1、北京市殡葬惠民政策及实施报告北京市民政局随着我国经济社会的迅速发展，人民群众的物质文化生活需求也不断发生新的变化，这就要求政府的各项工作要树立和落实科学发展观，坚持以人为本和全面协调可持续的理念，用统领全局的战略眼光洞察社情民意，采用多样化、复合型的政策措施，统筹兼顾城乡、区域、经济社会、人与自然和谐发展。近年来，北京市殡葬工作贯彻和落实科学发展观，积极实践“大民政”理念，以一系列殡葬惠民组合政策的实施为标志，逐步探索出一条符合时代和人民要求的殡葬事业发展模式，为首都首善之区全面实现城乡一体化进行了有益探索，并为进一步深化殡葬改革发展奠定了良好的基础。一、殡葬惠民新政的实践和探索近年来，北京市
2、从贯彻落实科学发展观、加强执政能力建设的高度出发，提出大民政理念，在公共财政、制度建设、城乡统筹等方面加大对民生领域的倾斜，有力地推动了首都民生事业和社会发展。在“大民政”理念的指引下，首都民政系统积极探索，开展了许多行之有效的工作。其中，以三项惠民利民新政为主的一揽子殡葬惠民政策，有力地推动了城乡统筹的社会保障制度的建立和完善，在全国各地引起强烈的反响。“大民政”指导下的殡葬惠民组合政策是新形势下殡葬改革和发展模式的有益探索，体现了殡葬事业发展的阶段性特征，适应了殡葬改革的新要求，满足了首都人民群众的基本殡葬服务需求。（一）殡葬惠民新政的背景1统筹城乡经济社会发展一体化的新要求。2009 年
3、初，中共北京市委十届五次全会审议通过了北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见。意见提出，适应新形势下推进首都改革开放和现代化建设的要求，要加快北京农村改革，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，促进城乡经济社会发展融合互动、优势互补、互利共赢。形成城乡经济社会发展一体化新格局，要求完善社会保障，推进城乡基本公共服务均等化，体现在殡葬工作上，就是要在全国率先实现城乡基本殡葬公共服务的均等化。2首都殡葬改革继续深入发展的需要。殡葬改革是一项移风易俗的革命，是对传统丧葬观念、方式的根本变革。改革开放以来，首都殡葬改革取得了很大成绩，殡葬事业发展迅速，殡葬文化建设成就斐然，骨灰处理方式
4、多样化，火化率连续多年实现 100%，人民群众丧葬观念变化深刻。但同时，首都殡葬改革已经进入攻坚阶段，所面对的主要矛盾有：一是殡葬改革的成果需要继续巩固；二是客观存在的城乡差距导致部分偏远农村和山区还存在乱埋乱葬的现象；三是从全面实现火化到逐步不保留骨灰还需要作出巨大的努力；四是客观上还存在丧葬消费盲目攀比、部分群众丧葬负担较重等问题。面对首都殡葬改革的新形势，必须要强化民政部门在殡葬管理上的政策引导、补贴资助、监督规范力度，以巩固殡葬改革成果，推动首都殡葬改革走向深化。3首都经济社会的快速发展为实现基本殡葬公共服务均等化提供了有利条件。改革开放 30 年来，首都经济社会发展取得了巨大成就，经
5、济实力和财政实力大大加强，工业化指数和城市化率大大提高，农业户籍人口呈现逐年下降趋势。从发展阶段看，首都有条件实现城市支援农村，工业反哺农业，也有财力确保民政福利项目由“兜底”保障的补缺型模式转向惠及全市人民的普惠型模式。对于殡葬工作而言，就是要扩大相关殡葬惠民政策的覆盖面，提高殡葬惠民待遇水平，加强对城乡社会弱势群体的扶助,让殡葬事业发展的成果惠及更多的人民群众。4首都殡葬事业的发展为殡葬惠民工作奠定了良好的物质基础。经过多年的发展，北京市殡葬设施已基本具备了提供公共服务的能力。目前，全市共有 12 家殡仪馆，其中城八区 2 家，10 个远郊区县各 1 家，全都具有火化遗体的功能。全市共有火
6、化炉 73 台，接运遗体车辆 135辆，年火化遗体 8 万余具。全市共有骨灰安置设施 104 处，其中经市民政局审批的经营性公墓（骨灰林、骨灰堂）33 处，经各区县民政部门审批的公益性公墓 24 处，乡镇自建公益性骨灰堂 47 处。全市已埋葬遗体和安置骨灰近 50 万余份（其中公墓安置 43 万、骨灰堂安置 7万），公墓已占地约 15000 亩。各公墓尚余可用土地共约 6000 亩，各骨灰堂尚有空余骨灰格位 26 万个左右。自 2006-2009 年，全市在顺义、平谷等区县新建、改建了近 50 处农村公益性公墓。这些都为殡葬惠民工作提供了有利条件。5殡葬惠民工作的开展为完善政策、制度积累了好经
7、验。首都民政部门一直重视殡葬惠民工作的开展。1997 年，北京市殡葬管理处出台关于减免优抚、社救对象丧葬业务收费的办法，对优抚对象进行优待优惠，对重点社救对象进行救济。每年仅八宝山、东郊两家殡仪馆就减免约 200 万元，属于典型的补缺型惠民政策。21 世纪初，殡葬惠民逐步由殡仪馆减免火化费用发展到骨灰安置折价优惠、清明节推出一系列平价惠民项目、便民服务免费（轮椅、水桶、伞等）、提供扫墓专线等多种利民惠民措施，同时还推出了“冥币纸钱免费换鲜花绢花”的改革引导型惠民项目。这些殡葬惠民工作的积极探索，为制定适应“大民政”理念的复合型殡葬惠民新政打下了良好的基础。（二）复合型殡葬惠民新政的主要特征在“
8、大民政”理念的指导下，我们针对制约首都殡葬事业发展的瓶颈问题，立足公益性、福利性，以创新公共服务为突破口，大胆鲜明地提出了“复合型”殡葬惠民新政组合，让“大民政”发展理念在殡葬改革的实践中得以充分的体现。“复合型”殡葬惠民新政的核心理念是以“大民政”理念统领殡葬改革实践，满足人民群众殡葬需求，其具体表现形式为以适度普惠型为主，其他方式为补充。主要考虑了三个方面因素：1、体现综合性。殡葬改革经历了近 60 年，顺利完成了第一阶段的历史任务，由土葬改革为火葬的历史任务基本完成，殡葬改革第二阶段任务是由保留骨灰向不保留骨灰转变。现阶段正处于殡葬改革第一阶段向第二阶段过渡的中期，殡葬消费需求也呈现了多
9、元化趋势，殡葬惠民新政要统筹考虑多方面因素，综合多种民政事业发展模式的优点，既要使首都城乡人民得到适度普惠，又要重点保障弱势群体，既解决短时期内的问题，又着眼长远、在惠民利民的同时引导殡葬改革。2、立足基本性。即统一全市殡葬补助基本标准。根据对北京市居民基本殡葬需求的调查分析，北京市火化率约为 98%，火化区火化率100%，因此绝大多数居民的殡葬消费包括遗体冷藏、接运、整容、告别、火化、骨灰存放等六个基本内容。以人性化的标准测算，将脱穿衣、卫生棺等项目包括在内，一次普通的殡葬消费 2009 年约 3000 元左右（详见表 1）。2009 年初，北京市职工丧葬补助标准已由原来的800 元提高至
10、5000 元，其中 2000 元属于抚恤抚慰金。为体现平等、公平，参照职工丧葬补助标准，我市无丧葬保障居民丧葬补助标准统一定为 5000 元，基本满足了一般群众的基本殡葬消费需要。表 1 北京市居民基本殡葬消费情况表（2009 年）序号 项 目限定规格/定价标准价 格（元）备 注1 冷冻存 限七日内（含七 250 按“3 日以内（含 3 日）每具每日尸 日） 30 元；3 日至 7 日每具每日 40 元；7 日以上每具每日 50 元”标准计算2遗体运输限中档殡仪车以下500-800 起价 50 元，10 公里以上 5 元/公里；夜间（18 时至次日早 8 时）出车，车费加收 50%；运输费收费
11、按往返计算；汽车空驶费，因家属变更放空返回的，按半价收费。此处按 60-100 公里（按 30-50 公里往返计算），加上夜间出车等因素，计取综合值3 脱穿衣 一般性 100 特殊遗体面议4一般整容一般性 150 传染病、腐烂尸加倍5租用告别室限二类中档装修告别室以下500 不含租用花圈6 卫生棺 一次性普通品种 200300 市场调节7 火化限三类自动炉以下3808 骨灰盒 普通品种 500800 市场调节9骨灰堂寄存50 元/年 150 按存 3 年计算合 计 27303430 元资料来源：北京市民政局。3、甄别差异性。（1）甄别受惠人群身份的差异性。经过调查研究，北京市目前已享受丧葬福利
12、费补贴的居民有：机关、事业单位编制人员及离退休人员；企业在职职工、在本市基本养老保险统筹内按月领取养老金的人员；领取失业保险金的人员等。在殡葬消费方面不享受资金扶助的居民主要为农民，其次为城镇无业人员，还有个体工商户、灵活就业、征地超转、无社会保障老年人等居民。据此，我们认真分析了北京市惠民新政覆盖人群的身份及特点，甄别差异，按照一次性原则，已享受丧葬补助的居民均不再享受新的丧葬补助，其他居民则全部享受殡葬惠民政策。截至 2008 年底，全市户籍人口 1229.9 万人，农业户口 279.1 万人（2007 年为 284.3 万人），非农业户口 950.7 万人（见表 2-2），城镇失业人员
13、10 万人（见表 2-4）。常住人口死亡率 4.75（见表 2-1），每年死亡农业户口人数约 2 万人（见表 2-3）。全市在岗职工共478.9 万人，其中机关编制人员 14 万人，事业单位编制人员 42 万人，其余为企业在职人员；未纳入基本养老保险统筹的机关、事业单位离退休人员 26 万人；在本市基本养老保险统筹内按月领取养老金 181.07万人；正在领取失业保险救济金 3.3 万人（以上数据来源于北京市人力资源和社会保障局及表 2-5）。由此可推断，城乡不享受丧葬补助的居民人数约为 519.03 万人。按照 4.75的死亡率计算，每年需补贴2.58 万人。表 2-1 北京市人口状况表（20
14、04-2008）按城乡分年 份常 住人 口(万人)城镇人口 乡村人口常 住人 口出生率()常 住人 口死亡率()户 籍人 口(万人)2004 1492.7 1187.2 305.5 6.13 5.39 1162.92005 1538.0 1286.1 251.9 6.29 5.20 1180.72006 1581.0 1333.3 247.7 6.26 4.97 1197.62007 1633.0 1379.9 253.1 8.32 4.92 1213.32008 1695.0 1439.1 255.9 8.17 4.75 1229.9资料来源：北京市公安局。节选自北京市 2009 年度统计年
15、鉴3-1表 2-2 北京市户籍统计（2008 年）户籍人口户数 (万户) 人口数(万人)合 计 非农业户 农业户 合 计 非农业户 农业户481.2 363.9 117.3 1229.9 950.7 279.1资料来源：北京市公安局。节选自北京市 2009 年度统计年鉴3-7表 2-3 北京市户籍人口变动情况表单位：人项 目 2008 2007死 亡 51348 51566非农业人口 31307 29960农业人口 20041 21606资料来源：北京市公安局。节选自北京市 2009 年度统计年鉴3-9表 2-4 北京市城镇登记失业人数和城镇登记失业率(2004-2008 年)单位：万人年 份
16、年末实有城镇登记失业人员城镇登记失业率(%)2004 6.46 1.302005 10.57 2.112006 10.40 1.982007 10.63 1.842008 10.33 1.82资料来源：北京市人力资源和社会保障局。节选自北京市 2009 年度统计年鉴3-26表 2-5 北京市参加社会保障情况表年 份参加基本养 老保险人数参加失业保险人数参加工伤保险人数参加农村社会养老保险人数2007 671.7 535.3 609.2 49.12008 758.1 614.3 666.5 127.5资料来源：北京市人力资源和社会保障局。节选自北京市 2009 年度统计年鉴21-2（2）甄别殡葬
17、消费水平的差异性。在惠民政策受惠人群中，仍存在殡葬消费水平的差异，主要体现在对市场化的殡葬消费产品的选择以及骨灰安置等后期殡葬消费上。本市重点优抚、社救对象仍不在少数，优抚对象总人数约 2 万，社会救济对象总人数则达到将近 23 万（参见表 3），对于这部分人群的骨灰安置问题，北京市采取了以普惠为主，补缺并重的方式，同时结合为民办实事项目，在惠民的同时，进行了殡葬改革引导，一举多得。这一点下文还将论述。在骨灰安置公共服务设施普惠全市市民的同时，对重点优抚、社救对象则采取特殊照顾政策，由首个城市公益性公墓为这部分人群免费办理立体安葬。表 3 北京市优抚及主要救济对象情况单位：人人 数项 目200
18、8 20072008 年为2007 年的%抚恤、补助优抚对象总人数 23288 23021 101.2社会救济对象总人数 228152 229935 99.2城市居民最低生活保障人数 145075 147576 98.3农村最低生活保障人数 78789 77818 101.2农村五保供养人数 4288 4541 94.4资料来源：北京市民政局（北京市 2009 年度统计年鉴21-1 部分选用）（三）首都殡葬惠民新政的主要做法在“大民政”理念的指导下，按照市委市政府的部署，北京市殡葬工作以城乡一体化为突破口，力推殡葬公共服务均等化，出台了一系列殡葬惠民新政，扩大了惠民范围，最大程度上保障了民生，
19、促进了社会和谐公平，充分实践了“大民政”复合型发展理念。首都殡葬惠民新政着眼于统筹城乡殡葬服务资源、统筹城乡居民及各类民政服务对象的殡葬消费需求，在丧葬补贴、骨灰安置、公益性公墓建设等方面多措并举，借助清明节的有利时机，强力推出了三项利民新政，在国内率先实现了殡葬公共服务城乡同标准、全覆盖。1、丧葬补贴城乡同标准、全覆盖。为保障居民基本丧葬需求，推进殡葬改革，促进社会和谐公平，推进首善之区和城乡一体化建设，结合本市实际情况，我市民政局、民委、公安局、财政局、人事局、劳动保障局联合下发了北京市城乡无丧葬补助居民丧葬补贴办法（京民殡发2009107 号）及实施细则（京民殡发2009143 号），对
20、 2009 年 1 月 1 日后死亡的本市户籍、无丧葬补助待遇的居民，尤其是农民和城镇无业人员，实行一次性丧葬补贴，补贴标准为 5000 元,财政年共投入 1 个多亿，惠及城乡无丧葬补助居民约 519 万人，其中农民 279 万人。城乡无丧葬补助居民丧葬补贴工作由各区县人民政府组织实施,区县民政部门为业务主管部门。劳动和社会保障、人事、财政、公安、民委等部门共同负责辖区内丧葬补贴相关审核工作。2、公益性立体骨灰安葬服务城乡同标准、全覆盖。市民政局、财政局印发了长青园骨灰林基地公益性立体骨灰安葬业务补贴办法（试行）（京民殡发2009147 号），由长青园骨灰林基地（以下简称长青园）提供统一的公益
21、性立体骨灰安葬服务（骨灰墙业务），市财政对此业务予以补贴。长青园骨灰墙每个单格骨灰格位统一收取 3000 元，服务期 20 年。对重点优抚对象和享受本市城乡居民最低生活保障的对象实行免费，所需费用由市财政负担；其他市民每个格位由市财政补贴 1000 元，由市民个人负担 2000 元。今后，公益性立体骨灰安葬业务将实行政府购买服务的方式，政府通过招投标，选择符合相关建筑设计标准的公墓，对中标单位提供的公益性立体骨灰安葬业务予以补贴。3、骨灰撒海城乡同标准、全覆盖。骨灰撒海，是将亡人骨灰撒入大海，不保留骨灰的安葬方式。它所体现的是现代文明条件下先进的殡葬观念。为进一步推行殡葬改革，节约殡葬用地，引
22、导不保留骨灰的骨灰处置方式，市民政局、市财政局印发了北京市骨灰撒海补贴管理办法（京民殡发2009146 号），采取政府购买公共服务的方式，对每份海撒的骨灰统一补贴标准，实行骨灰撒海免费，城乡居民一视同仁，鼓励市民积极采用环保、绿色的殡葬方式。骨灰海撒补贴资金从福利彩票公益金中列支。具备开展骨灰撒海业务资格的殡仪服务机构，可以向市民政局申请骨灰撒海业务补贴，符合组织骨灰撒海业务条件的，由市民政局与其签订组织骨灰撒海业务协议。补贴的标准为每份骨灰 2000 元。亡故居民亲友需参加骨灰撒海活动的，每份骨灰可以免费随行两名家属；超过两名的人员，按骨灰撒海单位的收费标准收费。4、统筹规划城乡公益性公墓建
23、设。与北京市城市规划设计院共同研究制定北京市殡葬设施空间布局规划（2009-2020），根据人口分布、区域特点，从火化、安葬、祭扫等方面对全市殡葬设施的布局进行科学规划，合理布局，同时，将农村公益性骨灰安置设施、回民殡葬设施等纳入全市统一管理，切实方便人民群众办丧事。制定了北京市公益性公墓建设标准、北京市经营性公墓建设标准、北京市骨灰撒海服务标准等，以科学管理促进殡葬改革。5、立足基层搭建殡葬公共服务平台。将殡葬公共服务纳入民政社区服务平台，积极加强监督指导，加大惠民政策的落实力度，殡葬服务重心前移，将殡葬惠民工作深入到最基层、开展到第一线，在街道、乡镇、农村搭建殡葬公共服务平台，提升服务质量
24、，确保人民群众得实惠。6、形成殡葬公共服务协调运转机制。在制定和落实殡葬惠民政策工作中，整合部门资源，加强部门统筹，共同研究，最大限度整合协调民政、财政、劳动、公安等多部门的政策、资金、人力资源；在清明节群众扫墓服务工作、清理整治非法公墓工作中，协调公安、城管、卫生等多个委办局，明确职责分工，加强部门协作，切实发挥综合效能，将各项工作落到实处，形成推动首都殡葬事业发展的强大合力。二、殡葬惠民政策的成效和经验近年来的一系列殡葬惠民新政使人民群众切实得到了实惠，产生了较好的社会效益，受到了民政部领导和北京市领导的充分肯定。2009 年全国民政工作年中分析会在京召开，民政部部长李学举对北京市包括殡葬
25、惠民新政等为重要内容的“大民政”、“大民生”、“大保障”工作经验给予了高度评价。实践中，“大民政”理念下的殡葬惠民新政，创建了殡葬管理服务新模式、推行了殡葬适度普惠政策、保障了城乡统筹发展，对促进社会和谐、树立政府形象、引导殡葬改革都起到了很好的作用。（一）首都殡葬惠民新政的主要成效1、切实减轻了人民群众的经济负担。截至 2009 年 12 月，本市共受理城乡丧葬补贴 23239 份，发放补贴 20512 份，补贴金额 10256 万元；共办理首个公益性立体骨灰安葬业务 144 份，补贴金额 23 万元；全市共有 481 份骨灰申请海撒，比去年增加 51.2%，已撒海 306 份，其中政府补贴
26、 175 份，补贴金额 35 万元。各区县还划拨专项资金，加大力度建设农村公益性公墓，目前建成试点约 50 处，其中顺义区自 2006 至2009 年已顺利建成了 13 家农村公益性公墓，骨灰安置服务能力辐射至周边 26 万人；平谷区投入了 11300 万元资金，建成了 18 处农村公益性公墓。北京市公益性公墓建设、城乡居民丧葬补贴、骨灰撒海补贴等殡葬惠民新政的实施，既普惠了全民，又重点照顾了弱势群体，减轻了群众的经济负担，受到群众热烈拥护。2、有力推动了殡葬改革的进程。殡葬惠民新政的导向性或曰改革引导性，在引导殡葬改革、突破殡葬历史性难题上发挥了极其重要的作用。在殡葬改革的攻坚阶段，如何满足
27、群众基本殡葬需求这一民生问题，成为解决长期以来殡葬暴利、乱埋乱葬、新型葬式难以推进等问题的关键。通过实施长青园骨灰林立体安葬业务补贴办法、开展公益性骨灰墙业务，在少占土地的新型立体葬式上起到了有力的引导作用；通过为城乡无丧葬补助居民提供丧葬补贴，引导了农民积极参与文明殡葬，改变了农村丧葬习俗，初步扭转了乱埋乱葬的局面，为新农村建设提供了有力保障。特别是将骨灰撒海列为公益殡葬改革项目，更是引导人们的丧葬观念直接向不保留骨灰转变，从政策上推进了殡葬改革的第二次革命，使绿色殡葬、公益殡葬观念深入人心。3、有效促进了社会公平。按照“大民政”理念的要求，北京市出台殡葬惠民新政，创新殡葬管理模式，突出服务
28、为主，管理和服务并重，在服务中体现管理，实现殡葬工作由管理型为主向服务与管理并重转型，通过提供有效、均等的殡葬公共服务，定位于“复合型”惠民政策，使殡葬管理和服务从传统的有条件的“补缺型”向顺应社会发展趋势的“普惠型”为主、其他方式为补充转变，将服务范围由传统的困难弱势群体（如减免优抚、社救对象丧葬费用等业务）扩大至全体市民。通过实施殡葬新政，北京市将殡葬公共服务纳入全市公共服务建设的大盘子，加大了公共财政对殡葬公共服务的投入，为广大人民群众办理丧事提供了城乡均等、贫富均等、人人均等的现代殡葬公共服务，彰显了殡葬管理和服务的公共产品属性，充分体现了公平性。（二）首都殡葬惠民新政的主要经验1、坚
29、持以人为本，创新发展理念，坚持殡葬事业的公益性。北京殡葬事业，以科学发展观为统领，体现“大民政”理念的要求，立足于解决人民群众办理丧事的各种困难，寻求殡葬事业的新发展、新突破，既实现了殡葬公共服务的多元化、均等化发展，又保障了基础性的殡葬需求；既抓制度、定政策，加强了殡葬管理，又抓规范、提品质，改善了殡葬服务。在逐步完善殡葬市场竞争机制的同时，更加注重殡葬事业的社会效益，立足公益性、福利性，着力解决了“一条腿长，一条腿短”、“死不起、埋不起”等难题，得到了广大人民群众的拥护和认可。2、牢牢把握深化殡葬改革的目标，促进殡葬事业科学发展。在制定殡葬惠民政策的过程中，始终牢牢把握殡葬改革的目标和正确
30、方向，准确分析北京市殡葬改革所处的阶段及形势，通过积极推动和倡导，使群众转变观念，移风易俗，逐步接受节地葬法，降低安葬占地比例，同时改善殡葬设施，合理规划，依法管理，提高公共服务能力，巩固了殡葬改革成果，推动殡葬改革向纵深发展。3、转变职能、理顺体制机制，保障殡葬事业的健康发展。制度更带有根本性、稳定性和长期性。体制机制僵化、职能划分不清,必然束缚事业发展，必然影响人民群众利益的实现。殡葬惠民政策的顺利推行，得益于顺畅有效的殡葬管理体制机制。立足于政事分开、管办分离，北京市委、市政府推动民政事业单位管理体制改革，切实转变政府职能，坚持管理与经营分开，监督与经办分离。2006 年底，北京市民政局
31、殡葬管理处、北京市社会福利事务管理中心、北京市民政综合执法监察大队的成立，标志着北京市打破了殡葬管理和经营相交叉的传统模式，形成政事分开、管办分离，行政部门出政策、定规划，事业单位搞经营，执法部门搞监察的新局面。政府职能的归位，理顺了殡葬管理体制机制，实现了殡葬服务经营的公平诚信，促进了殡葬管理监督的公开公正，构建了均等化的基本殡葬公共服务体系，保障了人民群众的殡葬权益，促进了殡葬事业的健康发展。4、坚持统筹协调，综合指导，创新殡葬公共服务体系。在殡葬惠民政策的制定和具体实施中，北京市联合了人力资源和社会保障、财政、公安等多个部门，还充分发掘了区县、街道（乡镇）各级政府部门的职能，拓展街道办事
32、处、社会保障事务所、派出所等基层部门的业务范围，将公共服务平台前移至全市各社保所，深入到居（家）委会、村委会，贴近群众、就地服务，使殡葬公共服务融入全市公共服务系统，激发出更大的社会服务潜力。三、首都殡葬惠民工作展望殡葬惠民工作目前仍然处于起步阶段，殡葬惠民政策还有待在实践中进一步完善，公共财政对殡葬事业的投入需要形成长效的保障机制，殡葬公共服务的质量和水平还需要进一步提高。展望未来，基本殡葬服务要实现从适度普惠到全面普惠转型，殡葬惠民工作要继续深化，特别是我国殡葬事业改革发展的根本导向，需要在殡葬惠民实践中加以引导和规范。要特别防止人民群众把殡葬惠民政策误解为政府鼓励大操大办，要在实施殡葬惠
33、民补贴的同时，加强文明节俭办丧事的宣传力度和殡葬改革的引导力度，把政府资金补贴、优惠政策等着重向促进殡葬改革深化的方向倾斜，科学编制殡葬事业发展规划，完善殡葬惠民政策体系，提高殡葬公共服务质量和水平，健全殡葬公共服务体系，严格殡葬管理法规监督，实现殡葬惠民工作沿着正确的方向科学发展。（一）科学编制殡葬事业发展规划。结合首都实际，制定北京市殡葬事业发展“十二五”规划，明确“十二五”期间首都殡葬改革发展的具体目标和任务，合理确定殡葬设施数量、规模、布局和功能，统筹考虑殡葬设备配置标准，采取切实可行的政策措施和方法步骤，逐步推进殡葬惠民工作。针对农村地区乱埋乱葬现象屡禁不止、土地资源浪费严重等问题，
34、完善农村殡葬公益设施体系，探索规划农村公益性骨灰安置设施，在制度、法规建设以及财政投入保障体系上向农村公益性骨灰安置设施倾斜，加快推进城乡基本殡葬公共服务均等化，逐步完善基本殡葬公共服务设施。继续推进城市公益性公墓建设，进一步做好选址择地工作。同时，依据北京市殡葬设施空间布局规划，大力推广顺义、平谷农村公益性公墓工作经验，在全市全面推进全市农村公益性公墓建设。（二）完善殡葬惠民政策体系。目前的殡葬惠民政策还需要进一步完善，特别是体现殡葬改革方向、引导人民群众移风易俗的殡葬惠民政策需要进一步研究。例如对移风易俗、文明节俭、节约环保等符合改革潮流和趋势的殡葬消费行为，除了积极倡导等精神层面的褒扬外
35、，还要从政策上加以鼓励和支持。为此，2010 年北京市将实施“零百千万”工程，即作为殡葬部门要特别关心困难群众的丧事办理，积极探讨合理的最低殡葬消费标准，平抑物价，适时推出不同档次的殡葬消费标准。建立困难群体丧葬保障体系，对于享受城市低保的困难群众给予优惠低价，减免费用，形成制度并积极实施，以体现“以民为本，为民解困”的宗旨，切实减轻群众负担。另一方面，要建立资金保障体系。加大政府对殡葬业的投入，进一步采取政府购买服务等方式，保障老百姓基本的丧葬权利。发展殡葬公益事业，仅仅依靠政府去是不够的，要加快政府职能转变，鼓励社会资金参与殡葬惠民事业，形成资金投入多元化、运作主体多元化、服务主体多元化的
36、格局。（三）提高殡葬公共服务质量和水平。要建立完备的、科学的、有效的殡葬设施建设、公共服务等地方性标准。2009 年，我市已出台了北京市公益性公墓建设标准、北京市经营性公墓建设标准、骨灰撒海服务标准。2010 年，一方面要严格执行现有标准，另一方面要根据实际情况及时完善标准，建立适应殡葬事业发展需求的动态的行业规范，进一步优化殡葬服务内容、程序，完善便民惠民殡葬服务网络，逐步形成基本殡葬服务为主体、选择性殡葬服务为补充的服务格局。要进一步加强行业从业人员规范和自律，加强行风建设，提高从业人员服务素质。（四）健全殡葬公共服务体系。实施“96156”殡葬服务公益热线工程，打造首都殡葬公益服务品牌。
37、积极探索市场经济体制下新的服务模式，依托 96156 等社区服务平台，本着简化手续、合并程序、减少时间、“方便、快捷、诚信”的原则，开展一站式引导便民服务，与区街居（村）委会联系，将殡葬服务信息咨询纳入社区服务体系，作为社区服务的一项重要内容。依托社区服务功能，捕捉信息，建立起覆盖全市范围的殡葬服务体系，实现全天候全过程的 24 小时上门服务，逐步形成经营服务的智能化、网络化。合理确定殡葬服务项目和收费标准，做到货真价实、物有所值、明码标价、自愿选择，以诚信的态度保护群众的消费权益。（五）健全依法监管体系，严格殡葬管理和监督。民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见（民发20
38、09170号）对提高殡葬公共服务能力，大力推行殡葬惠民政策，减轻群众负担，实现殡葬基本服务均等化等，进一步提出了明确要求。要贯彻落实指导意见，结合殡葬管理条例的修订工作，适时制定符合首都实际的相关法规，针对目前殡葬惠民工作中存在的问题，制定更加明确具体、切实可行的管理办法和解决措施，确保殡葬惠民政策的实施和监督有法可依。制定公平公正的行业政策，规范社会资本举办殡葬服务单位的准入条件，探索建立殡葬行业准入制度，加强殡葬服务、骨灰安放、移风易俗、清明祭扫等工作的监督管理。平抑殡葬物价，治理殡葬乱收费，坚决纠正利用行业特殊性损害群众利益的突出问题。（六）营造发挥惠民政策导向性作用的社会氛围。把落实殡
39、葬惠民政策与树立移风易俗新风尚结合起来，紧紧依靠群众，充分相信群众，广泛发动群众，在实施殡葬惠民政策的同时，积极向群众宣传殡葬改革的重要性和必要性，充分培育、挖掘和保护群众中蕴藏的主动实行殡葬改革的愿望和要求，不断增强群众参与殡葬改革的自觉性。采用多种形式广泛宣传殡葬惠民和殡葬改革政策，营造良好的殡葬改革社会氛围。参考文献：1、朱金龙、吴满琳：殡葬经济学，北京，中国社会出版社，2004。2、左永仁：殡葬系统论，北京，中国社会出版社，2004。3、樊璧田：现代殡葬管理，民政部社会事务司 1989 年编印。4、北京市地方志编纂委员会：北京志政务志民政志，北京，北京出版社，2002。5、（美）Neil Gilbert, Paul Terrell 著，黄晨熹、周烨、刘红译：社会福利政策导论，上海，华东理工大学出版社，2003。
