1、 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权山西财经大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 我国住房公积金制度运行及发展研究 1 我国住房公积金制度 运行与发展 1. 绪论 1.1 选题背景与意义 住房公积金制度是我国政策性住房金融体
2、系的核心组成部分，在我国政策性住房体系中发挥着重要作用，同时也是我国住房保障体系的重要组成元素 (从目前来看，廉租住房、经济适用住房和住房公积金共同组成了住房保障体系 )。住房公积金制度自 1991 年在上海实行以来，随即在全国范围内开始推行，特别是 1999 年 4 月 3 日国务院颁布 了住房公积金管理条例 （简称条例） 之后，开始走上了成熟化、法制化、规范化的道路。在我国推行住房公积金制度虽然只有约 20 年，但对推动住房商品化的作用是非常显著的。住房公积金的增值收益有效地支持了廉租住房制度建设，为建立我国住房保障体系夯实了基础，使住房产业与国民经济的发展紧密结合起来，为构建和谐社会发挥
3、了不可替代的作用。 住房公积金制度取得了巨大成效，但同时需要双向性的面对问题，还要认识到这项制度在实施过程中存在许多不足和缺陷，主要表现在以下几个方面，住房公积金制度法律规范不明确，管理机构管理紊乱，住房 公积金覆盖率不高，住房公积金使用率较低，监管机制不健全， 保值增值能力 普遍较低， 监管机制不 够 健全。 如果这些问题得不到 及时 解决，势必会影响住房公积金制度的良性发展。 相比于国外成熟的住房公积金研究体系，我国国内对住房公积金制度的系统研究还是欠缺的，因此，系统研究住房公积金制度对完善我国住房公积金制度有较为重要的理论价值和实践意义。 1.2 国内外文献综述 1.2.1 国 外 研究
4、成果 很多国外学者在住房公积金制度方面已经进行了深入的研究， 在对传统计划经济国家住房制度的研究 表现的尤为突出 ， 随着时代的进步， 新加坡、美国等国 的学者也更透彻的对 政策性住房金融机构 进行了严密的分析 。 我国住房公积金制度运行及发展研究 2 马克博利特 1通过对 之前学者 关于 住房公积金制度的研究，并结合 新加坡中央公积金制度的 具体情况 ，认为新加坡的住房 公积金最大 的 特点是 由政府 强制性和政策性 ， 作为住房公积金 的 管理机构 中央公积金局直接 对住房公积金进行金融管理 。 与此同时， 新加坡 的住房保障体系与当时的国情是紧密相连的， 政府金融机构 作为催化剂，为住房
5、公积金进制度的落实提供了 肥沃的成长土壤 ，使 住房保障事业 得到了 大力发展 。 雷诺 2指出 ： 从住房保障制度的发展历史来看 ，逐渐放弃抵押贷款制度 已成为未来的发展趋势 ， 大部分 住房 管理研究中心研究的方向集中在 住房 金融 体制经济效应问题。 罗伯特巴克利 3的主要观点是 计划经济国家的住房 保障体制相比 市场经济国家 从财政方面 支出了 更 多的住房 保障资金 。 计划经济国家的住房保障事业本应得到更深入的发展， 但由于计划经济国家 住房资金管理 的效率 低下 ， 监管力度不够， 造成了 成本的增加和资金的浪费，反而限制了住房保障事业的发展 。 加尔斯特 4的研究成果表现 政策
6、性住房金融补贴效率， 需求方市场作为最具代表的市场群体 ， 在一般情况下如遇到金融补贴情况，相比供给方应更照顾 需求方的 的利益，这样才能保障住房事业的良性 发展。同时 邹可纳斯和阿诺特 通过对 芝加哥的动态均衡模拟模型 分析 也得出了类似的结论。 维纳尔巴埃尔 通过对 巴西的政策性住房金融制度 最终 失败 的深刻分析 ，指出 住房保障体系应照顾所有劳动者的利益，尤其是低收入阶层，但一贯的用市场手段对社会保障事业进行管制 ，低收入阶层 的利益必然受到侵害 。 随着中国私人住房市场 的 启动与快速城市化进程发展，中国住房问题也引来越来越多外国研究者的关注，研究集中体现在国有住房存 在 巨大浪费资
7、源以及转向市场体制改革等方面的研究。 Burell（ 2006）以访谈的形式向中国几个城市公积金管理 中心的工作人员深入了解，同时分析比较各大城市的居民购买力，系统的介绍了中国公积金的归集与管理过程，对中国公积金制度的优缺 点 给出了一定评价。 Chi 和 Wai（ 2006）则以上海公积金制度的实行为例，介绍了中国住房制度改革的发展历程，进而分析了安居工程中住房公积金的作用，并说明了公积金用于个人抵押贷款后可提1 马克?博立特 ， 住房金融 M， 北京改革出版社， 1990 2 Renaud， B.The real estate economy and the design of Russi
8、an housing reforms， Part I.Urban Studies， 1995， N0.32:1247 一 1264 3 Robert M. Buckley. Housing Finance in Developing CountriesM. First published in GreatBritain , by Macmillan Press LTD, 1996 4 Gaister,G.Comparing demand side and supply- side housing policies:market and spatial perspectives.Housing
9、Studies.1997,N0.12:561-57 我国住房公积金制度运行及发展研究 3 高居民的住房消费可支付性的现实意义。 1.2.2 国 内 研究成果 1.2.1.1 住房公积金的组成 陈杰 5认为住房公积金是由职工单位每月按规定缴存定额资金（住房部分实物分配转为住房货币化的形式）和职工从工资中按规定 缴存的资金（每月固定从工资中存储一部分，专门用于购房）两部分组成的，这两部分住房公积金都是属于职工个人所有 的 住房基金。 1.2.1.2 住房公积金 制度 的用途 王月香 6指出， 住房公积金制度的 用途 是通过建立有效的住房供需激励机制， 可以 促进住房的生产和消费，加快市场经济的繁荣
10、和发展。一是从需求拉动方面，通过资金积累和向个人提供政策性贷款，可以提高职工个人构建住房的支付能力，增强住房的有效需求；二是从供给推动方面，通过住房公积金融资，政府可以筹集一笔稳定的住房资金，为住房建设提供资金，加快城市廉租住房和 经济适用房建设 。住房公积金制度的建立，加快了住房资金的积累和周转速度，提高了城镇居民解决住房困难的能力。 1.2.1.3 我国住房公积金制度的支撑理论研究 张东 7 系统的概括 出 了我国住房公积金制度的理论支撑体系 。同时，他根据住房公积金制度的四个支撑理论，从实现预期、提高互助强度、控制资金流向与降低营运成本的角度简单的分析了我国现行住房公积金制度运行中的诸多
11、缺陷，但研究不够深入，没有实证的支持。（见 图 1-1） 5 陈杰 ， 中国住房公积金制度的困境与出路 ，中国房地产， 2010.5 总第 353 期 6 王月香， 试论太原市住房公积金贷款现状 ， 科技 情报开发与经济 ， 2010 年第 20 卷第 6 期 7 张东 ， 住房公积金制度支撑理论 ， 梳理与启示 J， 财贸经济 ， 2002,(7)： 34-36. 我国住房公积金制度运行及发展研究 4 图 1-1 我国住房公积金制度的理论支撑体系 1.2.1.4 对我国住房公积金制 度的发展现状及问题研究 过去的二十年中，我国高速发展的房地产业与逐年飚升、难以负担的房价，逐渐引发出一系列社会
12、矛盾，而我国并不完善的住房制度更是对社会的发展 造 成严重制约。故而越来越多的学者开始关注住房制度问题，特别是我国当前住房公积金制度的发展缺陷与不足。社会、经济等多方面制度因素限制我国住房公积金制度的有效发展，致使 其不管是外在环境还是内在体系，均存在一些问题。关于这些问题，国内有不少学者从不同角度提出了不同的研究。 高兴 8 指出，当前我国住房公积金制度存在的主要问题有： 1) 作为公民的住房保障也有“嫌贫爱 富”的毛病，导致众多低收入者仍然买不起房； 2) 住房公积金性质特殊，其信贷政策在收入分配和融资功能方面缺少市场竞争力； 3) 住房公积金的使用率不高，很难实现其政策目标。 吕继承 9
13、 指出，我国住房公积金制度在设计上存在以下几个问题： 1) 住房公积金管理条例中对住房公积金管理中心的定位不准确； 2) 住房公积金会计核算办法和住房公积金财务管理办法及其补充规定中规定的增值收益分配项目及比例不合理； 3) 条例对于住房公积金缴存基数和比例的规定不规范，缴存额差距过大，公平性不够，导致新的分配不公。 8 高兴， 解读与探讨住房公积金制度存在的问题 ， 内蒙古科技与经济 ， 第 19 期总第 221 期 2010 年 10 月 9 吕继承 ， 关于进一步完善住房公积金管理制度的思考 ， 红河学院学报 ， 第 8 卷 第 4 期 2010 年 8 月 委托代理理论 基 金 理 论
14、 互 助 理 论 住房公积金制强制储蓄理论 我国住房公积金制度运行及发展研究 5 1.2 .1.5 对完善我国住房公积金制度的措施及对策研究 研究者们纷纷对我国当前住房公积金制度进行了分析，针对存在的问题，提出了诸多完善对策与建议。 袁琳 10 对完善我国住房公积金制度所提的对策建议主要有以下三个方面： 1) 住房公积金应在全国范围内实行统一制度、统一管理，打破区域封闭限制； 2) 明确住房公积金的政策目标，调整公积金贷款政策，扩大受益对象的涵盖面； 3) 明确公积金中心职能，推行公积金市场化利率，提高公积金运作效率。 宋海英和刘艳飞 11 建 议通过扩大住房公积金的覆盖范围，确定合理的缴费标
15、准，政府从供给方面稳定和降 低房价，改变商品房的供给现状，合理利用住房公积金的增值收益等措施，进一步深化我国住房公积金制度的改革。 研究者们提供的新的理论研究，不仅进一步充实了我国在这方面的理论基础，而且良好的推动我国住房公积金制度改革与完善，促进我国住房公积金制度深化发展。 1.3 研究思路与内容 随着国家对住房保障越来越重视，对住房公积金的研究越来越深入。基于此 ， 本文 主要介绍了我国住房公积金制度的性质、特点、发展过程、所取得的成就， 结合我国住房公积金制度的现状，系统深入的分析 住房公积金制度存在的问题并提出相应的对策。 本文主 要是从公共管理的角度，围绕住房公积金制度发展中存在的问
16、题，加以分析和研究，并提出相关对策和建议，在结构上分为六章： 第一章，绪论。主要介绍本论文研究的背景及意义，研究的思路、主要内容以及文献综述。 第二章，理论基础。介绍了住房公积金制度的含义、性质和特点等相关理论。 第三章，介绍了我国住房公积金制度的发展历程与现状。 第四章，通过了解现状，指出我国住房公积金制度的发展中存在的问题。并针对问题，深入研究分析了我国现行住房公积金制度的制约因素及原因。 第五章，通过分析并借鉴国外经验，提出了适合我国住房公积金未 来发展的建议与对策。 第六章，得出结论。 10 袁琳 ， 现阶段住房公积金制度运行中的问题与对策 ， 合作经济与科技 ， 2010 年 11
17、月号上（总第 404 期） 11 宋海英 和 刘艳飞 ， 完善我国住房公积金制度研究 ， 现代 商贸工业 ， No.1,2010 我国住房公积金制度运行及发展研究 6 2 住房公积金制度概述及相关理论 2.1 住房公积金的内涵及特点 住房公积金 12 是指国家 政府 机关、国有企业、事业单位及 私营企业 其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。 住房公积金具有以下特点 13 ： ( 1 ) 普遍性 ， 城 镇 所有在职职工必须按照 相关 的规定缴存住房公积金； ( 2 ) 强制性（政策性） ， 住房公积金是在住房制度改革过程中，根据国家政策规定建立起来的一种制
18、度。对不按规定缴交的单位和个人， 住房公积金管理中心有权责令限期办理 ， 并可申请人民法院强制执 行； ( 3 ) 福利性 ， 住房公积金是国家和单位以货币形式为职工提供的一种住房福利 ， 如住房公积金免征个人所得税，贷款利率相对于商业银行贷款利率较低，住房公积金利息免缴利息税； ( 4 ) 专用性 ， 住房公积金只能用于 职工的 住房 问题 ， 在一般情况下， 任何单位和个人不得擅自挪用； （ 5 ）退 还性 ， 如果职工 完全丧失劳动能力 （或 离休、退休 ） ，户口迁出或出境定居等， 则缴存 的住房公积金将 退 还职工个人。 2.2 住房公积金制度的性质 住房公积金制度是 一项 为了解决
19、公民住房问题的 的住房保障制度， 同时 具备 着 社会保险制度的 共同性质 ， 表现在以下 几个方面： ( 1 ) 权利与义务相对 称 。就像社会保险的贡献与收益呈对称性， 劳动者只有 按规定 履行了保险 缴费的义务 ，才能具有保险的权利 ， 所以说劳动者如果要 享受政策性的住房贷款或购房基金，就要按月缴纳一定金额的费用。 (2) 劳动性和社会性相统一 14 。 由于住房公积金的应用对象是全体劳动者 ， 所以 劳动性和社会 性表现的尤为突出 ， 同时 覆盖对象和缴费对象同样兼具劳动性和社会性的特征。 ( 3 ) 多层次适度性 15 。 社会保险制度覆盖社会各个阶层 ，住房公积金制度、经济适用住
20、房制度、廉租住房制度构成我国住房保障体系 ，不难发现 这三个制度体现 了 不同 的层次性。 以住房公积金 为例 ，它的对象范围和给付标准也体现了多层次性 ， 还体现在住房公积金缴存额度 与社会、经济和城市建设发展水平相 协调。 12 国务院 ， 住房公积金管理条例， 2002 年 3 月 24 日修订 13 李宁，我国现行住房公积金制度的缺陷分析及对策研究，北京：北京首都经贸大学优秀硕士毕业论文， 2008 年 4 月 14 赵晓平，完善我国住房公积金制度研究，重庆：重庆大学优秀硕士毕业论文， 2008 年 4 月 15 郑鑫，完善天津住房公积金制度的对策研究，天津：天津大学优秀硕士毕业论文，
21、 2006 年 12 月 我国住房公积金制度运行及发展研究 7 2.3 住房公积金的相关理论 2.3. 1 西方社会保障理论 亚当 斯密在国富论中表示 “ 市场经济活 动 可以 自动调节 个人利益与社会利益的关系 ， 在这个过程中，政府不具备干预能力， 政府 更多的作用表现在 维护自由和公平 方面”，其观点可以称为西方社会保障理论的起源理论 。 所以说 ， 在 西方 整个发展历史进程中， 西方社会保障理论 和保障 经济学 两者互相促进，互相发展， 紧密结合在一起。二战后， 整个欧洲都处于 经济危机 的紧急状态中，但同时在 凯恩斯主义的 深刻影响 下，英国 作为欧洲各国社会保障事业的的领先者，
22、率先建立起福利国家 的雏形 。 欧洲各国通过英国社会保障事业的经验教训，紧随其后 纷纷效仿 。同时，社会保障理论研究在这个时期也成为了重要的社会学研究方向， 随即 在西方各国出现了很多 社会保障理论 派系 ， 从中踊跃出很多优秀的派系如 “ 中间道路 ” 学派与民主社会主义学派。 在 20 世纪 70 年代爆发的经济危机 中诞生了 新自由主义学派 ，其核心观点是 人的自由是 神圣而不可侵犯 的， 所以说 国家 政府一直 对经济 发展 和社会 保障事业进行的 干预 行为 ， 也 是对 合法公 民 权利的侵犯，进而全面否定了福利国家的普遍福利政策。该学派强调个人和家庭的责任以及充分发挥市场功能，主
23、张自由竞争，为当时西方国家调整社会保障政策奠定了理论基础。 在 20 世纪 90 年代 时期 ，产业革命 得到了大力 发展，有人认为新自由主义将社会福利完全私有化、市场化的解决办法行之无效，而以国家干预为主的社会福利政策导致一些掌权人滥用社会福利资源，所以需要寻求新的途径。因此，被称为 “ 第三条道路 ” 的该学派倡导出新福利国家 政策 ：社会福利的国家模式 本身就是具有缺陷的 ，社会福利资源不再主要用于救济，而是要改变依赖政府的观念，在社 会上提倡自助。 2.3. 2 强制储蓄理论 强制储蓄 16 即储蓄主体是非自愿地参与了储蓄。具有代表性的西方强制储蓄理论有以下几种。“分布差异论”（以托马
24、斯罗伯特为代表）认为：强制储蓄是否有损害要具体分析，因为流通领域中的纸币只有落入仅具购买行为的消费者手中的部分发生了强制储蓄；“非正义论”（以杰里米边沁为代表）认为：作为调节经济的行为的强制储蓄，可以增加未来的产品量，但是是损害消费者的利益的；“促进经济增长论”（以约瑟夫熊彼特为代表）认为：由非常信用引起的强制储蓄可有效的促进经济增长； “有条件的促进经济发展 论”（以约翰梅16 刘菲，我国住房公积金制度研究，武汉：武汉科技大学优秀硕士毕业论文， 2009 年 5 月 我国住房公积金制度运行及发展研究 8 纳德凯恩斯为代表）认为：在非充分就业条件下，强制储蓄对经济发展的积极作用，强制储蓄工具根
25、据不同的条件有限度地运用；“危机论”（以弗里德里希哈耶克为代表）认为：应该在生产领域进行强制储蓄分析，提出强制储蓄有破坏经济的可能，自愿储蓄可以促进经济发展。实践证明，参加强制储蓄者都可能有损失，但损失不同，故在统一的强制标准下制定强制标准时必须充分考虑各方面的因素。 强制储蓄 从本 质上 讲 是 一种 强制地 延迟消费 ，这种行为必然会对 供给关系 平衡产生一定干扰 。 所以说 ，强制储蓄 理论 的 深化落实是一个长期的战略决策 ， 并 且 强制储蓄的标准制定应根据储蓄主体的收入增长等因素而逐步改变。 2.3. 3 委托代理理论 委托代理是 指在一定的约束前提下 ，一方 把 自己的 一些 资
26、产 和资源 委托 代理 给另一方，另一方通过对其资产的运营操作而得到一定报酬的活动。在这个合作模式中， 委托方 可以 借助受托方的 资源优势 ， 来弥补自身的不足使项目顺利进行 ；受托方 可以更好的在某个领域 发挥自身的优势 ，总而言之 委托代理能优化资源配置。 委托代理理论在住房公积金方面的作用主要表现在把 住房公积金的 存缴 业务委托给商业银行 进行 代理， 这样可以借助 商业银行的业务 优势 和 渠道 优势， 大大延伸了 住房公积金的覆盖了范围 ，提高了效率。 我国住房公积金制度运行及发展研究 9 3 我国住房公积金制度的发展历程与现状 3.1 我国住房公积金制度的发展历程 住房公积金制
27、度对我国住房金融的发展起到了重要作用，促进了我国住房商品化、市场化与房地产业快速发展。究其发展历程，大致有以下几个阶段。 3.1.1 起步阶段 上世纪 90 年代，我国上海率先借鉴国外的成功经验，并 结合中国的国情，建立 了自己的 具有地方特色的住房公积金制度，随后一些大城市纷纷进行试点工作，进而推广到全国，各省市陆续推行了符合本地实际的住房公积金制度， 1994 年国务院做出 关于深化城镇住房制度改革的决定，但各地区的公积金制度都是各自为政，相互借鉴并不统一。其中最具代表性的是 1991 年作为国内最早出现的住房公积金地方性规章推出的上海市住房制度改革实施方案中的上海市公积金暂行办法，直至
28、1999 年 4 月 3 日公积金管理条例出台以前，都是后续各城市规章借鉴的蓝本。所以，同一时期其他地方的住房公积金地方规章基本上都效仿上海，在初步探索阶段出台相关的地方暂行办法。 由于缺乏经验参考，关于管理、监督、罚则等内容只是做出指导性规定，不具有法律强制力，可操作性不强，提取情形、封存、 保值增值等规定考虑缺失的情况甚是普遍。 通过几年实践操作经验的积累，住房公积金管理条例的内容有了深刻的变化，各地相继推出适应当地发展情况 的 条例，其中突出特点所列如下： (1) 明确并进一步强化了管理、监督、罚则等前期暂行办法缺失和操作性不强的条款。 (2) 住房公积金中相关建设项目贷款或单位贷款受到
29、认可。 (3) 关于缴存、使用的条款引入了更多的适用情形。 (4) 各地条例的差异主要是对缴存对象、比例 和 贷款条件 等 一些细化标准的规定的差别。 总的来说，在起步阶段主要是推行实施住房公积金制度，鼓励职工购房， 建立单位住房基金，发展合作建房等一些改革。通过全面实施这些改革措施，推进了住房商品化、社会化实质性发展。 我国住房公积金制度运行及发展研究 10 3.1.2 探索阶段 1998 年国务院下发关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知 ， 进一步明确地将建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，加快住房建设改善住房条件，实现住房商品化、社会化，满足城镇居民不断增长
30、的住房需求作为城镇住房制度改革的根本目的。 1999 年住房公积金管理条例出台以后，形成了接受各地方创新公积金制度的惯例，各城市的公积金制度仍维系着缴存对象、缴存比例、贷款 条件等的口径与量的差别。分析研究 1999 年条例可知本阶段各城市住房公积金制度的特点如下： (1) 对之前的住房公积金制度予以肯定。 1999 条例的制定不仅归纳了各城市条例的共性，而且给予其全国性法规层面上的认可，是住房公积金制度发展的新突破。 (2) 进一步规范各城市管理混乱现实。 1999 年条例对住房公积金保值增值、使用 给予了硬性规定。为避免各城市管理混乱造成资金流失，禁止了单位贷款、建设项目 ( 经济适用房
31、) 贷款，将公积金贷款限定在个人范围内。 (3) 继续默认各城市公积金制度中与条例抵触 的条款。住房公积金作为上升到法规高度的制度，对于法律法规的强制执行力要求不容置疑，各地方性条例都必须遵循。但是在实际的管理操作过程中，对违反条例但符合地方实际情况的合理条款给予了认同。 3.1.3 完善阶段 2002 年住房公积金管理条例的修订中，将各城市住房公积金创新措施合法化了。同时， 2002 年条例（修订）进一步强化了管理与监督，有 8 条与管理、监督、执行机构相关，意在限制、压缩各机构的权力自由度，特别是相关组织机构权力与职责。面对房价的持续上涨，合理有效的使用公积金对中低收入阶层购房的资金支持显
32、 得越来越不可或缺，所以，2004 年开始，各地相继的放宽贷款总额、年限等约束条件。 2005 年的关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见可以说是 2002 年条例（修订）后，又一次大幅度的修订与改进。它虽然没有以法规形式确定下来，但却是各地方制定相关实施办法的新依据，与条例相同的作用 17 。 另外，各地公积金制度创新的步伐并未停止，例如北京住房公积金管理委员会就于 2006年 3 月 20 日印发了北京住房公积金缴存管理办法、北京住房公积金提取管理办法、北17 参见程殊和王 重志，我国住房公积金制度演进历程 .决策与信息（财经观察）， 2006 年 3 月 我国住房公积金制度运行及发展研
33、究 11 京住房公积金贷款办法等一系列适合北京地区情况的重要 政策文件，并于 2006 年 4 月 1 日起施行，有力的推动了北京市住房公积金制度的进一步发展。 3.2 比较分析我国住房公积金制度的发展现状 近年来，全国各地区、各部门积极贯彻落实条例和通知精神，在调整管理机构，健全决策、监督、管理体系，加强制度建设等方面做了大量工作，有力地推动了公积金归集、贷款等各项业务的发展，对解决职工住房问题起到了积极作用。 3.2.1 我国住房公积金制度的发展现状 3.2.1.1 管理制度基本建立，进一步健全了机制体制 住房公积金制度一路发展而来，国务院有关部门和地方政府都在不断的制定 相关 的 配套政
34、策。国务院制定并实施了诸多贯彻落实住房公积金管理条例的配套办法，以及一些业务指导性文件，诸如关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见、关于住房公积金管理几个具体问题的通知等。各级政府也不断通过地方性法规、政府文件等多种形式，针对住房公积金管理过程各环节，出台了适合当地发展情况的管理制度，制定了各具特色、严格规范的操作流程。到现在为止，基本上建立了以住房公积金管理条例为总的指导核心、以地区具体规章为操作基础的制度体系，初步实现了有法可依，有章可循的住房公积金管理制度。 住房 公积金管理制度的基本建立使得其在机制体制上的方方面面得以健全 发展 。许多城市成立了管理的决策机构 住房公积金管理委员会，
35、按照条例规定的要求，拟订了管理委员会章程，初步形成了民主、科学和自主的议事规则和决策程序。管理中心对住房公积金的归集、提取、使用、核算独立管理，执行决策，管理体制基本健全。同时，按照“统一决策、统一管理、统一制度、统一核算”的原则，管理中心基本建立了联席会议制度、年度审计制度以及监管信息系统等工作机制，进一步提升了住房公积金管理水平。 3.2.1.2 监管体系逐步形成，更有效强化了 风险管理 各级地方政府建立了同级、逐级监督机制，形成了各省 ( 区 ) 建设厅、财政部门会同各级人行监管本地区住房公积金管理执行情况的自上而下监管体系，建立了联合执管、考核 、 事我国住房公积金制度运行及发展研究
36、12 故上报 、 定期通报等多项监督制度，并按年度将财务公布，接受社会监督，积极完善住房公积金监管制度。 监管体系与不断完善公积金管理信息体系、服务信息体系的全面结合，很大程度的提高了住房公积金使用安全，强化了公积金风险管理水平。再加之贷款对象审核，贷后资产管理，逾期催收机制等配套工作机制的严格执行，有效的从贷款质量的提高中降低了风险，形成了一定的风险 管理体系。 3.2.2 杭州市与哈密地区住房公积金制度落实情况比较分析 我国住房公积金制度 的 落实情况呈现着地区差异性 ，也就是 说 住房公积金 事业在经济发达地区与落后地区呈现两极分化现象，发展不均衡。下面我通过对杭州市和哈密地区这两个典型
37、地区的住房公积金制度落实情况来揭示我国住房公积金制度的现状。 3.2.2.1 杭州市 从杭州市 住房公积金归集和提取情况 来看 18 ，截止 2009 年 12 月 31 日，杭州市住房公积金建制单位 18,945 户，建制职工 763,722 人，其中 : 正常缴存职工 531 ， 826 人，封存停缴职工 23 1 ， 896 人。 2009 年，杭州市机关、事业单位住房公积金缴存比例为单位和个人各 12% ，工资基数按同级财政、人事部门核定口径执行。企业单位住房公积金缴存比例为单位和个人各 5 - 12% ，工资基数按照国家统计局规定的工资口径执行。 2009 年，归集总额 581,34
38、3.65 万元，比上年增长 13.73% ，其中 : 住房公积金归集 522,165.15 万元，比上年增长 13.33% ， 住房补贴归集 59 ， 178.50 万元，比上年增长 17.45% ； 提取总额 374,974.41 万元，比上年增长40.41% ，其中 : 住房公积金提取 321 ， 76 3.68 万元，比上年增长 43.83% ， 住房补贴提取 53 ，210.73 万元，比上年增长 22.74% 。 （见表 3 - 1 ） 表 3 - 1 杭州市 2009 年住房公积金归集、提取情况表 单位：万元 项目 本年累计 历年累计 一、归集总额 58134365 3046820
39、96 其中：住房公积金 52216515 261577732 住房补贴 5917850 43104364 18 杭州住房公积金管理中心 ： 杭州市 2009 年住房公积金年度公报 . 杭州日报 2010 年 8 月 6 日 /第 A11 版 我国住房公积金制度运行及发展研究 13 二、提取总额 37497441 158056705 其中：离、退休提取 4060827 22397845 构建、翻建、大修房及还贷提取 282 77301 115430458 丧失劳动能力并终止劳动关系提取 3118382 12401791 职工调离、出国、出境提取 553900 3992525 其他原因提取 148
40、7031 3834086 三、归集净额 20636924 146625391 其中：住房公积金 20040147 134643739 住房补贴 596777 11981652 3.2.2.2 哈密地区 从哈密地区 住房公积金归集 和提取 情况 来看 19 ， 2009 年全地区住房公积金归集额继续保持稳定增长。全年归集住房公积金 5.35 亿元 ，同比增长 17.31% 。至 2009 年底，住房公积金累计归集总额 27.92 亿元，归集余额 20.05 亿元。缴存住房公积金单位 1062 个，缴存职工人数 6.96 万人。 2009 年，地直行政、事业单位和职工个人住房公积金缴存比例为各 6
41、% ，部分驻哈单位和职工个人住房公积金缴存比例为各 10% ，最高缴存比例执行上限为各 12% 。截至2009 年底，全地区累计提取住房公积金 7.86 亿元。当年提取住房公积金 2.32 亿元，同比增长 55.28% 。住房公积金成为广大职工购买住房和偿还住房贷款的重要资金来源之一。 （见表3 - 2 、 3 - 3 ） 表 3 - 2 哈密地区 2009 年住房公积金归集情况表 单位：万元 项目 单位 2009 年当年归集 2009 年度职工信息 2009 年底累计归集金额 累计比上年度增长 % 中心本部 1883214 92645 7229873 17.30 吐哈石油分中心 317976
42、8 205248 11539590 17.59 潞新公司管理部 293109 0 1290266 20.25 合计 5356091 297893 20059729 17.65 19 哈密地区住房公积金管理中心 : 2009 年度哈密住房公积金制度执行情况公报 . 哈密日报 (汉 )/2010 年 /3 月 /3 日 /第 003 版 我国住房公积金制度运行及发展研究 14 表 3 - 3 哈密地区 2009 年住房公积金提取情况表 单位 ：万元 项目 原因 中心本部 吐哈石油分中心 潞新公司管理部 2009 年当年提取 提取所占比重 % 构建、修房 390540 1171270 1205 15
43、63015 67 离休、退休 208233 85565 26421 320219 13.75 偿还房贷 145976 105362 0 251038 10.78 调离指出 23929 44509 31992 100430 4.31 解除关系 5635 32371 0 38006 1.64 其他 39670 14671 2688 5 7029 2.52 合计 813683 1453748 62306 2329737 100 3.2.2.3 杭州市和哈密地区比较分析 杭州市是我国典型的发达地区城市，而哈密地区是我国典型的次发达地区，两者具备了鲜明的可比性 。 通过上文 2009 年两地区住房公积金
44、的归集和使用的数据情况，我们可以发现，两地区在我国住房公积金制度政策性改革实施以来，在政策调整方面 、 规范缴交方面 、 检查监督方面 、 廉租住房建设资金方面的工作都有着很大的进步，同时在住房公积金的归集、使用及覆盖率方面同比上年都有着很大的增幅。 将两 地区的数据进行一一对比，可以发现哈密地区相对于杭州市在各个方面都显示出落后地区在住房公积金方面的通病，也显现出很多我国住房公积金发展过程中的制约因素，这也正体现了我国住房公积金制度不公平性的特殊发展现状，通过下文进行一一阐述。 我国住房公积金制度运行及发展研究 15 4 . 我国现行住房公积金制度 存在的问题 及原因分析 4 .1 住房公积
45、金缴存阶段的缺陷及原因 分析 4 .1.1 住房公积金覆盖范围窄， 资金来源 单一 我国 住房公积金缴存 面 覆盖率低， 整体的 保障范围小。各地除了国家机关、事业单位和效益较好的企业外，很大一部分企业未 履行 公积金制度 的相关规定 ，许多 受众群体 不能享有住房公积金制度带来的 优惠政策 。 而且由于住房公积金面对的对象是有工作就业的，大部分非正规就业或失业的中低收入者无法得到住房 公积金 的相关服务 。因此，从 住房公积金 受益的群体 只 是城镇人口中的一小部分 而已 。究其原因主要有以下几个方面： 一是， 有些单位由于规模小，资金短缺问题，不能保证住房公积金的具体落实 ；二是，住房公积
46、金管理中心没有很强的执法力度 ，不能 保证住房公积金工作的顺利进行； 三是，住房公积金制度设计的不够 人性化 ，特别是 没有体现出对中低收入者 的优越性；四是，住房公积金管理中 没有做好 宣传工作 ，部分职工 没有很强的自我维权意识 ， 对于损伤自身利益的行为没有有效的进行举报 ；五是，低覆盖率反映出社会各方面对住房公积金的 思想意识还比较落后 ， 很多低收入者没有对住房公积金具有清晰的认识。 另外，住房公积金贷款资金来源单一 20 。 现在 ，住房公积金贷款的资金来源只 局限于 单位和职工共同缴纳的住房公积金。除此之外，没有其他 形式的贷款来源 。 在住房公积金的 增值方面， 资金来源渠道的
47、单一性 无法使公积金的资金 量在近期 内得到快速增长。随着 今年来中央加强了对国企的改革力度 ，大量职工改变身份，临时、短期、异地就业十分普遍 ， 在这种环境下 ， 只指望民营企业业 主 缴交 住房公积金是不 符合现实基本国情的。 面对储蓄投资的多样 灵活性的金融手段 ，公积金这种被动、消极式的融资方式也将 很 难 做到与时俱进。 4 .1.2 住房公积金缴存比例、额度差距大，存在不公平 住房公积金缴存比例差距较大， 直接 导致 分配不公 ， 这一现象在不同企事业单位表现的很明显 。 在计缴工资基数 方面 上，效益好 的单位会将一系列的应税福利加 入计缴工资基数，但是在 一些效益一般的企业 中
48、， 缴存基数 一般都是采用 基本工资作为标准 ， 所以许多 低收入群体 就会很难享受这一住房保障制度 。 20 吴式达，我国住房公积金制度公平性问题研究，厦门：厦门大学优秀硕士毕业论文， 2007 年 04 月 我国住房公积金制度运行及发展研究 16 住房公积金缴 存额度上差距较大，导致分配不公。 我国的住房公积金制度由于 地区与地区、单位与单位、个人与个人之间的 巨大 差异性 ，不同职工在缴存额度上存在着很大的差距，而且还有进一步扩大的趋势 。经济发达地区公积金缴存额度就高， 相比而言经济 落后或欠发达地区公积金缴存额度就低 甚至 根本就没有； 经营 好的企 事 业 单位 缴存额就高，相反很
49、多 经营 不好的 企事业单位 就很低 甚至 根本没有 21 。 以 甘肃省酒泉市部分县、区 为例， 2009 年 12 月 甘肃省酒泉市审计局在对全市住房公积金归集管理使用情况审计中发现：部分县、区住房公积金制度保障覆盖面窄， 资金来源单一，住房公积金缴存比例、额度差距大问题， 社会保障功能发挥有限。 审计结果表明，部分县、区推行住房公积金制度的单位仅限于行政、事业单位和国有企业等垄断行业。以酒泉市金塔县为例： 2009 年，全县城镇平均在岗职工 0.91 万人，而参加城镇职工住房公积金保障的职工仅为 0.6 万人，只占全县城镇在岗职工的 66% ，且集中在财政供给的行政事业单位，大部分地方企业没有推行住房公积金制度。 并且住房公积金来源单一，只局限于单位和职工共同缴纳的住房公积金，限制了住房公积金 制度的发展。 在住房公积金缴存比例差距较大，直接导致分配不公，一些 经营好的单位最高的缴存比例达到了 30% ，而经营不好的单位最低缴存比例甚至不到 5% 。 通过
