1、地方政府管理与案例分析,西南财经大学公共管理学院 李 丁 ,李丁的个人简介,学习经历： 先后就读于中国人民大学、中国政法大学、中国科学院科技政策与管理科学研究所，获管理科学与工程博士学位。,科研简介： 师从国内著名学者牛文元先生、顾基发先生、穆荣平研究员等从事可持续发展与资源环境核算、区域发展战略等相关研究工作，参与过欧盟第五和第六国际科研合作框架、国家973、863等多项重大项目，长期参与中国可持续发展报告、中国社情统计分析预报、中国环境宏观战略等的研究工作。已公开发表学术论文二十余篇，其中以第一作者发表SCI、EI检索论文5篇。合作出版编译著作一部。,第一节 地方政府的界定,一、对地方政府
2、的不同理解国际社会百科全书：“地方政府”大致可定义为：在全国政府或地区政府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公共政策的一种公共组织。在金字塔式的政府结构中，地方政府处于最低层，顶端是全国政府，中间政府（州、地区、省）占据中间一层。 在此，地方政府相对全国政府，中间政府而言是最低层政府，即中国的基层政府。,新时代百科全书 地方政府城市政府 地方政府包括城市政府以外的地方行政单位和州（省）。因此，地方政府包括除全国政府以外的所有层次的政府。,美利坚百科全书地方政府，在单一制国家里是中央政府的分支机构，在联邦制国家里则是联邦成员政府的分支机构。因此，联邦国家的成员政府（如美国的州）不属于地方政府
3、的范围。,拉鲁斯百科全书领土行政单位，既适用于单一制国家的地方行政单位，也适用于联邦制国家内拥有主权的州。,辞海地方政府是中央政府的对称。设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。地方政府定义为地方国家行政机关。把除中央政府以外的所有政府都归于地方政府,政治学词典丘晓地方政府：在联邦制国家，构成联邦的各成员国或州（邦）政府都不是地方政府中外政治制度大辞典地方政府有广义和狭义两种解释。广义的地方政府是与中央政府的对称。从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。狭义的地方政府则是直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府。与之相对应的则是在中央政府与地方政府之间的中间政府，
4、也有称这为区域政府。,地方政府反指我们通常所称为的基层政府。地方政府包括单一制国中除中央政府外的其他各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府。联邦成员政府也属地方政府范围。,总结：地方政府,二、地方政府的界定（一）地方政府所指范围地方政府：是中央管辖下，由中央政府设置的治理国家部分地域的政府。,（二）地方政府单位的组成由地方议决（立法）机关和地方行政机关组成。因为地方不拥有军队，不存在地方的军事机关。司法系统独立，不属于地方。,（三）地方政府的界定地方政府是指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府。地方政府通常由地方权力（决议或立法）机关和地方权力执行机关（行政机关）
5、组成，不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。,第二节 地方政府的地位与作用,一、地方政府的不可取代性地方政府的不可取代性，是指它作为国家政治体制组成部分的不可取代作用。,二、地方政府的基本特性地方政府具有以下基本性质：第一，权力的非主权性。 第二，治理的局部性。 第三，主要职责在于地方事务的管理。,三、地方政府的作用1.地方政府是实现国家政治统治的基石。2.地方政府是实现民主政治的基础。 3.地方政府是沟通联络中央政府与民 众的渠道。4.地方政府是推进社会发展进步的力量。,第三节 地方政府学研究,一、研究的意义与目的二、研究的内容 1.地方政府原理研究 2.地方政府的外部环境 3.
6、地方政府的内部环境 4.地方政府的活动 5.地方政府的比较 三、研究的方法,第二章,地方政府的产生、发展与分类,第一节 地方政府形成的基础,一、国家与氏族的区别 第一， 国家按地域划分居民，氏族则建立在血缘亲属关系上 第二，氏族社会中部落联盟的社会公共权力，在进入国家时成为 与人民大众相分离、脱离社会、高于社会的强制性的国家权力。这一公共权力的掌握者成为 国家的统治者。存在与人民大众相分离的社会公共权力是国家的本质特征。,二、国家本质与国家形式三、国家的组织形式 国家组织形式，即围绕国家权力体系结构横向分配而形成的国家组织体制，是围绕国家权力 (社会公共权力)的安排形成的，权力的横向配置与组合
7、在国家层面上形成不同的国家机关 ，确定了相互的关系与运作规范。,四、国家的结构形式国家结构形式围绕着按地域分居民的安排形成的，构成了整体与部分的关系。换句话说是指 国家作为一个完整的政治实体，以何种形式由那些低于国家层级的地域性政治实体组合而成 。一定地域的居民在国家内部构成的政治实体，是构成国家的结构单元。国家是由这些大大 小小地域性政治实体以各种关系组合构成的。,第二节 地方政府的产生与发展,第二节 地方政府的产生与发展一、地方政府的产生地方政府是由中央政府设置，是随着中央集权体制的形成而产生的。 二、中世纪的地方政府主要介绍西欧各国中世纪的地方政府 三、近现代地方政府西欧国的中央集权制是
8、在其从封建制度向资本主义社会过渡中形成的，所以中世纪末期西欧 国家地方政府，基本上就是近代资本主义各国地方政府的前身。,第三节 地方政府的类型,一、类型的划分(一) 依据地方政府在行政体制中所居位置，地方政府可以基层地方政府、最高层地方政府和中间层地方政府三类。 (二)依据地方政府在行政中的功能，可将地方政府分为一般型地方政府和特殊型地方政府。,(三)依据在政治体制中的地位不同，可以将地方政府分为行政体地方政府，自治体地方政府 和民主集中体地方政府。,二、行政体地方政府行政体地方政府的基本特征是：地方政府是中央和上级政府的下级行政机关，不存在代表当 地公民利益和意愿的代议机关。 行政体地方政府
9、实质上是集政治统治权、行政管理权于一身的实体，优点弊端,三、自治体地方政府自治体地方政府的基本特征是：国家对纯属地方的事务，不由自己任命行政长官来管理，而 由当地公民选举产生的自治体地方政府来管理。 拥有的权限 ：优点：弊端：,四、民主集中制地方政府民主集中制地方政府的基本特征是：地方存在有当地居民选举(直接的或间接的)产生的、 代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构(通常称为权力机关)选出执行机关和行政机 关，与此同时，地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。在 各级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。行政机关为权力机关 的执行机关，在接受上级
10、行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责，并接受其 领导。,第三章,地方政府体系的结构,第一节层级结构,一、层级结构的含义层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为若干层次，并依上下隶属关系组合而形成的结构 。 地方政府层级正是由地方政府单位间的隶属关系而形成的，层级结构的具体表现也就是由这 种隶属关系构成的地方政府体系的层级数。,二、层级政府单位的类型与设置地方政府单位从层级上通常分为三类：第一，直接与当地居发生关系， 承担直接治理职责的地方政府，称为基层地方政府；第二，直接与中央政府发生关系，受中 央政府直接监督指挥的地方政府，称为最高层级地方政府；第三，介于前述两者之间的地方 政府，
11、称中层地方政府。,三、不同层级地方政府单位的设置 (一)基层地方政府单位的设置 应遵循两个基本原则：第一，要便于当地居民行使管理国家事 务的民主权利；第二，要利于地方国家行政机关充分履行其职责，发挥其行政效益。 (二)最高层地方政府单位的设置 最高层地方政府并不直接面向居民，而与中央政府直接发生关系，具有较多的政治性质。因 此，最高层地方政府单位的设置应从国家政治需要出发，遵循确保国家统一和政治稳定的原 则,(三)中间层地方政府单位的设置 中层单位则正介于两者之间，其设置或基于管理需 要，或基于政治因素。从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单位的设置，主要是基于行政上的考虑，而不 是直接出
12、于政治上的需要，如县的设撤分合，很少具有直接的政治意义，与其相关的地理形 势，历史背景等因素所带来的影响，也主要表现在行政管理上。与之不同，中层单位中的民 族区域政府单位的设置，则主要基于政治上的考虑。,四、层级体制形成 一国地方政府层级结构的形成，是一国国情的客观产物，取决于一系列复杂 的因素：人口、地域面积、民族、历史、权力体制安排、社会发展水平等等。,第二节 功能结构,一、产生的原因和类型划分 国家是按地域划分其居民的，地方政府正是国家为治理一部分地域而设置的，因此，地域治 理就是地方政府主要的、基本的功能。但在现实中，为维护国家统一、政治稳定，便于管理 等较为突出的具体需要，国家有时不
13、得不基于某种特殊需要而设置一种与一般地方政府有所 不同的特殊地方政府。,1.按地域划分居民设置的一般型地方政 府，主要是为了满足维护政治统治和社会管理这种一般性的共同要求，2.特殊型地方政府从其产生原因、设置目的及功能看，尽管从根本上讲是出于政治统治的需要 ，但从具体产生原因上讲，它又可分为两种情况，从而构成两个小类：,第一种情况，是直接基于维护政治统治的考虑而设置专门的地方政府单位。 第二种情况，是直接基于行政管理的需要而专门设置的地方政府单位。,二、特殊型地方政府的特点。第一，从数量上看，在同一层级中，特殊型地方政府为数总是较少。 第二，从必要性上看，尽管特殊型地方政府的数量较少，但这类地
14、方政府历代都有，而且从 世界范围看，也几乎各国都有。 第三，从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都不稳定。 第四，名称五花八门。,三、中国古代的特殊型地方政府 1设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府。 2为突出首都、陪都政治地位而设置的府。 3在未设地方政府的边境地区为巩固边防与内地统治而设的军、军民卫所。 4.为解决统治阶段内部矛盾和维护政治稳定而设的特殊型地方政府。,第四章,地方政府的组织,第一节 地方政府的权力配置,一、地方政府权力的来源和形成(一)地方政府权力的来源1.行政体地方政府的权力只有一个来源，即 来自于中央政府并隶属于中央政府。2.自治体地方政府的权力则来自于当地居民，它由本
15、地域居民选举产生，对当地居民负责，在国家宪法和法律规定的范围内，它拥有大小不等、程度不同的地方自治权。,3.民主集中体地方政府的权力一部分来自于当地居民，另一部分则来自于中央和上级政府。这类 地方政府具有地方自治体基本特征：地方政府是由当地居民选出的，权力来自于当地居民； 同时又具有地方行政体的基本特征：地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中央政 府在当地的代表。,(二)地方政府权力的形成 在当代，地方政府的权力是通过有选举权的当地居民通过法定的程序选举后形成。首先，选民通过选举将自己治理本地域的权力委托、授予他所选择的人。其次，全体选民通过相应的选举程序与规则，将分散在各个选民手中的权
16、力，转化为代表全体居民的公共权力。,二、地方政府权力的内涵和配置(一)地方政府权力的内涵地方政府权限范围管辖的事务在内容上可分为两种：1.固有事务，2.委任事务地方政府行使权限的权力，包括三个方面的内容：该如何治理地方、如何实现地方的治理、 怎样通过具体的管理来完成对地方的治理。即议决权、执行权和行政权。 ,(二)地方政府权力的配置地方政府权力内涵的三个部分，可以由三个机关、两个机关或一个机关来承担，这取决于权力形成的具体过程。当选民只进行一次投票时，则所出现的权力机关承担全部权力。如若选民分两次投票，则形成两个权力中心，一个行使议决权，表达选民的治理意愿，一个行使执行权，实现选民的治理意愿。
17、,地方政府权力的配置与组合，归根结底可分为两类：议行合一体制和议行分立体制。,第二节 议行合一的地方政府,一、理论依据人民主权学说，主权属于全体人民，不可分割，因此应由经选举产生对人民负责的机关集中行使所授予的全部权力。,二、绝对议行合一的地方政府体制绝对议行合一体制的地方政府单位，立法和执行权由同一机关掌握，选民选出的议会直接行使执行权，同时承担当地社会事务公共管理职责。 (一)英国的议会委员会制 (二)美国的市县委员会制,三、相对议行合一的地方政府体制在这种体制下，选民选举产生一个权力机关(通常称为议会)仅行使议决权，由它产生一个行使执行权的机关承担对社会的公共管理；或者议会行使执行权，另
18、指定机关承担公共管理职责。(一)议会执行委员会制 瑞典为例(二)市县经理制 美国为例(三)德国的市行政主任制,第三节 议行分立的地方政府,一、理论依据议行分立体制来自权力制衡理论，认为权力集中容易导致权力的滥用和失控，因而需要形成一种相互制约的平衡机制，由两个权力机关分别行使议决权与执行权。由承担执行权的机关行使行政权。,二、绝对议行分立的地方政府体制 在这种体制下，选民经过两次投票，分别产生两个权力中心，各自独立行使议决权和执行权。行使执行权的首长担任行政长官领导行政工作。 (一)美国的强市长议会制 (二)美国的市行政长官制(三)日本的市长议会制,三、相对议行分立的地方政府体制 在这种体制下
19、，选民只投票选出一个权力机关(议会)，由议会产生行使执行权的地方长官 。法国的市政府,第四节 双轨制的地方政府体制,一、产生的原因中央授予地方政府的治理权限，决不可能涵盖全部社会事务的公共管理，对于不属于地方政府权限的社会事务的管理，各国中央政府有各种处理方式，或者由相应的中央行政机构直接在地方设置机构进行管理，不属地方政府系列；或由中央在地方设置机构管理，但由中央政府在地方的代表统一领导；或甚至在自治的地方政府外另设隶属于中央的行政体地方政府，从而形成各种情况的双轨制的地方政府体制。,二、行政并列体制瑞典的郡督制就是行政并列体制。 三、国家代表制 ，分为两种情况：一为由中央政府直接任命的，如
20、法国的大区专员、省专员；另一种为法定的 ，如比利时、荷兰等国家选举产生的省市长是当然的国家代表。,四、双重领导体制 在民主集中体制下，地方国家权力机关作为地方国家行政机关，是上级行政机关的下级机关 ，因而拥有两方的权力。如中国 。,第五章,地方政府的行政,第一节 行政职能,一、政府职能行政职能即政府承担的国家职能。 国家职能包括两个方面(简称为两种职能)，进行阶级的政治统治；实施公共的社会管理。 二、政府职能的形成 政府职能与政府功能是有区别的。政府功能是指政府作为阶级统治机器的国家机关的一个组成部分，在国家生活中应有的作用。,政府的功能就是通过行政来形 成一定的社会秩序，从而维护阶级的政治统
21、治。因此，政府的功能是通过对社会事务的公共管理来形成一定的秩序 ，保证国家的政治统治。政府功能产生于国家的本质特性(实施阶级的政治统治的工具)，对 于任何历史时期的任何性质的国家来讲，它们政府的功能都是相同的。政府功能是不会改变 也不可能改变的，不存在转变政府功能的问题。,政府职能是指政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用。因此，政府职能不完全来自于国家本质，它同社会出现的管理需要有着直接的关联。同政府功能稳定不变相反，政府职能总是经常变化的。政府职能是政府功能的具体表现，是从属并服务于政府功能的。,三、政府职能的类型政府职能具有多类型、多层次的特点。 （1）同维护
22、社会生存，与居民基本需要密切相关的社会公共事务管理(社会安全、社 会秩序、社会保障等)，这是一切国家在任何历史时期都共有的、政府必须承担的职能。(2) 同促进社会发展，与居民生活素质提高紧密相关的社会公共事务管理(经济、文化、教育等) ，它随着社会发展而不断交化、增多，其具体内容在各国间与其社会发展水平相适应而产生 差异。,从政府的管理领域分，政府职能可分为政治职能、经济职能、文化职能。从层次角度看，政府职能有宏观与微观的区别：（1）宏观职能，政府通过协调、平衡、控 制使整个社会或社会生活某个领域(如经济)处于有秩序状态。（2）微观职能，表现为政府通过依法行政，按法律规范的标准，监督各种具体的
23、 社会行为是否符合规定的标准，控制社会行为在法律规定的规范内进行。,四、政府职能的实现实现政府职能的方式方法，从层次上看可分为宏观和微观两类，宏观管理包括两个方面:政策导向和调控，法律规范。微观管理归结起来也可以分为两个方面：依法行政和监督实施。 ,第二节 地方政府行政职能的形成,一、影响政府职能配置的政治因素 制约职能配置 的一系列因素中，除去统治阶级的政治抉择，以下政治因素起着普遍的、主要的作用：第一，社会公共事务自身的特点及其失控时可能产生的后果，影响政府职能在中央与地方之 间的配置。,第二，国家的政治、行政体制，特别是地方政制的安排，不仅影响职能在中央与地方之间的 配置，也影响地方各级
24、政府间的职能配置。二、政府经济职能配置的影响因素结构体制和运转机制 ,三、地方政府行政职能的确定 第一，地方政府的治理管辖范围总是有限的，不能超越其行政区域。 第二，地方政府的主要职责，是通过对本地域的治理来维护本地社会秩序和稳定，促进当地 社会的发展，因而它所承担的政府职能，必然是以纯属当地的社会事务为主要内容。第三，地方政府，特别是基层地方政府，需要直接及时地满足地方民众的最基本的需要，即 应把同当地居民日常生活直接相关的社会事务作为政府职能的重点。,地方政府的行政职能大致可分为三类：(1)固有职能，它同居民日常生活密切相关， 在于形成良好的社会秩序和生活、生产环境。(2)发展职能，主要是
25、为地方社会的发展与进 步，创造必要的条件和基础。(3)委托职能，一些本不属于地方政府的职能，基于法律或彼 此协议，中央或上级政府将它们在当地承担的职责，委托地方政府代为完成。,第三节 地方政府的行政职能,一、美国市政府的行政职能美国市政府行政职能大致包括公共安全、公用事业和运输、城市住房、土地使用政策、公共 卫生和福利等五个方面。 实例一：新奥尔良市 实例二：莫德斯托市 实例三：美国小城市,二、英、法、日等国市政府的行政职能(一)英国市政府的行政职能。英国市政府提供的服务主要包括：土地分配，艺术馆，娱乐，墓 场和火葬场，消费者保护，教育，建筑规划，空气净化，传染病控制，食品和卫生，家庭安 全，
26、消防服务，人行道和马路的建设、保养、 保护、勘测、住房，市场和交易会，建筑保护规划，国家公园，地 方规划，发展规划，保护区规划，警察，征税，公共运输，公路保护 ，交通规则，搬运等。 ,(二)法国市政府的行政职能。 法国市政府职能分列如下： (1)城市建设管理 (2)城市社会管理 (3)城市文教卫生管理 (三)日本市政府的行政职能 (1)公安行政 (2)服务行政 (3)设施行政 (4)开发行政,三、瑞典地方政府的行政职能瑞典地方行政建制有郡和市政区二级。 (一)市的职责。市政府的主要职责是大多数直接与公民个人有关的事务，最主要的是社会服务和教育。(二)郡的职责 。郡议会主要负责医疗卫生服务，同时
27、也承担一些教育、社会服务、公共交通等方面的职责。,四、地方政府行政职能的基本特点第一，这 些国家大都采用地方自治体制，各级地方政府在行政职能承担上采用“职能分工”模式，分 别有各自专有的行政职能；第二，地方政府基本上不承担政治性职能，对与当地居民的日常 生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供服务，是地方政府行政职能的主要内容；第三 ，在经济事各方面，地方政府不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提 供相应的服务为主。,第六章,中央政府与地方政府的关系,第一节 联邦制国家权限划分的特点,一、联邦制国家概况 联邦制国家的构成，大致可分为两种基本类型：一类是由按民族自决原则建立的民族
28、共和国结成的民族联盟，另一类则是由拥有主权的地域性政治实体结成的联盟。 联邦制国家形成的途径有多种：第一种是由 拥有主权的各政治单位，通过签订条约结成联盟，成立联邦政府。美国。,第二种情况是本为单一制国家，基于国 内政治需要而改组为联邦制国家，原中央政府相应成为联邦政府。前 捷克和斯洛伐克、阿根廷属于这种情况。第三种情况是一个新国家诞生时决定采用联邦制原 则而成为联邦制国家。南斯拉夫、委内 瑞拉即属这种情况。,二、联邦政府权限的来源成员政府的权限是自身固有的，并不来自联邦政府；相反地，联邦政府的权限则来自于成员的授予。成员政府基于建立联邦的目的，将与之有关的部分主权授予联邦政府。在成员政府管辖
29、的地域内，成员对其保有的权限，拥有最高的权威，即拥有相对的主权。,三、联邦国家内的权限划分从各国的宪法规定看，大致有如下三种：(1)仅列举联邦政府的权限，不列举成员政府权限，凡宪法未明确授予联邦的权力，由成员保留。如美国、瑞士。(2)仅列举成员的权限，不列举联邦权限，凡宪法未明确规定属于成员的权力，归属联邦保留加拿大。(3)同时列举双方的权限。当出现对未明确列举的 权限有争议时，大都以有利于联邦政府的方式解决。如印度。,四、单一制国家权限划分的特点 单一制国家的宪法通常都不具体规定中央政府与地方政府的权限范围。地方政府的权限是由中央政府授予和划定的，而不是地方政府所固有的，并没有宪法上的保障。
30、地方政府权限的大小，取决于中央政府的政治需要：可以予以扩大，也可以予以削减。单一制国家中央与地方的权限划分，通常是通过地方组织法地方自治法等法律加以 规定。,第二节 中央与地方关系的基础,一、基本原理中央政府的存在与地方政府的存在，以及两者的作用，是不可相互取代的：有效的地方治理，是中央政府进行活动的良好基础；中央政府作用的充分发挥，是地域有效治理不可缺少的前提条件。两者之间的关系，是整体与局部之间相辅相成的关系，处理好中央与地方的关系，协调好整体利益与局部利益，直接影响到统治阶级的政治统治地位，意义极为重大。,二、关系的实质内容 中央政府与地方政府在国家政治生活中的地位与作用表明：中央与地方
31、的关系实质上是整体与部分、集中与分散、统一领导与因地制宜等等矛盾的统一。权力在中央与地方之间的不同划分，不仅构成了两者在国家政治生活中的具体运转方式，本身也就是两者关系的核心内容。,三、影响因素分析 (一)社会制度社会制度不同对中央与地方关系安排的影响，表现在社会主义国家与资本主义国家之间的差 异上。 (二)政治制度 主要表现在不同的地方政制之间，即表 现在行政体、自治体和民主集中体的地方政府与中央政府关系的差异上。,(三)国家结构形式 从国家结构看，联邦制 国家中的成员单位，与单一制国家中地方最高层级单位，都是一个统一国家中的最高层级的 地域性单位。两者的区别在于：前者对所辖地域拥有相对的主
32、权；后者不拥这种主权，至多 拥有相对自主的自治权。自治权是中央政府授予的，主权是固有的。因而国家结构形式不同 对中央与地方关系安排的影响，主要表现在联邦制国家与单一制国家之间。,(四)社会发展水平社会发展水平的影响，既可能表现于同一个国家在不同历史阶段上在这方面的差异，也可能表现在同一历史时期不同发展水平国家在这方面的差异。 (五)国家的历史传统 一个国家的历史传统在一定程度上，是该国国情的历史反映，并继续影响于该国未来的发展，影响于该国中央与地方关系的安排。,第三节 权限划分,一、基本原理 中央与地方在权限划分上必然存在一个极限，即有些权限必然只可能由其中一个来承担，即存在一种固有的权限。中
33、央与地方的权限划分，实质上是在这两个极限之间进行。如何将余下的治理社会的权限在两者间进行配置，不同国家的取舍不同，这同一国的社会制度、地方体制、政府层次、历史传统相联系。,中央与地方权限的划分，涉及两个领域：政治的和行政的。政治领域内的权限划分有两种情 况，一种涉及到主权，反映在联邦制国家中；另一种与主权无关，反映在单一制国家中，表现在中央政府与民主集中体地方政府、自治体地方政府的关系上。二、一些国家实例 法国 ,中国 。,第四节 中央控制,一、控制的意义 中央政府对地方政府的控制，是指中央政府对地方政府权限行使( 或不行使)所实施的控制。中央控制与权限划分构成国家权力在政府内部运转的不可分割
34、的两个侧面。权限划分的目的在于更好地发挥地方政府的作用。中央控制的目的则在于确保国家的统一和维护中央政府的法定权威。,二、立法控制立法控制包括两个基本方面：第一，中央政府通过规范地方政府权限行使的各种法律，要求 地方政府遵循。第二，中央政府监督地方政府 的立法。 三、行政控制 行政控制则是中央政府在地方政府活动过程中所进行的经 常性控制，通常是由中央行政机关行使这种控制。,四、财政控制 财政控制是指中央政府通过财政手段对地方政府施加的控制。各国采用财政手段对地方实施控制的办法、内容并不一致，即便在同一个国家也有不同。 一个国家进入相对稳定的正常时期后，中央与地方之间的沟通与合作，随着地方政府管
35、辖事务的增多，越来越受到人们重视。,第五节 沟通与合作,一、政府间的合作 是指中央政府与地方政府之间的合作，不涉及地方政府彼此间的合作。 (1)政治上的合作。 (2)行政上的合作。 (3)财政上的合作。 二、政府间的相互沟通与影响(1)议决机关中的地方代表。 (2)议决机关中的地方代表。 (3)其他非正式渠道。 ,第七章,地方自治,第一节 地方自治概述,一、地方自治的内涵第一，地方自治政府的权力不是来源于中央政府，而是当地居民直接的授权。它是一个拥有自身权利、义务和独立人格的公共团体。第二，地方自治是中央政府与地方政府分权的一种模式。第三，依据地方自治体单位拥有的自治权，通过分权赋予地方自治政
36、府以相应自治权力。第四，自治体地方政府通常由代议机关和执行机关组成。,二、地方自治与其他地方政权形式的异同 （一）、与中央集权制 1在权力分配的原则上，中央集权制实行集权制原则，将一切权力集中于中央政府，而地方自治单位实行分权制原则，将国家权力尽量分散到各级地方政府；2在官僚制中，政府首脑及其官员是由中央政府任命的，代表中央，并对中央负责；,3而在地方自治体政府中，代议机关及行政首脑是通过居民直接选举产生，它代表地方居民的利益及意愿，对当地居民负责。 4在政府职能方面，地方自治政府虽然承担中央政府委托事务，但其主要任务是承担由法律明确划定的地方自治事务，而行政体地方政府只是中央政府执行机关，它
37、主要承担中央政府的委托事务。,（二）与民主集中体1在赖以存在的经济基础上，民主集中制地方政府通常产生于实行公有制为基础的； 2地方自治政府主要存在于实行市场经济发 展的资本主义国家； 3但这两种地方制度都是建立在机器大生产 的社会化生产基础上的； 4地方自治实行“分权制”原则，这种原则是 18世纪启蒙学者提出的；,5而民主集中制原则的理论来源于马克思、恩格斯和列宁提出的国家结构理论，它的根本要求是将分权制与单一制国家的集权制原则有机结合起来，努力吸收分权制与集权制各自的优点，其地方制度属于综合体； 6.在地方权力来源上及构成上，两类地方机构都存在代议机构，而且代表机构及行政首脑都通过直接或间接
38、选举产生，因此二者在一定程度上都能体现当地居民意志和利益。,三、地方自治与其他自治的区别（一）与村民自治社区自治1概念2比较：（1）它们都是一定地域的民成自治形式，是一种社会团体；（2）自治单位的权力都是来自区域居民的直接授权，其基本职责是为当地居民提供各种社会性服务事务；,（3）但中国的基层自治团体是纯粹群众自治性社会团体，而地方自治单位虽然也是一种居民社会团体，但它本质上仍是一种地方国家政权形式。 （4）地方自治政府拥有法定的公共权力和权限，拥有一定的征税权和收费、发行公债的权力；（5）同时要执行中央政府委托的事务。所有这些，村民自治及社区自治组织是全然没有的。,（二）民族区域自治 民族自
39、治机关与地方自治单位的不同这处是：国家为了正确处理民族问题，赋予少数民族的居民在中央政府统一领导下，拥有当家作主，管理本民族、本地区的民主权利，即民族自治权。,第二节 地方自治的历史发展及特征,一、地方自治的形成及发展1英法资产阶级在开展同封建君主专制和限制主权的斗争中，提出了地方居民应当选举公职人员管理地区事务的主张。2法国地方制度大约形成于15世纪。3进入20世纪中叶，特别70-80年代，西欧各国相继进行了地方政府改革。4本世纪80年代以来，法国也加快了地方政府改革步伐。,二、地方自治的一般特征第一，普遍设立民选产生的地方议会，作为主要自治机关。第二，地方政府是以地方分权为前提的地方自治单
40、位。第三，各地方自治单位依据法律承担了许多地域性、社会性、服务性的共公管理职能。第四，地方自治单位内部组织形式多种多样，体现不同特征。第五，相对独立的地方财政是地方自治机构运营的物质基础。第六，中央政府通过立法、行政、财政方式监督控制地方自治单位的活动。,第三节 地方自治的普遍价值,一、马克思主义关于地方自治的观点二、地方自治是中国未来地方政府发展的目标 模式第一，从过去单纯地通过职权下放和上收模式解决中央地方关系做法转向科学、合理地在中央和各级地方单位之间划分政府具体职能。第二，政府职能的分配必须符合职能分配的规律，尽量做到科学合理。,第三，经济职能和管理权限的科学、合理划分是合理建设中国地
41、方政府体制的关键环节。第四，以职能、权限科学，合理分配为前提，重新构造我国的双重统属体制。第五，政府职能科学，合理分配，管理权限合现划分能真正有利于建立中央政府对地方有效的集中领导和控制体制。,第八章,地方政府的发展与改革,第一节 各国地方政府的发展趋势,一、历史回顾从单一制国家情况来看，地方政府的改革主要存在两种发展模式：1.地方分权制下的权力相对集中；2.中央集权制下的权力相对下放。二、联邦制国家的地方政府改革1.地方政府组织管理的灵活多样2.联邦成员政府行政地位的双重性,第二节 当代中国地方政府的改革与发展,一、历史回顾回顾100多年的历史发展，中国地方政府体制的变化是十分明显的：1.走
42、完了从行政体到民主集中体的过程；2.高度中央集权体制开始缓慢地走向地方分权；3.地方国家机关告别了传统进入现代化；4.职责侧重对居民社会事务的管理和服务。,二、 当代中国地方政府行政环境的改变1978年改革开放以来，随着经济体制改革的深入，中国地方政府行政环境发生了许多新的变化。这一系列变化将最终彻底实现政企分开，改变政府及政府行业主管部门与国有企业的关系，使国有企业在政府的经济行政管理中与其他所有制企业居于同等地位。,但是在政治、行政体制上，将基本上不会有什么变化。现行地方政治体制下，政府一方面在议行合一的人民代表大会制度下，作为权力执行机关对同级人大负责，接受其指挥与监督；一方面作为地方行
43、政机关是上级政府的下级机关，接受上级政府的领导。另一方面，市场经济体制的发展，将导致出现新的社会问题。有些社会问题将变得复杂或严重。随着社会经济的发展，改革开放的深入，市场经济体制运转后对社会经济生活领域影响的加强，作为对社会公共事务进行管理的地方政府，在管理社会问题上，将会加重或变得复杂。,三、当前中国地方政府改革和发展面临的问题从中国当前地方行政体制改革的实际运作情况来看，有如下三对矛盾值得我们高度重视和认真研究。1.历史传统与现实改革的矛盾；2.法律规定与实际状况的矛盾；3.行政区域与经济区域的矛盾。,第三节 中国地方政府改革的方向和途径,一、中国地方政府改革的方向1.影响中国地方政府未
44、来发展的基本因素：（1）.在社会主义社会条件下选择市场经济体制，建立和健全社会主义市场经济体制，将对下个世纪中国各个方面产生难以估量的重大影响。(2).随着市场经济体制作用的充分发挥，要求政府为此创造出一种公平、公正的社会环境，提供能使之充分发近潜能的各种公共服务和设施。(3).民主与法制是现代化国家的必然内容。,2.中国地方政府未来发展方向 (1)未来地方政府的主要职责将在完成对当地地方社会事务的公共管理，为地方社会秩序的形成和促进本地的经济社会发展，提供所需的基础公共设施和服务。（2）政府之间将更加明确划分各自的职权范围，形成在职能上的分工和合作关系。,(3)在明确划定的属于地方政府职权范
45、围的事务方面，地方政府权力将逐渐加大，这种加大将随民主政治的发展而发展。 (4)上述变化将伴随地方民主政治的发展，伴随着人民代表大会制度的日益完善和成熟而形成。,3.中国地方政府改革的原则途径（1）中国地方政府改革的基本原则：A.发展社会主义民主政治的原则；B.方便国家行政管理的原则；C.突出为社会经济服务的原则；D.加强各民族团结的原则；E.加强因地制宜的原则。（2）中国地方政府改革的途径：尊重历史，慎重改革；坚持改革稳定进行；逐步走向法制化的轨道。,省级政权,历史渊源和沿革,“省”字的古汉语解释省字在东汉许慎所撰说文中归于眉部,篆字写作 。由眉( )和中( )两部分构成。清代段玉裁解释:中
46、读作che(音彻),表示草木初生,钻破地面的牙尖微微可见。眉则表示“未行于目”。刚刚破土的芽尖需仔细看才能找到,因而省字的本义是“察之于微”的意思。(见说文解字注),省从西汉起被用来指代皇宫省从西汉起被用来指代皇宫,因而西汉人把皇宫称为禁中。元后(汉元帝的皇后,汉成帝的生母)的父亲名叫王禁。汉成帝即位以后,元后被封为皇太后,她的兄弟王凤等人相继辅政,家世显赫,她父亲王禁的名字成了避讳字,这样便把禁中改成省中了。(见独断),省由皇宫的代称转变为中央枢要机关从三国时曹魏开始,省由皇宫的代称转变为中央枢要机关。黄初元年(220),曹魏文帝建立起中书省。到了西晋,门下省也建立起来。中书省和门下省起初都
47、设在皇宫之中,因而以省为称,后来才脱离皇宫,成为中央枢要机关。魏晋以后,早在东汉就已建立起来的尚书台,也改称尚书省,与门下省中书省合称三省。,隋唐五代宋,以及金国初期,都以尚书门下中书三省作为中央三大枢要机关,中书省出令,门下省审查,尚书省行政。,贞佑四年正月(1156.2),金废帝废除中书省和门下省,仅保留尚书省。从此以后,尚书省成为单一的中央枢要机关,中央枢要机关由三省变成一省。元代和明代初年都承袭蒙古国制。元明两代的中书省与金国尚书省在性质上是一样的,都是单一的中央枢要机关。,洪武十三年正月(1380.2),明太祖废除中书省,省作为中央枢要机关的时代(长达1160年)最终结束。,“省”发
48、展的另一个源头是行台制度两汉皇帝这种以方面地方军政事务专属某一大臣的故事,到了曹魏便成为行台制度。,行台是行尚书台的简称。司马昭和司马越都是总揽中央军政大权,以皇帝为傀儡的权臣,他俩都控制着当时的中央行政机关尚书省。他俩的行台是临时设在征讨军队中的行尚书台,行台在征讨前线行使尚书省职权行尚书台事。,到了北魏后期,行台演变成为由中央派出统辖某方面地域的军事机构。,北齐把行台由纯军事机构发展成为军事和行政合一的机构。,隋对北朝行台制度进行变革,建立行台尚书省,简称行台省。,开皇二年正月(582.2),隋文帝设河北道行台尚书省于并州(今山西太原),以晋王杨广为行台尚书令;设河南道行台尚书省于洛州(今河南洛阳),以秦王杨俊为行台尚书令;设西南道行台尚书省于益州(今四川成都),以蜀王杨秀为行台尚书令。开皇八年十月(588.11)征陈,杨广移镇寿春(今安徽寿),设淮南道行台尚书省。此外,于开皇六年十月(586.11)曾设山南道行台尚书省于襄州(今湖北襄樊),以杨俊出镇。,
