1、农村集体内置金融组织的建构及实现基于农地“三权分置”政策的制度分析 张睿 绍兴文理学院法学院 摘 要： 我国的农村金融体系一直未能适应农村的社会结构和经济结构, 现有金融范式下以城市为主的金融体系导致农村资金大量外流, 有必要重新建立基于小农社会互助伦理之上的内置合作金融组织解决商业银行撤离之后农村金融不活跃的状态。外置金融机构并不能完全解决农村金融问题, 还应该积极探索内置金融组织的作用, 文章在总结既有经验的基础上, 从现有法律修改、专业队伍建设、存款保险制度、监督方式完善、信用体系建设等多方面对如何构建农村集体内置金融体系提出了具体建议。关键词： 农村金融; 内置金融; 小农经济; 互助
2、合作; 作者简介：张睿, 浙江大学土地管理专业博士后, 法学博士。主要研究方向为法理学、土地法、公法学。先后参与多项国家级、省部级课题研究, 发表论文十余篇, 出版专著一部。基金：浙江省教育厅科研项目浙江省“三权”抵押贷款研究基于内置金融的实现路径 (Y201635702) 阶段性研究成果编者按农村金融是解决“三农”问题的关键, 我国现代农业生产目前已经呈现规模化、机械化的显著特征, 对资金的需求更加强烈。然而, 我国农民欠缺一定的融资渠道以及融资的有效抵押物, 导致农村金融改革尚处于起步阶段。国家基于充分释放农村土地价值的宏观考虑, 提出了“三权分置”的土地试点政策, 将农村集体土地所有权、
3、土地承包权与土地经营权相分离, 因此农民可以用土地经营权作为抵押物进行抵押融资。由此, 学者就如何通过土地经营权抵押构建有效的农村金融体系展开了激烈讨论, 但易被忽视的问题是, 我国幅员辽阔, 各地农村发展状况参差不齐, 面临的金融问题也并不一致, 在构建以现代市场机制为主的外置金融体系的时候, 还需要考虑经济落后地区农村的金融需求, 探索农民短期、临时、小额资金需求如何解决的问题。浙江大学张睿博士在肯定外置金融体系的作用时, 积极思考如何在“三权分置”的背景下构建农村内置金融体系以作为外置金融的有力补充, 并对内置金融组织在农村金融体系中如何发挥辅助作用提出建议从而有效解决农村金融问题。敬请
4、关注。基于现行法律制度的规定, 我国农村集体土地的金融价值长期难以得到实现, 尤其是农民拥有的宅基地使用权和农地承包经营权无法作为抵押物进行金融借贷, 导致我国农民缺乏必要的农业投资资金, 农村经济的发展受到较大限制。而单纯依赖政府对农业发展进行财政支付的作用并未有效显现, 如何使农民更有效地获取发展资金进而推动农业生产技术革新以及农村经济发展成为近年来国家关注的重点, 其中, 如何建立我国农村的金融体系, 尤其是如何发挥农村土地的金融价值, 是社会关注的重点。近几年的党中央会议相继提出要加快发展农村的金融市场, 十七届三中全会决议更是将农村金融定为“农村经济发展的核心”。2007 年银监会印
5、发农民资金互助社管理暂行规定, 2014 年中共中央办公厅和国务院办公厅印发关于引导农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的意见, 其中明确指出“按照全国统一安排, 稳步推进土地经营权抵押、担保试点, 研究制定统一规范的实施办法, 探索建立抵押资产处置机制。”2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见, 更进一步明确:“在完善三权分置办法过程中, 要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。”由此, 学者们开始积极探讨农民如何通过承包经营权抵押获取资金的农村金融体制建设问题。然而, 在诸多论述中, 研究的焦点主要集中于如何通过外置性
6、的金融机构提供借贷资金, 在一定程度上忽略了我国小农经济的特殊性。本文结合“三权分置”的政策要求, 对如何发挥农村内置金融组织在农村金融体系中的辅助作用提出建议。一、农村金融范式及实践考察金融的主要内容是通过对资源进行整合, 实现价值和利润的等效流通, 在货币化程度日益加深的现代社会, 主要表现为通过货币的发放、流通和回笼, 以期达到资源效率最大化。纵观世界各国, 在工商业发达的城市区域, 市场式的金融体系均容易建立和发挥效用, 但在农村区域, 市场式的金融体系或者难以建立或者无法产生效用, 由此引发了学者对此的关注和思考, 其中的主要问题在于:“我们已有一套成熟的工商金融体系, 为何不能自然
7、而然地延伸到农村?或者说, 为何要将农村金融安排单独作为一个问题讨论, 而不能一概而论?”对于这个问题的不同回答, 产生了不同的农村金融范式, 下面试做简要梳理。(一) 既存农村金融范式考察根据冯兴元等学者的研究, 具有代表性的农村金融范式有两种, 即农业补贴信贷范式和农村金融市场范式。农村和城市在市场经济机制面前是否存在异质性是决定应否采取不同金融范式的关键。认为农业生产和农村环境有其特殊性, 不能完全套用工商业的金融体系, 在此基础上产生的是农业补贴信贷范式 (Subsidized Credit Paradigm) , 这一范式在 20世纪 80年代以前占据农村金融理论中的主导地位。其主要
8、观点为:农业生产具有投资周期长、收益不稳定且较低的特性, 加之农民储蓄能力和偿付能力较弱, 成为以利润增长为主要目标的商业银行所摒弃的对象。由此, 要补足农村的融资困难, 必须由国家从农村外部进行政策性资金补充, 通过非盈利的政策性金融机构来修正农村金融体系的困局, 从而缓解农村的贫困, 缩小农业和其他产业的结构性收入差距。根据这种金融范式, 国家需要采取积极的金融政策向农村提供贴息贷款和针对农村贫困人群进行专项扶贫贷款。农村金融市场范式 (Rural Financial Syst ems Paradigm) 则着重强调市场机制在金融系统中的作用, 其理论预设否定了农业和农村与工商业和城市的差
9、异, 或者说这一范式认为即便存在差异, 但仍可以通过市场机制解决相关问题。在关于资金的来源上, 这一范式认为恰恰是在农村实行的低息政策 (包括贷款和存款) 阻碍了农民的储蓄意愿, 由此导致农村的存贷率不能反映人们的真实偏好, 其变化完全取决于政策的变化。由此, 这一范式反对国家通过政策性贷款对农村金融市场进行干预, 允许非正式金融存在并与正式金融进行有效合作, 通过农村内部的中介机构解决信息不对称的问题, 存贷利率皆由市场决定, 从而有效地激励储蓄和借贷, 达到资金供求平衡的结果。这两种范式反映的是国家与市场之间关系的恒久命题。实践经验已经证明, 国家对于市场的过度干预和完全放任都将产生市场失
10、灵的后果, 人们容易在市场有效运作离不开国家干预这一点上形成共识, 然而就如何干预和干预的程度如何仍然存在分歧。与形而上的哲学价值建构不同的是, 经济学的基础在于对实践经验的观察和总结, 因而对于农村金融范式的理性选择必须通过实践经验的试错过程来进行, 由此, 需要考察我国农村金融体制的发展历程。(二) 我国农村金融体制的实践考察与西方国家以圈地运动和海外殖民完成资本积累不同, 我国自新中国成立伊始即面临原始资本积累不足的问题。在当时工业化极低的情况下, 如何获取发展资本成为新中国成立之初金融制度急需解决的难题。根据林毅夫等学者的考察, 当时我国主要是通过建立高度集中的计划经济体制, 以“低利
11、率、低汇率、低工资、低农产品与原料价格”的政策来实现发展重工业所需资本的高积累, 农村的公社化运动导致农民几乎没有任何货币资本积累, 国家严格控制的农村金融体制仅仅服务于经济指令的安排, 并未形成严格意义上的以市场为导向的农村金融体制。直至 1979年 2月国务院发文恢复中国农业银行, 我国才开始真正建设农村金融体制。农业银行的主要职能为运营支农资金和管理农村信用社。1984年农村信用合作社开始改革, 设县级联社, 成为我国承担支农职能的主要金融机构。1994 年成立中国农业发展银行, 作为专门负责粮棉收购贷款的政策性银行用以支持基础农业的金融需求。1996 年, 农村信用合作社脱离农业银行进
12、行独立发展, 农业银行也由此大规模撤减基层的营业网点, 其承担的金融业务在短时间内撤离农村, 支农的功能减弱。1999 年, 农村信用合作社试点改制为商业银行, 2003 年国务院下发深化农村信用社试点实施方案, 农村信用社进入产权制度和管理制度改革的实质阶段。2007 年, 中国邮政储蓄银行成立, 基于其在农村的网点广泛, 成为农村金融服务中一个重要的金融机构。除了国家自上而下建立的以政府为主导的正式金融体制, 我国还存在自下而上建立的一套以民间资本为主导的非正式金融体系, 并且一直在历史中扮演着重要的角色。20 世纪 80年代初期, 在浙江省温州市等经济先发地区, 开始出现大量的民间金融组
13、织, 标以排会、合会、轮会、钱庄、抬会等的民间金融组织非常活跃, 但这类在农村金融活动中起到巨大作用的金融组织始终不受国家认可。1986 年中国人民银行发文给温州支行, 明确要求其按照银行管理暂行条例不能给温州方兴钱庄经营金融业务发放许可证, 但这类组织因为对地方经济发展具有举足轻重的作用, 因而一直受到地方政府的支持和保护。在农村发展规模较大的是农村合作基金会, 自 1984年试办开始, 到 1998年底, 全国共有农村合作基金会 29817个, 其中乡 (镇) 农村合作基金会 21840个, 占 74.8%。但是这一合作组织于 1999年 1月被国务院下发通知开始清理, 至 2000年年底
14、被彻底取缔, 农村最后的自主合作金融组织不复存在。值得注意的是, 随着正式金融机构的撤出和非正式金融组织的取缔, 导致近些年农村金融问题日益凸显, 引起国际组织和国家高度关注, 亦影响到国家监管机构的态度, 从严格控制民间资本从事金融活动, 到有条件地进行引导, 甚至鼓励民间资本积极参与农村金融体制建设的试点工作, 如何有效地运用民间资本从事金融活动成为当前的理论热点和实践探索的活跃区。2015 年 3月 26日, 浙江省首家纯民营银行温州民商银行股份有限公司正式对外营业, 标志着我国的民营银行设立全面放开, 这是我国将非正式金融组织正式化和制度化的制度探索, 也将对我国农村金融体制建设和改革
15、产生积极影响。由上, 笔者认为两种金融范式在我国都有所体现, 但在我国的农村金融体制中发挥实际作用的主要还是国家主导的农业补贴信贷范式, 而基于市场机制形成的民间金融组织因为监管风险问题长期受到压制和排斥。但农业补贴信贷主要针对农业发展银行对棉粮等基础农业项目进行, 并不惠及广大普通农民, 因此在国家主导的金融体制缺乏市场为主导的非正式金融组织难以为继的情况下, 我国农民很难享受到金融借贷的政策。二、我国农村金融体制存在的问题我国自上而下建立的农村正式金融体制一直存在存贷比失衡问题。贺雪峰教授指出“农村之所以贫穷, 是因为农村不断失血, 其中最严重的失血是农民的存款通过银行流入城市, 农民要用
16、钱却无钱可用, 农民因此不可能不贫穷。”根据经济学家在贵州省的考察, “2003 年农业银行在贵州省发放的农业贷款和乡镇企业贷款占总贷款的比例不足 3%。扶贫贷款也转向项目贷款, 而不是直接发放贷款给农户。”由于商业银行在农村的网点收缩, 承担农村金融业务的金融机构主要是邮政银行和农村信用合作社, 但前者并不直接向农民发放贷款, 仅仅办理储蓄业务。即便是农村信用合作社, “自 20世纪 70年代开始, 农村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额 (即贷/存比小于 1) 。20 世纪 80年代贷/存比大体在 1/2左右, 20 世纪 90年代大体在 2/3左右。其中, 1995年农户储蓄
17、仅有 22%用于农户贷款。它被多次强调恢复合作制, 并冠以支农主力军的名号。但实际上, 农户从农信社获得的贷款仍不足其向农信社存款的 1/3, 这种状况一直延续至今。”造成存贷比失衡的原因是多方面的, 学者们认为主要有以下几点:(一) 农民缺乏可供抵押的财产由于我国并未在农村建立起有效的信用评价体系, 为了确保借贷资金安全, 针对农民的贷款一般都采用抵押贷款的形式, 但由于我国基于土地用途管制和农民生存权保障等因素, 严格限制承包的土地和宅基地进行抵押。担保法第三十七条明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押;农村土地承包法第三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地
18、承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”其中并未规定可以抵押;第四十九条则明确规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地, 经依法登记取得土地承包经营权或者林权证等证书的, 其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”根据体系解释的方法, 可以确定通过家庭承包的土地承包经营权不允许抵押。物权法延续了农村土地承包法的规定, 并未确立承包经营权的抵押制度, 抵押权作为物权, 根据物权法定原则, 法律未规定即被视为禁止。对于绝大多数农民来说, 最有价值的财产和权利的抵押权被禁止, 直接导致他们贷款上的困难。(二) 银行与农民之间的信息不对称比
19、较严重“因为借贷市场上的交易费用主要是信息费用, 所以要使抵押贷款机制低成本的运行就必须解决信息效率问题 (Informat ional efficiency) 。”信息效率主要取决于两个因素:其一是信息的传递与获取, 其二是信息的真实度。由于银行网点远离农村, 导致银行获取和审核农民借贷相关信息的难度加大, 在获取借贷人信息上面临着信息分散和信息扭曲的双重困境。除却农民的信用信息, 包括资金用途、偿付意愿等信息的获取需要支付巨大代价或者需要承担较高放贷风险, 导致银行放贷成本增加以致出现零效益或负效益放贷的现象。(三) 农民偿付能力不足偿付能力主要取决于借贷资金的回报率和既有资产的价值, 但
20、因为农民抵押物的缺失无法通过既有资产进行偿付。而考察借贷资金的用途, 主要分为生产和生活两种, 由于我国绝大多数农民尚处于生存经营的状态, 现金流缺乏, 其生产所创造的财富仅能勉强支撑其生存所需, 一旦遇到天灾人祸就需要进行借贷, 这种借贷的资金用途是生活性的, 并不能通过借贷资金创造新的财富, 所以偿付率很低。即便是用于生产的借贷, 由于农业生产与工商业不同, 其生产收益受制于季节、天气、农作物特性、市场需求等多方面的影响, 具有较大的自然风险和市场风险, 同时周期较长, 导致偿付能力处于不确定的状态, 影响银行的放贷意愿。(四) 农村信用合作社体系建设存在问题作为我国支持三农发展最主要的正
21、式金融机构, 农村信用社却囿于自身建设的问题不能有效发挥作用, 根据王曙光等学者的研究, 农村信用社主要存在以下问题:1.历史债务包袱较重;2.农村信用社产权模糊, 官办色彩浓厚。其并非是真正意义上的合作制, 合作社成员的主体地位难以体现;3.经营亏损严重。相当大比例的农村信用社信贷资产质量差, 亏损严重, 陷入资不抵债的境地;4.内部治理存在问题。地方政府干预较多, 农村信用社的自主经营权难以得到有效保障。由此, 农信社实质上成为地方政府实现其经济政策的工具, 难以发挥其支农的金融职能。综上, 农村金融的问题既有农村经济状况和地域环境的客观原因, 也有来自制度设计的原因。抵押物的匮乏使得农民
22、因此陷入“贷款悖论”之中, 越是需要钱的人越会因为抵押物的匮乏和还贷能力低下而被拒绝放贷, 迫使农民不得不依靠高利贷获取资金, 走上更加贫困的道路。在抵押物匮乏的情况下, 如果单纯依靠正式金融机构提供借贷资金, 会不合理增加金融机构的放贷成本和风险。因为借贷关系能否建立取决于偿还能力, 偿还能力的确定需要依赖于一系列信息, 设定抵押物是降低信息成本的有效途径, 因为物的信息是最容易获知且难以被扭曲的。所以, 无论是基于信息效率还是偿还能力的考虑, 最终的症结都在于制度能否放开农民手中最有价值的土地作为合法抵押物的资格。当然, 金融机构的建设也十分重要, 但前述历史经验表明, 正式的金融机构除非
23、依靠国家政策推进, 否则也会因为市场机制作用退出农村金融市场, 原因仍是抵押物匮乏导致金融借贷成本与风险增高。因此, 解除农民土地承包经营权的抵押限制, 唤醒农村不流通的资产成为化解农村金融困境的关键。三、农村内置合作金融组织的作用需要明确的是, 这里所指的合作金融组织是相对于市场型的金融组织而言的, 并不等同于非正式金融组织也不等同于农村信用合作社, 关键的区别在于:首先, 合作金融组织是内生于农村集体之中的, 其资金主要源于农村集体组织成员, 也主要用于本集体组织成员和集体项目建设;其次, 合作金融组织不以营利为目的, 而是以互助为主要目标, 其成立基础在于小农社会长期形成的互助伦理, 而
24、不是基于市场经济资本效率最大化的商业伦理;最后, 合作金融组织的资金借贷主要是基于信用而非抵押物, 因为合作金融组织内生于农村集体内部, 基于熟人社会形成的信息透明化以及乡土人情和互助伦理的作用, 借贷资金往往不需要通过抵押物来进行担保。通过考察, 农村内置合作金融组织广泛存在于东亚国家, 并较好地解决了农村地区金融抑制的问题, 相较于商业银行, 农村内置合作金融组织的优势有:(一) 符合以小农生产结构为主的农村环境包括我国在内的东亚各国, 均是以小农生产模式为主的国家, 其区别于拥有大片农田进行规模化经营的农场主模式国家。“传统意义上的小农经营, 是指以家庭为单位, 以自有土地为基础, 完全
25、或主要靠劳动者自身的一种小规模自有自营的农业经营模式。”在这种经营模式下, 每户为一个经营单位, 生产投入资金少, 生产力低下, 由此决定了农民的借贷资金数额较少且借贷主体比较分散, 增加了借贷信息的审核工作量。而内置金融组织因为建立在村集体内部, 居住点相近容易审核相关信息, 并且其不以盈利为主要目的, 不会排斥小额的借贷项目。(二) 符合我国农业社会的行为理性和生存伦理韦伯就曾敏锐地观察到, “传统农村和现代资本主义是两种完全不同的社会发展趋势。因为这二者各自秉持不同的经济逻辑:传统农村的经济秩序关心的是如何在这块土地上养活最大数目的人口, 而资本主义经济秩序关心的是如何能在这块土地上以最
26、少的劳动力向市场提供最大数目的农产品。”斯科特提出了道义经济的理论“我们可以从两个道德原则互惠准则 (norm of reciprocit y) 与生存权利着手研究, 这两个原则看起来似乎深深地蕴涵于小农生活的社会模式与禁忌之中。”基于小农社会的经济模型, 互助 (惠) 成为农民行为理性中最重要的法则。因为在脆弱的小农经营中, 每个人都有陷入生存困境的可能, 任何拒绝他人求助的行为都有可能成为自己被拒绝的预期风险成本。生存伦理对于农村中的富裕阶层也同样有影响, 恶化的生存危机对富裕阶层也是危险的, 所以他们愿意通过合作社的形式帮助陷入危机的成员, 而自利的市场经济理性则无法适应农业社会的生存伦
27、理。(三) 符合我国当前二元式的经济结构和法律制度结构我国自新中国成立以来, 在城市和农村运行的就是两套不同的制度体系, 同时也形成了两种不同的经济结构, 这种二元式的经济和制度结构相互影响和支撑, 很难在短时间内一元化和同质化。在农地抵押问题上最大的争论点在于农地负载的社会保障功能是否有其存续的必要。反对者认为农村的生存保障体系严重依附于土地, 允许农地抵押则有可能打破这种保障体系, 在没有替代的保障体系出现的前提下是比较危险的。“三权分置”采取的策略是将基于身份获得的承包权作为社会保障功能的基础, 不会因为抵押而丧失。将分离出去的经营权则作为抵押物, 仅仅只是失去一定期限内的经营权, 以此
28、解决农民丧失生存保障的问题。尽管如此, 流转到集体外的经营权与集体的土地所有权之间的关系如何处理仍是当前理论界需要深入研究的难题。而内置的合作金融组织则能确保农地经营权的抵押流转仅在集体内部完成, 既符合我国当前的法律制度, 又能有效避免农地流失导致农民陷入生存危机。事实上, 在一些农村, 已经早就存在类似“三权分置”的实践, 但是相比“三权分置”对现有法律的突破而言, 内置金融对现有农地制度的突破不大。李昌平指出:“农民将自己的承包地抵押给合作互助金融组织, 即使还不上贷款, 失去的只是土地的使用权, 还拥有集体土地的份额所有权, 承包期满后, 失地农民可以再次获得承包地。”(四) 使资金得
29、到有效配置农村内置合作金融组织是相对于国家财政拨付和商业银行贷款而言的, 对于国家财政拨付的方式解决农民资金紧缺问题, 其最大的缺陷在于维持资金运行的体系过于庞大, 层层代理人多, 基层往往需要付出和拨付资金相差无几的代价才能获得拨付款, 其资金流向往往不是按需配置而是以权力等因素运作, 由此产生资金配置上的低效率。商业银行则走向了另一个方向, 其资金配置过分强调效益最大化, 无视了既存的初始资源分配不公以及农业在国家中的基础地位, 这种无视资源占有和经济模式不平等的经济理性导致商业银行只可能完全按照市场机制对资金进行配置, 由此进一步加剧不同产业人群的贫富分化。合作金融组织以农民为主体, 通
30、过经济上的结合强化了每个人的经营能力和生存能力, 通过资金的内部再循环, 可以有效避免目前农村资金大量外流到城市的现状。当然, 也必须承认农村内置互助金融组织存在其局限性, 比如资金来源单一且资金量小, 比如其封闭性较强无法为集体外的经营权人提供抵押等。因此, 笔者认为农村内置金融相较于外置金融来说仅仅起到辅助作用, 目的在于解决小额、临时的生产生活资金需求, 可以有效降低农民的借贷成本。大额、长期的资金借贷仍需通过外置的正式金融组织通过严格的审核程序予以发放, 能够降低金融借贷风险。两种金融组织都有其存在的必要, 互为补充。四、农村“内置金融组织”的制度设计由于农村合作基金会存在诸多问题,
31、基于金融秩序稳定和金融风险的防范, 国务院于 1999年 1月正式宣布在全国范围内取缔所有农村合作基金会, 但这种“一刀切”的方式是否可取, 直到今天仍然存在争议, 并且基金会成立以来基本处于试验期, 各地做法不一, 有的取得了成功, 有的产生了金融风险, (14) 笔者并没有办法通过一个地方的经验来建构一套适用全国的制度, 但至少可以对地方立法提供借鉴, 而且由于我国农村经济发展程度差别较大, 农村的金融体系的具体制度设计应当是一个地方性的事项而非一个全国性的事项, 国家应当仅在宏观监管方面发挥作用, 而把具体的操作交由地方政府完成, 并且, 即便是地方政府, 也只应发挥指导和引导的作用而不
32、是充当指挥的角色, 农村互助合作金融的主体始终应是农民自己。在我国开始积极探索农地“三权分置”的背景下, 土地经营权作为抵押物是将来的发展趋势, 但在各地积极探索通过土地经营权抵押获得外置金融组织的借贷服务之时, 也应该关注到我国农村的差异性, 以及农村金融借贷的困境除了抵押物缺乏, 也还面临着信息审查成本高、外置金融组织逐利性导致的退出农村金融市场等问题。笔者认为, 在大力推进外置金融组织的金融服务的同时, 也应积极探索内置金融组织的制度构建, 作为农村金融的一种有益补充。结合我国当下正在进行的“三权分置”政策试点, 笔者就农村内置金融的制度设计作出如下建议:(一) 厘清政府、集体和农民三者
33、的关系和地位我国在金融制度上一直存在主体定位不清的问题。一方面政府对金融管控过严, 从监管的角色越位到决策和执行的角色。尽管政府在公共信息的获取上优于个体和村集体, 但对于个体的金融需求信息显然是缺乏的, 并且政府完全控制金融容易滋生代理人越位和腐败的问题, 这已经被实践所证明。另一方面, 缺乏政府监管的基金会也产生严重的金融风险问题, 但是政府却没有从监管制度本身寻求解决问题的办法, 而是简单的将其取缔, 属于典型的以撤代管思维, 既无助于问题的实质解决, 又进一步混淆了其与拥有基金会所有权的合作组织成员的权利边界。因此, 有必要在新一轮的农村金融改革中重新梳理各方关系:1.中央政府作为国家
34、最高行政机关, 对全国性的行政事项负有管理义务, 应当从宏观的角度制定相应的监管法规, 并对全国农村的金融体系运行风险进行监控。地方政府不仅承担本地区的金融监管责任, 还需要根据当地农村的实际情况进行分析, 及时总结经验, 积极引导本地区农村金融互助组织的建设和发展, 为金融互助组织的健康有序发展提供各种公共服务, 并以政府的权威作为组织运行的外在保障。与此同时, 全国人大和地方各级人大要根据实际情况更新相关立法, 确保各级政府有法可依并有法必依;2.村集体组织承担具体的组织建设工作, 包括资金的获取、组织机构的制度建设、组织机构的运行管理等, 同时要加强对本集体农民的宣传教育, 使他们树立主
35、体意识, 明白金融互助组织的职能和作用;3.农民是互助金融组织的出资主体和权利主体, 具有决定资金使用和监督资金运行的权利, 如果无法确保农民的主体地位, 无论互助合作组织采用何种形式和名称, 都难以避免被代理的困境从而陷入类似基金会的失败中。(二) 修改并完善我国现有立法我国已进入全面法治建设的历史阶段, 与改革开放伊始许多地方做法具有良性违法的性质不同, 现在一切公民行为和政府行为都必须依法依宪, 否则既无法适应法治精神的时代要求又面临不法状态下权利义务不确定及违法责任追究的风险。尽管在“三权分置”政策的要求下, 各地已经开始探索如何在金融活动中赋予农地以抵押权, 但在现有法律未修改的情况
36、下, 许多探索和试验都难以为继, 不仅地方政府积极性不高, 并且农民仍会觉得自己的抵押权是非法的, 间接影响金融组织的有效运作。随着试点地区的试点工作不断深入, 应该及时总结经验, 修改相关立法, 正式赋予农民承包经营的农地和宅基地以抵押权。(三) 建立存款保险制度2015年 3月 31日, 国务院正式发布存款保险条例, 要求在我国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构应当向存款保险基金管理机构交纳保费, 用以确保存款人的存款不因银行等金融机构的金融风险而受到巨大损失。这一条例被视为开放金融市场的准备工作, 可以大大降低存款人的存款风险, 更好地促进金融机构
37、的竞争, 也为农村互助金融组织的设立提供了风险防范机制。(四) 资金来源和资金用途应当主要限定于集体内部这是区别于以国家为主导的政策性银行和以市场机制为主导的商业银行的关键。如果允许吸收集体外公众的存款, 合作互助的性质就会发生改变, 而且开放的融资方式意味着更高的金融风险, 但允许政府以一定比例注资以提高合作金融组织的公信力, 并且允许村集体通过向商业银行贷款的方式获取启动资本, 其中政府注资也有利于其以股东身份参与到监管中, 其余资本应主要来自集体内部成员的存款, 所有存款者均享有合作主体身份, 可以参与重大事项的表决并享有监督权。与许多学者的主张不同, 笔者认为内置合作金融组织的资金应以
38、提供本集体内部成员生活和生产用途为主, 且设定适当的最高限额, 主要以小额贷款为主, 既可以有效避免贷款收不回来的风险, 又符合合作组织建立的基础互惠互助。小农社会的互助伦理主要解决的是农民因为天灾人祸陷入的生存和生产困境, 而资本的增值和效益最大化并不是其关注的重点, 当然这并不意味着互助合作组织拒斥一切的投资性贷款, 但这仅作为其维持自身资本有效运作的辅助性业务。随着民间金融市场的开放, 必然有更多的金融机构进入农村, 投资性的贷款可由以市场机制为主导的商业银行承担, 这些金融机构具有更强的投资能力和专业判断力。(五) 建立专业化的农村金融组织的人才队伍农村基金会的失败很大程度上是缺乏专业
39、的管理和有效的组织, 这些都需要专业的人才来进行。随着我国农村人才流失加剧, 农村空心化状态可能会在较长一段时间存在, 所以专业化的人才主要通过外聘的方式获得。笔者认为可以采取几个途径:首先, 建立政府相关机构的业务指导队伍, 由包括农业相关部门和金融监管机构的人员组队负责几个行政村的指导工作;其次, 聘请专业金融机构的人员进行定期定点工作。比如周末到农村进行兼职工作;第三, 充分发挥村干部的作用, 通过吸收具有金融知识的大学生到农村参与互助合作组织的日常管理工作;第四, 展开定期业务培训。对村内的金融组织工作人员进行多种形式的长期培训, 提高他们的业务能力。从长期发展来看, 还应该通过农村和
40、城市的均质化发展吸引更多的人才到农村参与金融建设, 避免因人才队伍建设发展的不稳定状态影响金融组织的有序运行。(六) 逐步建立农村居民的信用评价体系应当依托合作互助金融组织在村集体内部形成村集体成员的信用评价机制, 避免乡土人情对金融活动的影响和乡村权威式人物的干预。在李昌平主导的郝堂村及王垸村等地的内置金融组织实验中, 贷款的发放主要是通过出资的老人进行担保或许可完成的, 这种方式有效地解决了信息审核的困难, 也符合农村熟人社会的实际情况, 但笔者认为不能成为一种长效的担保机制。因为老年人对于信息的甄别能力有限, 同时更易受到人情的影响, 难以客观和理性的对被担保人的偿还能力和借款用途进行审
41、核。从制度建设的角度考虑, 应该建立村民的信用档案, 对其借贷情况和归还情况进行记录, 并结合担保人的评价, 由一定数量的人组成审核小组对是否放贷进行审核, 当村民的信用档案比较完善之后, 可以采用除抵押和担保方式之外的信用贷款方式进行限额借款, 简化审批手续, 可以更加灵活和及时地解决村民短时的燃眉之急, 在条件成熟的前提下, 将这种信用体系纳入我国的正式制度中, 有利于其他金融机构对农民信息进行有效审核, 减少因信息不对称导致的城市金融机构对农民群体的业务排斥。除此之外, 关于农村内置的互助金融组织的法律身份问题也亟待解决, 尽管目前民间金融机构已经逐渐放开, 但成立的门槛依然较高, 需要的手续繁杂, 其复杂的机构设置难以为微小型的农村互助组织所适应, 所以应通过立法针对农村内置金融组织设置符合实际情况的成立条件, 解决其在地方政府和农民群体中的合法性疑问, 才是前面所有制度设计能否得以实现的根本前提。注释
