1、大数据时代政府信息资源共享的协同机制研究基于宁波市海曙区政府信息资源中心的案例分析 宋懿 安小米 范灵俊 马广惠 中国人民大学信息资源管理学院 中国人民大学数据工程与知识工程教育部重点实验室 中国科学院计算技术研究所 摘 要： 目的/意义文章从大数据背景下政府信息资源共享议题出发, 探究共享情境下跨部门协同机制的构建。方法/过程研究通过文献分析构建了基于“权力权益信息”三要素的理论研究框架。结果/结论在对宁波市海曙区政府信息资源中心进行案例分析的基础上, 研究归纳出“一把手主导”机制、“基础设施财政项目审批”三统筹机制、“线上线下同步纠错机制”及“共享保密协议”等协同机制在信息资源汇聚、融合和
2、共建阶段各自发挥的作用。文章在为实践部门工作人员提供经验借鉴的同时, 也为考察政府信息资源跨部门共享的协同机制提供了新的研究思路和分析框架。关键词： 大数据; 政府信息资源; 跨部门共享; 协同机制; 案例分析; 作者简介：宋懿, 女, 1991 年生, 博士生。研究方向:政府信息资源管理。作者简介：安小米, 女, 1965 年生, 教授, 博士生导师。研究方向:政府信息资源管理、知识管理。作者简介：马广惠, 女, 1989 年生, 博士生。研究方向:政府信息资源管理、档案管理。作者简介：范灵俊, 男, 1982 年生, 博士, 工程师。研究方向:区块链技术、政府信息资源共享机制。基金：国家自
3、然科学基金重点培育项目“面向政府决策的大数据共享与治理机制”子项目“大数据治理规则体系研究” (项目编号:91646127) Collaborative Mechanism of Government Information Resources Sharing in Big Data Era: a Case Study of Haishu District, Ningbo City in ChinaAbstract： Purpose/significance Starting from the government information resources sharing in the bi
4、g data era, this paper explores the cross-sector collaborative mechanisms construction under sharing context. Method/process By doing systematic literature review, the paper establishes a theoretical research framework consisting of power, rights and interests, and information. Result/conclusion Bas
5、ed on the case analysis of Government Information Resources Center in Haishu District, Ningbo City, the paper concludes the roles of collaborative mechanisms such as “Chief-Leader Dominated Mechanism”, “Financial-Performance Coordinated Mechanism”, “Online-Offline Synchronous Data Error Correction M
6、echanism”, “Confidentiality Agreement Signed Mechanism” in the information resources collection, integration and co-construction. The paper not only provides a new way to study the collaborative mechanisms in government information resources cross-sector sharing, but also makes references to practic
7、al work.Keyword： big data; government information resources; cross-sector sharing; collaborative mechanism; case analysis; 引言2015 年, 国务院印发的促进大数据发展行动纲要明确了大数据背景下政府数据跨部门共享在政府治理能力提升进程中的基础性地位和作用1。在此基础上, 如何界定部门数据共享范围、边界和使用方式, 如何厘清数据管理的权利义务是共享政策目标实现过程中亟需解决的实践议题。在学界, 大数据背景下政府治理能力的发展同样是研究者关注的热点。目前, “实施大数据战略管
8、理2-3有助于地方治理水平提升, 实行政府大数据应用能够提升地方政府治理能力4-5”的论断已初步成为研究共识, 但相关研究多集中于宏观视角下国内外大数据共享策略比较研究6-9或地方政府战略规划研究10-12, 缺乏对政府信息资源共享实践情境的关注, 基于知识管理13及信息生态14-15等视角的案例研究, 倾向于直接用理论模型指导实践, 忽略了大数据背景下政府工作情境的复杂性。大数据时代政府治理能力的提升不仅要考虑技术进步引起的管理工具变迁, 更要正视以“管理主体多元化”为代表的治理价值观的变化16, 从整体上把握政府治理方式的转变。为此, 本文从提升政府跨部门协同治理能力的视角出发, 聚焦宁波
9、市海曙区政府信息资源共享情境中的瓶颈问题, 在构建跨部门共享协同机制分析框架的基础上, 识别共享情境中具体的协同管理机制。本文将“政府信息资源跨部门共享的协同机制”界定为:“在政府信息资源跨部门共享的实现过程中, 地方政府调节权力、权益与信息三要素的各类管理行为的总称”, 研究具体问题包括: (1) 为什么从协同视角研究政府信息资源的跨部门共享? (2) 什么是政府信息资源跨部门共享的协同机制? (3) 如何识别实践情景中政府信息资源跨部门共享的协同机制?研究结果在呈现跨部门共享微观情境的同时, 考察并归纳政府信息资源跨部门共享的协同机制。1 问题的提出文献研究及实践调研结果表明, 在实践情境
10、中, 共享管理人员需处理的主要问题包括:如何协调不同业务部门间的利益冲突以增进部门共享的意愿?如何界定共享活动中不同业务部门间实现信息共享的先决具体条件?如何为来自各业务部门的信息搭建虚拟及物理共享平台?基于行政管理、数据管理和信息技术三大视角, 现有研究解决上述问题的基本思路如表 1 所示。表 1 基于行政管理、数据质量和信息技术视角的政府信息资源共享研究思路 下载原表 伴随着政府职能转变, 条块分工的传统管理理念开始向整体性政府33等管理理念转变, 周志忍及蒋敏娟的研究表明:跨部门协同是一项系统工程, 它涉及多元管理主体及多种管理活动, 具有复杂性特征, 跨部门协同在中国的实现不仅需要面对
11、协同能力、组织、责任及效率困境, 还需要解决制度化缺失及粗放式管理带来的各类问题34。基于该观点重新审视现有研究成果可发现:在共享情境中, 行政管理、数据质量及信息技术视角下政府信息资源共享实现方式的本质是借制度建设、标准建构及技术赋权等手段对“权力权益信息”三要素进行干预, 详情如表 2 所示。表 2 共享情境中的跨部门协同要素及其作用方式 下载原表 从理论上来说, 三大视角下的研究成果能分别解决共享中面临的权力、权益和信息间的协同问题, 但在实际操作过程中, 缺乏有效联系的成果难以独自解决具有复杂性特征的共享协同问题, 具体而言:共享并非单纯的技术管理问题35, 而是政府内部共同使用信息资
12、源的一种机制36, 行政管理、数据质量与技术管理三者间密不可分, 不可割裂。数据质量管理是对异构数据37标准化处理过程38, 是联通技术与业务的重要环节, 而不仅是技术辅助手段或强制规范。共享平台仅能调动经过质量处理的已共享数据, 在缺乏有效整合的前提下, 大规模使用信息技术可能会造成新信息孤岛39。因此, 跨部门共享中面临的“权力权益信息”协同问题可被视为“管理主体、管理活动及管理客体40”间管理机制的协同。其中, 管理主体指政府现有组织架构下的各业务管理部门及其管理人员, 管理活动指各业务部门提供符合条件的共享信息并实现不同部门间信息资源共享交流过程, 管理客体既指政府信息也指接受上级行政
13、命令的业务部门。2 协同机制的构建在综合借鉴行政管理领域跨部门协同机制研究成果的基础上, 本文将政府信息资源跨部门共享的协同机制界定为:“在政府信息资源跨部门共享的实现过程中, 地方政府调节权力、权益与信息三要素的各类管理行为的总称。”此类行为既包括结构性协同行为 (如:以共享为目的的组织结构调整、以落实上级任务为目的信息资源共享政策条文颁布及以协调部门利益为目的的行政体制调整行为等) , 也包括程序性协同行为 (如:以促进共享为目的的财政协调机制、以提升共享理念为目的的临时会议及部门间信息准确性核查等行为) 。政府信息资源跨部门共享的协同机制是在实践中形成的, 以推行共享工作为目的的关系协调
14、方式, 它随实践工作的推行而处于动态变化中, 对共享协同机制的研究需要在与实践的比对中, 逐步提炼出具体管理行为及其协同关系。以“权力利益信息”三要素框架为基础, 本文对相关研究中的政府行为类别及作用方式进行归纳分析 (见表 3) 并呈现出以权力、权益和信息为协同要素的管理行为背后隐藏的共性假设: (1) 行政管理视角下的权力要素协调强调“组织结构调整”在共享中的作用, 特别关注共享管理部门/领导行政级别的提升, 这种将行政级别提升与共享效果直接挂钩的观点一定程度上反映了传统官本位文化对行政实践的影响。 (2) 数据质量视角下的权益要素协调强调“绩效评估”在共享中的作用, 这里的绩效评估通常指
15、以共享为目标对业务部门提出的“共享绩效指标”, 但绩效考评的主导部门是业务部门所属条线或共享管理部门尚存在争议, 这种将绩效指标与共享效果紧密挂钩的观点一定程度上反映了刚性手段在政府组织协同进程中的主导地位。 (3) 信息技术视角下的信息要素协调强调“构建技术平台”在共享中的作用, 并特别关注到数据质量管理、部门利益协调及行政管理手段在平台搭建及运营过程中的作用, 这种观点反映了权力、权益与信息三要素间的联系。表 3 基于“权力利益信息”三要素的协同机制构建 下载原表 3 案例分析基于理论抽样原则, 研究选取宁波市海曙区政府信息资源中心作为典型性案例进行研究 (该政府信息资源中心建设拥有较好的
16、物理设施及行政管理基础49, 其建设理念和模式具有一定地方特色50, 整体发展正处大数据转型时期4) 。研究采用实地调查方法, 在收集政府内部资料的同时, 通过地方政府管理者访谈获得管理行为的回溯性信息及解读, 不同类型资料相互佐证, 增强可信性。此外, 结合生命周期理论51及案例实践, 本文将案例共享流程划分为“信息资源汇聚、信息资源融合、信息资源共建”三阶段, 其中, 汇聚阶段指信息从各业务部门汇合并集聚合到管理平台过程, 融合阶段指来自不同业务部门的原始信息在平台中“清洗比对整合”的数据处理过程, 共建阶段指经过技术处理后的政府信息资源的利用及开发应用过程, 框架详情见表 4。表 4 基
17、于信息资源“汇聚、融合、共建”三阶段的分析框架 下载原表 3.1 权力要素的协同机制权力协同机制在信息资源汇聚阶段发挥主要作用。建设伊始, 在宁波市经济和信息化委员会条线组织安排的基础上, 区项目分管领导将曾在民生部门有过大数据项目经验的业务主管协调为主管领导, 并从高校定向招募人才, 形成一把手中心的管理队伍。通过小组探讨、会议召开及文章发表等方式, 一把手“以需求为导向, 搭建数据池, 提供数据服务”的执政理念影响了整个团队, 相关人员形成系列工作经验总结52-53并对信息汇聚目的达成“业务需求推动信息汇聚”的共识。此外, 通过掌握“基础设施建设、项目及财政审批”三统筹机制, 资源中心引导
18、区内各部门集中力量进行部门信息化及共享资源建设。在共享平台建设过程中, 相关业务部门服务器的安装及使用被统一协调至政府信息资源中心, 各条线业务部门与信息化建设相关的项目需以书面报告形式阐明项目在共享方面的需求、业务部门提供的共享数据、业务部门对共享信息的需求及信息的确切共享方式, 项目经政府信息资源中心审批并在经信委立项后才可获得相应财政资金支持。在信息资源共建阶段, 以绩效评价为代表的奖惩机制是政府内部进行利益调节的主要手段, 但资源中心并未将自身界定为共享绩效评定的权力主体, 共享指标的考核仍由各条线负责。此外, 资源中心在遵循“自下而上”的实践逻辑的基础上, 开始逐步探索数据交易和数据
19、市场的发展。3.2 权益要素的协同机制权益协同机制在信息资源汇聚初期发挥主要作用。2015 年, 宁波市政府信息资源目录体系研究课题组于完成宁波市政府部门公文目录体系及宁波市发改委资源目录体系, 并于宁波市政府信息资源共享管理办法中建立了资源目录和交换管理办法。在汇聚阶段, 资源中心通过与业务部门签订数据免责协议的方式固化共享需求, 并通过保密协议及技术手段实现“谁提供谁负责”的共享原则, 在保证业务部门对自身提供的原始数据所有权的基础上, 将信息共享可能带来的信息隐私、信息泄露等风险转移至政府中心, 当其他业务部门在平台上提出信息共享需求时, 信息原始来源部门拥有与政府信息资源中心同等的电子
20、审批权。与现有文献持有的观点不同, 在实践工作快速迭代的需求下, 数据存储标准及格式的制度并未成为此阶段的工作重点, 对实操人员来说, 国家标准的落地需根据实际情况进行相应调整, 而以实用为导向的具体操作流程很难被详细地记录, 来自各个业务部门“多格式、多结构、多类型”的信息资源在“清洗比对融合”处理过程中, 其数据处理及存储标准更多地内化于共享平台中而缺乏相应客观记录, 在该情况下产生的共享信息资源难以保障其在未来应用中数据一致与连贯性。3.3 信息要素的协同机制作为技术支持手段, 信息协同机制作用贯穿共享过程, 突出表现为汇聚及融合阶段, 具体而言:在汇聚阶段, 信息协同机制表现为数据库和
21、数据平台搭建, 2013 年 5 月正式启动的资源中心在 2013 年 10 月期间初步完成数据库搭建工作, 形成具有“一套目录, 两大支撑平台, 三个功能中心”特征的框架结构, 并于当年在区内部政务网络投入使用。截至调查时止, 参与该系统信息资源交换的部门达到 35 个, 正在享受新版本数据共享服务的主要测试部门有 4 个, 数据交换共享渠道成形, 系统平台内部可对新增数据、数据比对及整合进行有效管理。在融合阶段, 资源中心通过“线上线下同步进行的信息纠错机制”对共享平台中汇聚的各类信息进行比对与检查。其中, 线上部分指共享平台通过技术手段检查数据极端异常值, 排除因人工录入或转录格式等因素
22、造成的错误, 再通过比较相同关键性字段的方式比对同一 ID 下的不同业务信息, 从而通过已有的准确度较高的信息 (如来自公安部门的人口基本信息等) 核对并弥补其他业务部门信息缺失。线下信息纠错机制主要针对人口及地理空间等关键信息, 通过专职/兼职的社区网格员 (网格根据网格处理技术需要人为划分的地理空间) 入户走访和日常巡查进行信息核实, 结果由网格员通过移动端上报至处理平台, 纠正错误信息并补查缺漏信息。4 研究结论案例分析表明:“一把手”主导的“基础设施财政项目”三统筹机制与信息资源共享保密协议的签订共同调动业务部门共享积极性;“线上线下同步纠错机制”保障数据真实和一致性;而条线绩效评估取
23、代横向评估成为奖惩手段, 案例经验与理论框架的对比结果表明:1) 服务性质的职能定位和强有力的领导支持是共享协同机制中权力要素调整的关键, 相较于行政强制力的使用, 主动赋权行为在实践中拥有较好的运行效果, 其关键是以服务为导向的职能定位和领导 (特别是一把手) 机制的培养。在快速变化的行政管理情境中, 利益协调既需要保障赋权又需把握尺度, 盲目提升共享信息化部门在组织机构中的地位并以此取代对领导力培养和利益协调迭代过程的重视, 可能会使业务部门通过转换立项部门的方式逃避强制性共享要求。此外, “财政绩效”审批制度仍是部门利益协调的主要刚性手段, 但在共享情景中应切实考虑条线部门自身的信息化水
24、平, 作为中介协调部门的政府信息资源中心不应过多干涉条线原有工作。2) 签订信息资源共享保密协议是共享协同机制中权益要素调整的关键, 在现实情境中, 适当减少政策和数据规则制定等浪费“工作时间”的行为是实践部门持有的普遍态度, 但标准化流程的欠缺可能会造成平台间新的“信息鸿沟”的出现。相较于数据处理标准的硬性推广, 在共享过程中通过签订保密协议/共享协议的方式, 明确业务部门与政府信息资源中心间的权力义务关系是促使信息资源共享实现手段, 标准制定可由专业人员持续跟进。3) 实行线上线下的数据验证是共享协同机制中信息要素调整的关键, 在运行过程中, 信息要素的协同需要与信息质量管理及行政管理手段
25、间相互联动, 通过行政手段与技术手段间的结合, 因人工录入或转录格式等因素造成的错误信息被排除, 借助准确度较高的信息, 业务部门提供其他信息中存在的缺失被有效弥补, 实现错误信息的纠正和缺漏信息补查。在未来的研究中, “权力权益信息”三者间的具体协同方式还将被深入挖掘, 不同管理行为及协同机制对部门协同能力构建的影响将被全面考察, 领导力共识达成的方式、数据规范化处理的经验及情境动态变化过程中的管理行为将被成为共享管理机制的核心内容进一步探讨, 多案例/跨案例比较方法将被应用于案例结论的可推广性探讨。参考文献1国务院.国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知.EB/OL. (2015-09
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