对地税的平均贡献率达到 34.99%，位列第一；土地和房产业对地税的贡献率为 15.84%，位列第二，表明泽国镇地税对土地和房地产行业的依赖程度较高；建筑业对地税的贡献率为 6.18%，位列第三。2003-2006 年，制造业、土地和房产、建筑业这三个主要纳税行业共计纳税 26966 万元， 贡献率高达 57.00%。如果考虑到它们所缴纳的其他税费，其贡献率会更高。表 1 显示的
9、一个最为重要的信息是，自实施分税制以来，税收存在明显向上集中的趋势。2001-2006 年，泽国镇国税的平均增长速度为 31.9%，地税则为 24.1%，国税的增速平均高出地税 7.8 个百分点。与此相应，国税占总税收的比例逐年提高，由 64.02%提高到70.72%，地税所占的比例则逐年降低，由 35.98%降至 29.28%。泽国镇的情况可以视为分税制以来中央与地方财力分配总体状况的一个缩影。二、 泽国镇可支配财力地方政府，包括乡镇政府的可支配财力包括两部分：一部分来自预算内，由上级政府财政拨款和转移支付构成；一部分来自预算外。（一） 泽国镇可支配财力总体考察泽国镇政府可支配财力同样包括两
10、部分：一部分是来自温岭市的财政拨款和转移支付，一部分是自己组织的预算外收入。表 2 是 2001-2006 年泽国镇政府可支配财力的总体状况。3表 2 泽国镇可支配财力总体状况 (单位：万元，%)可支配财力总量 预算内部分 预算外部分年份数量 增长率 数量 增长率 比例 数量 增长率 比例2001 18780.9 2393.7 12.75 16387.2 87.252002 11239.8 -40.15 1679.5 -29.84 14.94 9560.3 -41.66 85.062003 30206.8 168.75 1636.8 -2.54 5.42 28570 198.84 94.582
11、004 9634.4 -68.11 1918.4 17.20 19.91 7716 -72.99 80.092005 9940 3.17 2060 7.38 20.72 7880 2.13 79.282006 13637.17 37.19 2307.9 12.03 16.92 11329.27 43.77 83.08注：当年可支配财力不包括上年结余。表 2 披露许多重要信息。 （1）2001-2006 年间，泽国镇可支配财力波动幅度很大。最高年份的 2003 年，泽国镇可支配财力达到 30206.8 万元，而最低的 2005 年，可支配财力仅为 9940 万元，相差 20266.8 万元。从泽
12、国镇可支配财力的变动轨迹看，2003 年的增幅高达168.75%，而 2002 年和 2004 年的跌幅高达 40%和 60%以上。这说明，泽国镇可支配财力缺乏比较稳定的来源。而且，泽国镇可支配财力的波动幅度和走向与预算外可支配财力基本一致，这说明预算外可支配财力在很大程度上左右着泽国镇的总体财政状况。 （2）政府间财力分配存在着向上集中的趋势。总体上看，2001-2006 年，泽国镇可支配财力总量、预算内可支配财力和预算外可支配财力都呈减少趋势。以预算内可支配财力为例，2001 年，泽国镇预算内可支配财力为 2393.7 万元，随后三年下降到 2000 万以下，2006 回升到2307.9
13、万元，但仍不及 2001 年。 （3）在当年形成的可支配财力中，预算外可支配财力占了绝大部分比例。2001-2006 年间，预算内可支配财力平均占可支配财力总量的 12.84%，预算外可支配财力平均占 87.16%。2005 年预算内可支配财力所占比例最高，为20.72%，2003 年最低，为 5.42%。这些数字说明，泽国镇财政对预算外收入具有高度的依赖性。（二）泽国镇预算内可支配财力泽国镇预算内可支配财力由三块组成：一是预算内人员经费，二是体制分成收入，三是各种补助收入。1预算内人员经费。这一部分经费是为了保证镇政府机关和事业单位日常运转所需要的开支，它是根据预算内人员的工资、津贴、奖金、
14、社会保障缴费、职工福利费、对个人和家庭的补助和日常公用支出测算出来的，由温岭市财政拨付。2006 年，泽国镇财政供养人员共计 298 人，温岭市政府核准该年度预算内人员经费为 931.5 万元。2体制分成收入。体制分成收入包括体制结算收入 1超额分成和 50%的城市维护建设税返还。2006 年，泽国镇体制结算收入基数为 10050.9 万元，体制结算收入任务是递增13%，即 11357.5 万元，当年实际完成 11325.6 万元，为计划的 99.7%，尚不足 0.3%，没有完成任务，因此，没有体制结算收入超额分成，体制分成收入只有城市维护建设税返还506.3 万元。3体制补助收入。包括转移支
15、付补助收入、专项补助收入和结算补助收入。2006 年，体制补助收入为 870.05 万元，其中，转移支付补助收入 403 万元（包括乡村办学经费、计划生育经费、优抚经费、民兵训练经费） 、专项补助收入 447.05 万元（包括最低生活保障金、自然灾害救助、定期定量优抚金、残联经费补助、教育补助等）和结算补助收入 20 万1 根据温岭市 2005 年第 158 号文件的规定，体制结算收入指镇、街道所属企业缴纳的、归属于温岭市地方财政的各类税收收入，城市维护建设税除外。4元。表 3 泽国镇预算内可支配财力规模和结构（单位：万元，%）预算内人员经费 体制分成收入 体制补助收入年份预算内可支配财力总量
16、数量 比例 数量 比例 数量 比例预算内可支配财力占入库税收总量的比例2001 2393.7 1505 62.87 319.4 13.34 569.3 23.78 23.212002 1679.5 530.1 31.56 738.1 43.95 411.3 24.49 13.792003 1636.8 575.3 35.15 526.1 32.14 535.4 32.71 8.212004 1918.4 624.8 32.57 564 29.40 729.6 38.03 7.452005 2060 792 38.45 430 20.87 838 40.68 7.362006 2307.85 9
17、31.5 40.36 506.3 21.94 870.05 37.70 7.29总计 11996.25 4958.7 41.34 3083.9 25.71 3953.65 32.96 9.38表 3 是 2001-2006 年泽国镇预算内可支配财力的规模和结构。2001 年，人员经费为1505 万元，占预算内可支配财力的 62.87%，随后呈下降趋势， 2006 年为 931.5 万元，占40.36%。2001-2006 年的平均比例为 41.34%。2001 年，体制分成收入为 319.4 万元，占预算内可支配财力的 13.34%， 2006 年为 506.3 万元，占 21.94%。200
18、1-2006 年的平均比例为25.71%。2001 年，体制补贴收入为 569.3 万元，占预算内可支配财力的 23.78%，2006 年为 870.05 万元，占 37.70%。 2001-2006 年的平均比例为 32.96%。乡镇预算内可支配财力占当年入库税收总额的比例是一个很重要的指标，它表明，在现有财政体制内，基层政府通过正式预算安排所能获得的返还财力的份额。2001 年，泽国镇预算内可支配财力占当年入库税收总量的比例为 23.21%，随后几年连续下降，2006 年下降到 7.29%，说明通过正式预算安排所能获得的财力份额逐年下降。2001-2006 年，泽国镇通过正式预算安排所获得
19、的财力返还比例平均为 9.38%，这表明，在泽国镇交缴的各项税收中，最终由泽国镇来使用的不到 10%。 1（三）泽国镇预算外可支配财力在泽国镇可支配财力中，有相当一部分是通过预算外收入获得的。获得预算外可支配财力的渠道有三条：一是土地出让收入，二是上级补助收入，三是其他收入。1土地出让收入。土地出让收入是泽国镇预算外可支配财力的一个重要来源。形成这种状况的原因有两个：一是，在现有土地收入分享体制中，土地收入的大部分留给了当地镇政府。以 2006 年 12 月 14 日出售的一宗地块（0.0298 公顷）为例，该地块的出让收入约为 170.36 万元，泽国镇以城镇基础设施建设费名义得到 136.
20、29 万元，占 80%，温岭市政府得到 34.07 万元，占 20%（详见表 4） 。二是，随着城镇化的推进，土地资源日益稀缺，加上中央政府对土地采取严格的控制制度，土地价格迅速上涨。与 2000 年相比，2003 年，泽国镇商业地价平均涨幅在 1 倍左右，住宅地价平均涨幅在 2 倍左右。2006 年，泽国镇土1 这里暂不考虑预算外可支配财力中来自上级政府的补助收入，以及下拨给泽国镇的教育经费。5地出让收入共计 7268.9 万元，占当年预算外可支配财力的 77.7%，这是一个相当高的比例，表明地方政府对土地出让收入的高度依赖。表 4 泽国镇一宗地块出让款结算清单项目 金额（元） 备注一、出让
21、总价款 1780000 面积 0.0298 公顷二、征地成本 76401.12 占出让总价款的 4.29%其中：报批税费 1668.8征地费 10000配套费 26425评估费 3540国土部门承办经费 34767.32三、土地出让收入 1703598.88 占出让总价款的 95.71%分配：城镇基础设施建设费 1362879.10 镇财政，占土地出让收入的 80%“十村示范百村整治” 基金 51107.97 温岭市财政标准农田建设基金 51107.97 温岭市财政失地农民社会保障 204431.87 温岭市财政土地开发资金 34071.97 温岭市财政2上级补助收入。主要是上级拨付的临时性、
22、一次性的各类补助收入。2006 年，上级政府对泽国镇的各类补助收入共有 12 大项，共计 1974.2 万元。主要补助项目是：土地整理补助费，913.5 万元；园区扶持资金、柴油价格补贴、台风救助补贴、民政医疗救助补助等 163.4 万元；农林局拨付的各种补助 271.3 万元。3其他预算外可支配财力。包括镇政府资产投资收益、计划生育社会抚养费返还、城建配套费返还和其他一些收入。表 5 泽国镇预算外可支配财力及其构成 （单位：万元，%）土地出让收入 上级补助 其他收入年份 总计 数量 占预算外可支配财力的比例数量占预算外可支配财力的比例数量占预算外可支配财力的比例2001 16387.2 10
23、521.8 64.21 1193.7 7.28 4671.7 28.512002 9560.3 8143 85.18 269 2.81 1148.3 12.012003 28570 27521 96.33 502 1.76 547 1.912004 7716 6473 83.89 588 7.62 655 8.492005 7880 5459 69.28 1000 12.69 1421 18.032006 11329.27 7268.9 64.16 1974.2 17.43 2086.17 18.41总计 81442.77 65386.7 80.29 5526.9 6.79 10529.17
24、12.93表 5 表明，泽国镇预算外可支配财力中，土地出让收入是主要来源。2001 年，泽国镇土地出让收入达到 1 个亿以上，2003 年高达 2.7521 亿元。土地出让收入占预算外可支配财力的比例，最高年份（2003 年）高达 96.33%，最低年份（ 2006 年）也达到了64.16%。2001-2006 年，泽国镇土地出让收入占预算外可支配财力的比例平均为 80.29%。6三、泽国镇财政支出地方政府的财政支出能够反映地方政府履行职能的情况，下面考察泽国镇财政支出的规模及其结构，以透视我国地方政府的实际运作。（一）泽国镇财政支出的总体状况如同可支配财力分为预算内可支配财力和预算外可支配财
25、力一样，泽国镇的财政支出也分为预算内支出和预算外支出。表 6 泽国镇财政支出总体状况 （单位：万元，%）总支出 预算内支出 预算外支出年份 数量 增长率 数量增长率占总支出比例数量 增长 率占总支出比例实际财政盈余2001 18138.9 2369.3 13.06 15769.6 86.942002 11163 -38.46 1261 -46.78 11.30 9902 -37.21 88.70 660.22003 21850 95.74 1849 46.63 8.46 20001 101.99 91.54 2821.22004 17125 -21.62 1881 1.73 10.98 152
26、44 -23.78 89.02 223.72005 11334 -33.82 2192 16.53 19.34 9142 -40.03 80.66 218.62006 11420.2 0.76 2211.7 0.90 19.37 9208.5 0.73 80.63 770.0总计 91031.1 -8.8 11764 -1.4 12.92 79267.1 10.2 87.08 22197.1表 6 显示，2001-2006 年，泽国镇财政支出呈现极不稳定状态，且有逐步下降的趋势。2001 年的财政支出为 18138.9 万元，2006 年为 11420.2 万元，平均每年下降 8.8%。预算内
27、支出的波动幅度也很大，但相对于财政总支出，是比较平稳的。预算外支出极不稳定。可以认为，泽国镇财政支出的大幅度波动主要是由预算外支出造成的。与财政总支出和预算外支出大幅波动的情况不同，预算内支出和预算外支出占财政总支出的比例则是大体稳定的。2001-2006 年，预算内支出占财政总支出的比例平均为 12.92%，最高年份是 2006 年，为 19.37%，最低年份是 2003 年，为 8.46%；预算外支出占财政总支出的比例平均为 87.08%，最高年份是 2003 年，为 91.54%，最低年份是 2006 年，为 80.63%。从平均水平上看，预算外支出是预算内支出的 4 倍。这些数字表明，
28、泽国镇财政支出主要依靠预算外支出。表 6 还显示了泽国镇财政盈余状况。泽国镇每年都有盈余，说明它的财政状况十分稳健，这主要得益于泽国镇经济发展水平较高，预算外收入，特别是来自土地的预算外收入较多。中西部乡镇的情况会有很大不同。（二）预算内支出结构在现有财政支出明细表中，无论是预算内支出，还是预算外支出，都被划分为 16 项，包括：基本建设支出、农业支出、林业支出、水利和气象支出、工业交通等部门事业费、文化广播事业费、教育事业费、医疗卫生支出、科学支出、其他部门事业费、抚恤和社会福利救济费、行政管理费、公检法司支出、城市维护费、支援不发达地区支出、其他支出。泽国镇预算内支出中排在前六位的支出分别
29、是：行政管理费、城市维护费、抚恤和社会福利救济费、教育事业费、农业支出、文化广播事业费。从这种支出结构看，泽国镇预算内财政支出主要是为了保证政府管理职能的发挥和公共服务的提供，符合市场经济条件下公共财政的一般原则。7表 7 泽国镇预算内支出结构 （单位：万元，%）基本建设支出 农业支出 林业支出水利和气象支出工业交通等部门事业费年份 总支 出数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例2002 1261 156.3 12.39 102.98 8.17 18.7 1.48 7.09 0.56 0 0.002003 1848.8 0 0.00 104.1 5.63 8.9 0.48
30、5.4 0.29 0 0.002004 1880.5 0 0.00 162.9 8.66 14.6 0.78 10.9 0.58 15 0.802005 2194.2 0 0.00 227.5 10.37 19.3 0.88 7.4 0.34 27.7 1.262006 2211.7 0 0.00 155 7.01 13.6 0.61 5.2 0.24 14.6 0.66总计 9396.2 156.3 1.66 752.48 8.01 75.1 0.80 35.99 0.38 57.3 0.61续表 7文化广播事业费 教育事业费医疗卫生支出 科学支出其他部门事业费抚恤和社会福利救济费年份数量
31、比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例2002 68.2 5.41 88 6.98 0 0 0 0 13.7 1.09 184.8 14.662003 101.9 5.51 263 14.23 0 0 0 0 15.3 0.83 224 12.122004 126 6.70 263 13.99 0 0 0 0 41.6 2.21 286.4 15.232005 146.3 6.67 263 11.99 0 0 0 0 89.5 4.08 464 21.152006 121 5.47 479.7 21.69 0 0 0 0 59.1 2.67 275.2 12.44总计
32、 563.4 6.00 1356.7 14.44 0 0 0 0 219.2 2.33 1434.4 15.27续表 7行政管理费 公检法司支 出 城市维护费 支援不发达 地区支出 其他支出年份数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例2002 432.7 34.31 4 0.32 152.5 12.09 0 0 32.1 2.552003 470 25.42 4.9 0.27 575.7 31.14 0 0 75.6 4.092004 626.7 33.33 7.7 0.41 295.1 15.69 0 0 30.7 1.632005 722.1 32.91 8.5 0.39
33、 168 7.66 0 0 51 2.322006 594.9 26.90 7.1 0.32 450.3 20.36 0 0 36 1.63总计 2846.4 30.29 32.2 0.34 1641.6 17.47 0 0 225.4 2.40（三）预算外支出结构在 16 类支出中，除了其他支出以外，泽国镇预算外支出中排在前六位的支出是基本建设支出、城市维护费、农业支出、行政管理、文化广播事业费、工业交通等部门事业费，其他类型支出所占的比例较低。表 8 泽国镇预算外支出结构 （单位：万元，%）8基本建设支出 农业支出 林业支出 水利和气象 支出 工业交通等部门事业费年份 总支出数量 比例 数
34、量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例2002 9902 293.5 2.96 623 6.29 3 0.03 325.9 3.29 590.8 5.972003 20001 5312.7 26.56 853.6 4.27 13.4 0.07 157.7 0.79 96.5 0.482004 15244 7703.1 50.53 905.6 5.94 38.2 0.25 176.2 1.16 265.3 1.742005 9142 5457.3 59.69 807.9 8.84 47.7 0.52 13 0.14 60.2 0.662006 9208.5 3072.8 33.37 182
35、2.5 19.79 51.4 0.56 68.3 0.74 301.2 3.27总计 63497.5 21839.4 34.39 5012.6 7.89 153.7 0.24 741.1 1.17 1314 2.07续表 8文化广播事业费 教育事业费医疗卫生支出 科学支出其他部门事业费抚恤和社会福利救济费年份数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例2002 237.4 2.40 246.4 2.49 0 0.00 39.1 0.39 12.6 0.13 69.8 0.702003 242.6 1.21 147.1 0.74 77.7 0.39 13.4 0.07
36、11.5 0.06 39.3 0.202004 345 2.26 225.6 1.48 84.5 0.55 54 0.35 39.2 0.26 88.7 0.582005 208.8 2.28 111 1.21 175.9 1.92 76.5 0.84 19.4 0.21 49.4 0.542006 396.9 4.31 21.3 0.23 178.3 1.94 18.4 0.20 62.3 0.68 308.8 3.35总计 1430.7 2.25 751.4 1.18 516.4 0.81 201.4 0.32 145 0.23 556 0.88续表 8行政管理费 公检法司支 出 城市维护
37、费 支援不发达 地区支出 其他支出年份数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例 数量 比例2002 972 9.82 0 0.00 4474.1 45.18 0 0.00 2308.3 23.312003 1157.6 5.79 4.7 0.02 9249.1 46.24 0 0.00 2624.4 13.122004 584 3.83 3.4 0.02 1871.4 12.28 21 0.14 2838.8 18.622005 1047.5 11.46 1.2 0.01 343.5 3.76 16 0.18 707.3 7.742006 1139.6 12.38 3.1 0.03 50
38、7.8 5.51 46 0.50 1189.7 12.92总计 4900.7 7.72 12.4 0.02 16445.9 25.90 83 0.13 9668.5 15.23基本建设支出在预算外支出中排在第一位。2002-2006 年，基本建设支出占预算外支出的平均比例为 34.39%，最高年份的 2005 年，占 59.69%；城市维护费的平均比例为25.90%，2002 年和 2003 年占 45%以上，近三年所占比例不高；农业支出的平均比例为7.89%， 2006 年最高，为 19.79%；行政管理支出的平均比例为 7.72%，2006 年最高，为12.38%；文化广播事业费的平均比例
39、为 2.25%，2006 年最高，为 4.31%；工业交通等部门事业费的平均比例为 2.07%， 2002 年最高，为 5.97%。从上面的数据可以看出，预算外支出主要用于镇经济、社会发展中的资本性投入、农业扶持、行政机关和行业管理机构的运转，以及满足居民文化生活的需要，基本落在了镇政府合理的职能领域。只是行政管理支出所占比例偏高，表明镇政府本身的运行成本过9高。（四）预算外支出的重要作用在作了以上分析以后，再来分析一下在各项主要支出中，预算内支出和预算外支出各自占有的比例，以透视预算外支出在泽国镇经济、社会发展中的重要作用。表 9 列出了在泽国镇 8 项主要财政支出中，预算内支出和预算外支出
40、各自占有的比例。2002-2006 年，预算外支出平均占 50%以上的主要支出项目包括基本建设支出、农业支出、工业交通等部门事业费、文化广播事业费、行政管理费和城市维护费，其中，预算外支出在基本建设支出、农业支出、工业交通等部门事业费、城市维护费中所占的比例更是高达 90%以上，这说明预算外可支配财力在泽国镇的城镇化、农业发展、城市维护中扮演着重要角色。表 9 主要财政支出项目中预算内支出和预算外支出的比例（%）基本建设支出 农业支出 工业交通等部门 事业费 文化广播事业费年份 预算内支出比例预算外支出比例预算内支出比例预算外支出比例预算内支出比例预算外支出比例预算内支出比例预算外支出比例20
41、02 34.75 65.25 14.18 22.32 22.32 65.25 22.32 77.682003 0.00 100.00 10.87 29.58 29.58 100.00 29.58 70.422004 0.00 100.00 15.25 26.75 26.75 100.00 26.75 73.252005 0.00 100.00 21.97 41.20 41.20 100.00 41.20 58.802006 0.00 100.00 7.84 23.36 23.36 100.00 23.36 76.64总计 0.71 99.29 13.05 86.95 4.18 95.82 28
42、.25 71.75续表 9教育事业费 抚恤和社会福利 救济费 行政管理费 城市维护费年份 预算内支出比例预算外支出比例预算内支出比例预算外支出比例预算内支出比例预算外支出比例预算内支出比例预算外支出比例2002 26.32 73.68 72.58 27.42 30.80 69.20 3.30 96.702003 64.13 35.87 85.07 14.93 28.88 71.12 5.86 94.142004 53.83 46.17 76.35 23.65 51.76 48.24 13.62 86.382005 70.32 29.68 90.38 9.62 40.81 59.19 32.84
43、 67.162006 95.75 4.25 47.12 52.88 34.30 65.70 47.00 53.00总计 64.36 35.64 72.07 27.93 36.74 63.26 9.08 90.92（五）教育支出泽国镇教育支出按照经费渠道可以分为两部分：一是人员支出部分，由温岭市财政直接拨付，不经过镇财政所，由泽国镇教育经费管理委员会直接发放给教师。这部分经费的支出项目包括：教师基本工资、津贴、奖金、社会保险费、离休费、退休费、抚恤和生活补助、医疗费、住房补贴、助学金等；二是镇财政拨付的教育经费，主要用于学校基本建设支出和补充办公经费。表 10 泽国镇教育支出规模及结构 （单位：
44、万元，%）10温岭市财政拨付的教育经费 泽国镇财政拨付的教育经费年份 总支出数量 占总支出比例 数量 占总支出比例2003 2979.4 2569.3 86.24 410.1 13.762004 4474 3985.4 89.08 488.6 10.922005 4139.9 3765.9 90.97 374 9.032006 4486.7 3985.7 88.83 501 11.17总计 16080 14306.3 88.97 1773.7 11.03表 10 表明，在泽国镇中小学教育、职业教育和成人教育支出中，温岭市财政拨付的教育经费占了大头，泽国镇财政拨付的教育经费起到补充作用。2003
45、-2006 年，泽国镇教育支出中，温岭市财政拨付的经费平均占 88.97%，泽国镇财政拨付的教育经费平均占 11.03%。这种教育经费支出结构与目前实施的义务教育经费县级统筹相关，它能够保证教育经费的足额、及时到位，对于保证我国基础教育质量具有重要意义。（六）泽国镇获得各项财政拨款的总规模在作了上述分析之后，可以计算泽国镇所获得的各项拨款的总量，以及它与入库税收收入的比例，以了解在泽国镇实际上缴的各项税收中，有多少实际用在了泽国镇的社会经济发展上。从上面的分析可以看出，泽国镇获得的上级拨款（包括转移支付）共有三大部分：一是温岭市财政对泽国镇的预算内拨款，二是温岭市财政对泽国镇的预算外补助，三是
46、温岭市财政拨付给泽国镇的教育经费，用于泽国镇居民子女的教育，构成泽国镇居民的福利。表 11 是 2003-2006 年泽国镇获得的各项财政拨款及其总量，以及它们与泽国镇入库税收收的比例。表 11 温岭市对泽国镇各项拨款及占入库税收收入的比例 （单位：万元，%）年份温岭市对泽国镇的预算内拨款温岭市对泽国镇的预算外补助温岭市拨付给泽国镇的教育经费温岭市对泽国镇各项拨款总计泽国镇入库税收收入总额预算内外拨款占入库税收收入的比例各类拨款占入库税收收入的比例2003 1636.8 502 2569.3 4708.1 19946 10.72 23.602004 1918.4 588 3985.4 6491
47、.8 25753 9.73 25.212005 2060 1000 3765.9 6825.9 28003 10.93 24.382006 2307.9 1974.2 3985.7 8267.8 31674 13.52 26.10总计 7923.1 4064.2 14306.3 26293.6 105376 11.38 24.95表 11 显示，2003-2006 年，泽国镇获得的各项市财政拨款共计 26293.6 万元，其中预算内外拨款 11987.3 万元，教育经费拨款 14306.3 万元，同期入库税收 105376 万元，预算内外拨款占入库税收收入的 11.38%，拨款总额（包括教育经
48、费拨款）占入库税收收入的24.95%，这说明，通过预算内外渠道获得的税收返还水平为 11%左右，税收返还的总体水平约为 25%。四、分析和建议通过对泽国镇财政运行状况的考察，可以发现，1994 年启动的分税制改革在总体上取11得了成功，但也存在许多需要进一步完善的地方。第一，分税制要以政府间的明确分工为前提，要确保各级政府履行自身职能所需要的财力。乡镇政府是我国行政序列的末端，是一级政权机构，应该有明确的职责定位和相应的财力保证。但在调研中发现，目前乡镇一级政府的职能定位是十分模糊的，从而导致在政府权利的配置过程中，有权有利的职能被收归上级政府，无权无利的职能则被下放到乡镇政府，导致责权利不对
49、称。对于乡镇一级政府是否应该保留，理论界有不同的观点。一种观点认为（马晓河，2006） ，乡镇机构改革的目标是取消乡镇一级政府机构。但从调研情况看，在经济发达地区，设置乡镇这一级政府机构是很有必要的，因为它承担着大量的社会管理、社会服务和经济建设的职能，在我国工业化和城镇化进程中扮演着极其重要的角色。从泽国镇的情况看，它承担着社会管理、行业管理、城镇规划、扶持民营经济发展、城镇基础设施建设和城镇维护、文化广播事业、抚恤救济等项职能，这是都是非常重要的政府职能。从理论上讲，地方政府是提供地方性公共品的主体，乡镇政府是乡镇范围内公共品的提供者。这些地方公共品包括地方社会、经济秩序的维持，地方道路和供水、供气设施的修建、地方消防服务、环境卫生维护、地方发展规划、抚恤和社会救济、司法服务、科技服务、公共文化、休闲场所、教育等等。由地方政府来提供地方性公共品有以下几点好处：一是，与上一级政府相比，地方政府拥有信息上的优势，它更了解当地的情况，能更准确地把握当地民众的公共需要，从而保证它的决策更符合当地实际；二是，与上一级政府相比，由地方政府负责地方公共品的提供更有利当地民众的参与。地方公共品的提供与当地人民的利益息息相关，当地民众有参与决策的热情。把人民的智慧吸收到地方公共决策之中，能够提高决策的民主性和科学性；三是，由地方政府负责地方公共品
