1、第二章 公共政策系统 本章要求 结合我国的现实把握政策系统的构成要素，思考政策系统的优化结构。了解公共政策的各种类型及其类型结构，掌握他们之间的配套要求。掌握政策决策体制的类型及其决策的基本方法，了解基本的政策工具及其应用。 第一节 政策系统的构成 一、构成要素 （一）、政策主体 我国的政策主体由下列组成成分。 1 、政党 政党尤其是执政党是政策主体中的核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。 在我国，共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定运行中起着主导作用。各民主党派都是参政党 , 都是我国政策主体不可或缺构成因素。 2 、立法机关 立法机关职责就是立法，即制定以法律为表现形
2、式的政策。 在我国， 人民代表大会是最高权力机关，是我国的政策制定及立法的主要机关，也是法律监督的最高机构。 3 、行政机关 行政机关即政府是政策主体的关键组成部分，它既是制定政策的主体，也是执行政策的主体。 作为国家政权组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地。 4 、公民 公民或选民是最广泛的非官方政策主体。在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。 公民决定或影响公共政策的主要途径有 :- 是以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权。二是用间接或代议的方式，选出自己的代表者制定或修改公共政策 ; 三是使用各种威胁性
3、方式 ( 如请愿、示威游行、罢工、罢课等 ) 去反对某些政策，或表达制定新的政策的要求 ; 四是通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策 ; 五是对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。 5 、利益集团 利益集团是非官方政策主体的重要的构成因素。利益集团是由具有共同的立场、观点和利益的个人组成的社会组织，它的职责就是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益。 关于利益集团在公共决策过程中的行为及其作用是 - 个有争论的问题。一种意见认为，利益集团的行为动机及原则是按“经济人 ”行事的，即追求自身利益的最大化。利益集团参与政策运
4、行会有损于公共利益，浪费社会资源。另一种意见认为，利益集团的存在及活动是西方民主社会的一个基本前提。它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。 在我国，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益集团也将进一步形成和发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何充分发挥利益集团的积极作用，限制他们的消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须认真加以处理的新问题。 6 、现代 政策研究咨询组织 现代政策研究咨询组织 ( 思想库 ) 是指由各种专家、学者组成的跨学科的综合性的政策研究和政策咨询组织，其主要工作是进行综合性的政策理论研究、政策规划、政策设
5、计、政策分析、政策评估等，帮助国家机关和社会机构进行决策，以提高公共政策质量。一个国家，思想库的数量和作用程度是是衡量其政策水平高低的重要尺度。 思想库，具有如下基本特征：一是不以赢利为目标，而以促进决策的科学化、民主化，改进政策制定、提高政策质量为目的。二是研究人员构成多学科性，以适应政策研究综合性的特点。三是从事政策研究与咨询具有相对独立性，有别于古代和近代智囊依附于私人、为贵族官僚服务的性质。四是研究的理论、方法和手段的现代化，包括现代数学、系统学和计算机技术等。 （二）、政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要作用的社会成员（人）两个方面。
6、1 、社会问题 社会问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。社会问题如果涉及社会上相当一部分人或影响较大，那么，这部分问题就是公共问题；政府所面临的公共问题很多，只有少数能被政府摆上议事日程，并加以处理，这些被处理的问题就是政策问题。社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观认定的产物。 社会问题按社会生活的领域分为政治、经济、社会（狭义 ) 和文化等。 2 、目标团体 那些受政策规范、制约的社会成员称为目标团体， 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。党和国家的政策要调节、处理好全社会成员的利益与各种利益团体利益之间的关系，解决个人与个
7、人、个人与团体、团体与团体、团体与国家之间的利益冲突，建立起一个有利于安定团结，促进社会发展的利益格局。在这种格局中，重要的是国家、集体和个人三者之间的利益，整体与局部之间的利益，长远与眼前之间的利益关系。 政策客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解政策所发生作用的社会问题的性质和特点，了解政策涉及的社会成员 ( 目标群体 ) 的需要、利益和心态，才能制定适应具体情况、能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，才能使政策顺利执行，充分发挥政策的作用，收到预期的政策结果。 （三）、政策环境 政策环境，是指影响政策制定、执行及其效果的一切因素的总和。自然环境和社会环境。一般环境和特殊环境。直
8、接环境和间接环境。在政策环境中，以经济社会状况、体制、文化和国际环境四个方面最为重要。 1 、经济社会状况 经济社会状况或发展水平是一个国家的基本国情。一切政策的提出，首要的和根本的要求就是要从本国和本地的实际情况尤其是经济社会状况出发。 首先，经济社会状况是一国或地区政策制定的基本出发点。 其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。 再次，植根于经济社会关系中的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决，是经济社会政策的启动之源。 2 、体制或制度 所谓体制，是指一个国家的政权机关、经济主体、社会组织的机构设置、权责划分、隶属关系等方面的制度及由此形成的系统结构。对于公共政策来说，政治体制和经济体
9、制的制约作用最为突出。 政治体制是以政治权力的运作为核心的政治制度和政治设置的总和。它决定和影响着政策运行的特点、政策的质量和执行的效果。 经济体制首先是经济制度，同时包括由经济制度决定的资源配置的基本方式、经济管理制度与方法、组织结构与形式等。经济体制规定了经济政策的基本倾向和特点，是制定经济政策的基本依据。 3 、文化环境 文化在这里是指人类精神现象、精神生产及其成果。文化环境对人类活动的制约影响作用是长期的、潜移默化的。在文化环境诸因素中，政治文化对公共政策起着直接的影响作用。 美国的 E R 克鲁克斯等主编的公共政策词典中对政治文化下了定义：政治文化是一个民族在政治制度方面，社会遗传下
10、来的传统和行为特征的总和，包括人民对政治过程所持的态度、信念和价值观以及由这些观点所产生的行为和制度。 政治文化包括政治意识、政治价值观和政治理想等。 政治意识是人们对社会生活在政治观念上反映。它有两个层次：政治心理和政治理论。 政治价值观是政治文化的核心。政治价值观对政策的具体影响主要表现在以下三个方面 : 一是影响政策目标的确定和方案的制定。二是影响对政策方案的评价。三是影响政策方案的选择。政治理想是政治主体对政治体系、政治活动和政治发展所寄予的希望和对未来的设计。政治理想是政策的定向因素和精神支柱，规定了政策动机、政策目标、政策原则。 4 、国际环境 当代全球化、市场化和信息化的浪潮的出
11、现，使得国际环境因素在一国或地区的政策制定与执行中的地位和作用日益加强。 （四）、政策中介 政策运行是政策主体和政策客体在一定的政策环境中相互作用的结果，它们之间必须要有传导作用力的媒介和作用机制以及资源条件。这就是政策中介。政策中介包括各种政策信息，信息搜集、输入、加工、输出、反馈的传输渠道和运行机制，以及各种政策信息运行并有效发挥作用的资源条件。 政策信息是被政策主体所感知、接收、处理、运用的政策系统各要素的历史和现实以及未来变动趋势的外在表征。政策信息优化的基础是政策信息本身的客观、全面、系统、准确、及时和信息传递、反馈渠道的畅通。 必须建立科学的政策信息搜集、整理、加工、传输、反馈的信
12、息运行机制和通畅的信息传输渠道。任何政策信息机制的建立和运行的过程以及功能的有效发挥，都必须耗费一定的人力、物力、财力等。这就是政策资源。 二、政策运行系统的总体结构 政策系统的结构则是指政策主体、政策客体、政策环境，通过政策信息中介相互联系和作用的相对稳定的方式，也是政策运行系统中各机构子系统之间的相互制约和配合的相对稳定的方式，还是政策运行过程中各个阶段环节之间的相互过渡和衔接的相对稳定的方式。 （一）、政策主体、客体、环境和信息中介的相互作用 1 、政策主体和政策客体的关系：两者相互依存；相互制约；相互渗透和转化。 2 、政策主体和政策环境的关系，政策环境是政策主体制定和执行政策的基础，
13、同时政策主体通过政策的制定和执行，其执行结果又不断地改变着政策环境。 3 、政策客体与政策环境二者高度融合并相互转化。 （二）、政策运行系统的构成 政策运行系统由以下政策主体机构和政策客体构成。 信息机构。信息机构由掌握信息技术的专门人才构成，他们从事政策信息的搜集、整理、加工、储存、传递活动，为政策主体提供政策环境、政策客体和政策资源的信息材料。信息机构在政策运行的各个层次和环节上都是必要的，它是政策运行系统的神经脈络 决策机构。决策机构是整个政策运行系统的核心。在现代政策的决策机构由决断分机构和咨询分机构组成。 执行机构。执行机构是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的
14、，其主要职责是将政策方案转变为政策效果。 监控机构。监控机构是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的 - 个子系统，目的是监督政策实施，避免政策的变形走样，维护政策的权威性和严肃性。 （三）、政策运行系统的总体结构 政策运行系统就是由上述相互联系、相互制约的机构所形成的政策主体分系统和政策客体在一定的环境中相互作用的动态结构。它们之间的相互作用关系可以用图加以表示： 建构政策运行系统必须遵循相对封闭原则。这条原则要求我们，政策主体的上述四大机构必须健全，并独立发挥作用，各机构的位置必须摆正、权责必须明确，信息的输入、输出和反馈必须顺畅，从而构成一个相对封闭的信息回路，既不能机构缺损，也不
15、能机构冗余，导致信息通道的阻塞甚至中断。 三政策的类型结构 （一）、政策的分类 1 、从政策制定主体的角度，可以将政策划分为党的政策、国家政策、政治团体政策。 2 、从政策层次的角度，可以将政策分为总政策 ( 有学者称之为元政策 ) 、基本政策、具体政策。 3 、从政策效力范围角度，可将政策分为全局性政策和局部性政策。 4 、从政策所解决的问题的性质角度，可以分为政治政策，经济政策，社会政策，科教文化政策等。 5 、以政策所起作用角度，可将政策分为鼓励性政策和限制性政策，也可称为有所为政策和有所不为政策。 6 、从政策的表现形式角度，可分为法律性政策、法规性政策、指示性政策。 7 、根据解决政
16、策问题的途径方法，可以将政策区分为降低公众主观差距的政策和减少客观差距的政策。 （二）、 政策的纵向结构 政策的纵向结构亦称层次结构，指的是政策在各个不同层次上的分布及其相互之间的关系。为总政策、基本政策、具体政策；中央政策、地方政策、当地政策；全局政策和局部政策；战略政策、战役政策、战术政策。各种不同的层次区分实际上是相互交叉的。 各层次政策之间的区别是，上层政策内容比较抽象、覆盖范围广，权威性强，但是数量少，针对性较弱；下层政策相对而言内容具体、针对性强，数量多，但覆盖面小。我们不能混淆层次。 各层次政策之间的联系在于，一方面，上层政策是下层政策的指导。另一方面，下层有针对性地制定本地区本
17、部门的具体政策，创造性地执行上层政策是上层政策达到预期效果，发挥政策功能的保障。 （三）、政策的横向结构 横向结构是指政策在各领域、各方面、各部门之间的分布情况和相互关系。横向结构从大的领域可分为经济政策、政治政策、社会政策、科教文卫政策四类。 经济政策。经济政策是一个国家在经济领域所规定的各项政策总和，其作用是配置国家的经济资源、调整人们的经济关系、规范人们的经济活动。它是一个相当大的政策体系。 政治政策是由国家和执政党规定的涉及国家政权建设和维护，调节国家、政党、阶级、民族的政治关系，规范人们政治活动的行为准则。包括政党政策、阶级政策、民族政策、行政管理政策、人事政策、军事政策、外交政策等
18、。社会政策是国家解决社会问题、维护社会稳定、增进社会利益、提高社会福利、促进社会进步的基本规范和行为准则。我国的社会政策范围很广。 科教文卫政策。科教文卫政策总体上属于精神文明建设的政策范畴，本身是由各类政策构成的大系统，包括科技政策、教育政策、文化政策、卫生政策、体育政策 政策横向结构的内在关系是，各类政策及其内部的各项具体政策必须各有分工，涵盖社会生活和社会活动的方方面面，相互衔接，不能留下空隙，出现政策真空；各项政策应该相互协调和配套、相互支撑和促进，保证整个政策体系的统一。 （四）、政策的时间结构 长期政策、中期政策、短期政策，以及三者之间的关系。长期政策是指在相当长的历史时期内起着作
19、用的根本政策、重大政策、宏观政策或战略性政策。中期政策是指为实现长期政策目标所制定的阶段性政策。短期政策是指将中期政策目标的实现分割成若干个环节，为完成环节的任务所制定的具体政策和策略性政策。 政策的时间结构内部是一种统辖、保障、逼近和衔接的关系。政策的立体网络结构和政策配套 （五）、政策的总体结构和政策配套 政策的空间结构（纵向与横向）和时间结构相互交织，它们的不同搭配组合形成了各种更具体的政策类型，其总体结构就像一个魔方，每一个魔块就是一种政策类型。 政策的纵向结构、横向结构和时间结构以及它们内部的各项政策总是相互交织、相互依存的，这就要求我们在制定和执行政策时注意政策的相互配套，各项政策
20、之间要相互支撑、相互保证、相互促进、相互衔接。 政策配套包括：纵向的各层次政策配套；横向的各部门和地区政策配套；时间上各阶段和环节政策配套。 关于建立现代企业制度的纵向、横向和时间配套。 第二节 公共决策体制 决策体制概述 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。它不是自然而然生成的，而是认为设计的产物。人们设计决策体制的目的是为了决策更加规范、决策成本更低、决策方案更可行、决策效果更令人满意。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。西蒙曾说过，决策是行政的心脏。 公共决策体制的构成 公共决策体
21、制是决策权力的分配、决策程序、规则和方式的总和。其主要的构成因素有： 决策权力。决策体制通常在两个不同的方面对分享和行使权力尤为关键，一是选举的范围，二是反对的自由。 决策的程序。指前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程。 决策的规则和方式。指决策形成所遵循的原则和采取的投票的方式。 公共决策的权力 决策权力及其种类 决策权力是指在决策过程决策主体对他人的控制力、影响力和制约力。为了保证决策权力能够令人满意地到达权力的客体，决策者不得不采用各种手段来控制自己的决策权力。最常见的手段有：说服、威胁、交换、实施权威。 公共决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的利益，也可能是非物
22、质的，还可能是两者兼有。对权力追求的实质是对利益的追求，可以说，利益是权力的原动力。利益影响着公共权力的各个层次，在决策权中，表现为三个方面： 首先，公共权力的产生和维护以利益关系为基础。 其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。 最后，公共决策权力体制因利益的改变而改变。 根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威的决策权力。有些政策活动者（如立法机关、行政机关、司法机关和执政党）拥有一种制定公共政策的合法权力，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使用暴力，因此，它们拥有的决策权力就称为是正式的决策权
23、力或权威的决策权力。而利益团体、公民、大众传播媒介和政策活动者，在宪法上不拥有合法的决策权力，但它们又是作为一个重要的甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生重要的影响，从这方面可以说，它们拥有一种非正式的决策权力或非权威的决策权力。无论是 在西方还是在我国，随着社会的进步和人们参政意识的增强，非正式的决策权力，或非权威的决策权力在公共决策体制中将越来越受到重视，在公共决策过程中将发挥越来越重要的作用。 2 中西方公共决策权力的分配及运作 公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从
24、，而这正构成了决策体制的基本框架，公共决策权力的分配在很大程度上反映了相应的政治体制的特征。应该说，由干各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异，决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。 (1) 西方公共决策权力的分配及运作。在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策 主体，这些决策主体在公共决策活动中所起的作用和产生的影响是不同的，而同样的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不尽相同，西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异。在有的国家，议会处于公共决策体制的中心地位；在有些国家，政府是公共决策体制的核心；在有些国家，国家元首拥
25、有实权，在公共决策过程中发挥者主导作用，在另一些国家，国家元首仅仅作为国家的象征，在公共决策中很少起实质性的作用。 以美国为例，在官方的政策主体中，作为行政机关的总统拥有广泛的实质性的公共决策权力。其在进行立法领导方面的权威已经确立并被人们所认可。他所拥有的合法权力和行动自由比他在内政方面拥有的权力和自由要大，而作为立法机关的国会的作用相对有限，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。美国法院所拥有的公共决策权力比其他西方国家要大得多，它常常能通过司法审查权和提交给它们的法令解释对公共政策的性质和内容产生很大的影响 。美国的行政管理机构即政策的实施机构拥有一定程度的实质的决策权力，它可以制定 某
26、一法律或政策，也可以使别的部门制定的某一规律和政策失效，同时，它还是立法建议的重要来源之一。在非官方的政策主体中，美国的利益团体无论在发展规模还是在对政策决策的作用和影响上都是其他国家所无法相比的。在美国，任命联邦最高法院大法官和其他联邦法院法官，须正式得到美国律师协会的认可。而与其他各国一样，在美国，作为个人的公民在决策权力的分配中处于相对弱势的地位，他们对公共决策的参与往往通过利益团体来表达，公民拥有一些直接的决策权力，但这都是相当有限的，其作用也微乎其微。 西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上，通常来说，西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力
27、的政策决定的合法权力，公共决策过程中，政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在。 “ 政党常常履行着某种“利益聚合” 的功能，即政党努力将利益团体特定的要求变为一般的可供选择的政策方案。然而，在西方，政党活动还是通过种种途径渗透在公共决策的整个过程中，一方面，在政策制定中，力量强大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的政策和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵或主导政策制定过程，而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多或少地考虑它们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执行过程的控制和影响，在各国，其途径是不同的。如在美国
28、，政党通过获取总统选举的胜利来控制行政机构，从而获得行政大权。 （ 2 ）我国公共决策权力的分配及运作。对我国正式的或权威的公共决策权力的分配和运作，国内学者多有论述。如李景鹏提出了中国政治权力结构的双轨制的概念 : 一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人民代表大会制的权力运行轨道，还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能所产生的双轨制。但是，由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉实际上是党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权“决策权” 。这样中国政府体制内实际的权力体系的结构是 : 在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管
29、理人民群众，立法机关遵从党的意志，联系人民群众，制定法律和监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督公民， 另一方面监督政府。 走向卓越的中国公共行政一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说。作者认为，从宪政结构看，中国公共决策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行结构则是各级人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委，为了与宪政结构对应，作者把以中国共产党为核心的公共政策决策和执行结构称为 “ 党政结构 “ 。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决策、执行的核心原则及其本身的契合点使
30、得它们在实际运行过程中能紧密联结；而两种结构决策与执行方式的差异则保证了实际结构中党政结 构的主导地位，所以，作者得出结论 : 党政结构基本上是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。 由此可见，不管权力运行的双轨制还是宪政、党政结构，都保证了执政党在我国公共决策权力分配中的特殊地位。不同于西方的政党发展的历史和现状，中国共产党作为一个特殊的政党，其宗旨、路线、方针和政策都代表着中国最大多数人民的根本利益，体现了中国现代化的进步要求，在各个历史时期主导着中国政治的走向，具有深厚的社会基础和民意基础。因此中国共产党在我国既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。这就
31、决定了我国公共决策权力分配制度中不同于西方其他国家的最大特征。同时，我国的其他八个民主党派作为参政党，而不是在野党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权力分配制度中一个不可或缺的部分。 在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程，表达自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上、更真实、广泛和协调。由于传统的全能政治的影响，我国利益团体所拥有的决策权力并未发挥实质的作用，随着市场经济体制的建立和完善，利益多元化格局的出现，利益团体的壮大和发展以及
32、在公共决策中充分发挥的决策权力，他们发挥实质作用将成为必然的趋势。 二公共决策体制的类型 1 、公共决策体制的分类 （ 1 ）首长制和委员会制 （ 2 ）集权制和分权制 2 议会制包括：总统议会制、内阁议会制、委员会议会制 3 独裁制 包括宗教领袖、君主亲政制、军人独裁制 4 人民代表大会制 三现代公共决策的方式 公共政策的形成过程实质上是公共选择的过程。这种选择遵循一定的规则。 投票规则 （ 1 ）全体一致的规则：指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。其特征：一票否决；“帕累托最优” 。其缺点是导致决策成本过高和鼓励策略行为。 （ 2 ）过半数规则。对一项待表决的方案，需要
33、有二分之一以上的投票人的赞同才能通过的规则。特征：决策效率高；少数服从多数。但也存在一些缺点，容易造成多数剥削少数，决策结果的不稳定性等。 2 投票规则的变异形式。 过半数规则是应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们也提出了一些过半数规则的变异形式。 我们先来假定，需要从一张 M 个候选人组成的名单中进出一个人 (M 大于 3) ，那么，较为简单的过半效规则及其变异形式的选择过程为 : 过半数规则 : 选出得到超过半数票的第一位候选人， 占多数规则 : 选出得到票数最多的一位候选人。 孔多塞标准 ; 选出在运用过半效规则的成对比铰选择中击败所有人的候选人。 博尔达计数 : 按照投票者
34、的偏好排序来给 M 个方案中的每一个打分，分值从 l 到 M ，即被投票者列为第一位的方案得到 M 分，列第二名的得 M-1 分依次类推，把所有投票者的每个提案的分数分别加起来，宣布得分最高的方案为获胜者。 淘汰投票 : 要求每一个投票者标明在 M 个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票着认为最差的候选人从名单中删掉， 再要求每个投票者标明在剩下的候选人组成的名单中他认为最差的候选人，从名单中删掉，重复这个过程直至只剩下一个候选人，这个候选人便是获性者。 赞成投票。在由 M 个人组成的候选人名单中，每个投票者对所有他赞同的候选人投一票，得票数最多的为获胜者。 3 决策方式的改进
35、（ 1 ）投票方式的改进 布坎南和塔洛克在同意的计算中认为，在公共选择中，由于他人的行为而使选择的结果偏离了个人的预期，而集体选择的内在强制性又迫使投票者接受这个结果，结果与预期的差就是投票者必须接受的外部成本。对单个投票者而言，如果他认为某项方案合乎自己的利益，他可能会为了让其通过而去说服他人，直至得到他所需要的多数的票，他在这其中所耗费的精力和时间等，构成了他的决策成本。每个人都希望是自己的成本最小化，而增加自己的效用。于是学者构建了一些模式来达到目的，其中需求显示过程和投否决票是两种基本模式。 A 需求显示过程。其实质是通过对个人征收某种税收的方法来促使个人显示他对公共物品的真实的需求，
36、从而确定给投票者带来最多好处的方案。 B 投否决票。就是让所有投票者提出自己认可的方案，然后汇总，在随机地将这些方案排序，让投票者从全部方案中否决一个，最后剩下的方案当选。 （ 2 ）作为一种决策方式的民主集中制 首先， 民主集中制的前提是充分发扬民主，其次，借鉴现代决策科学的理论及方法，实现民主集中制及其运作的科学化、现代化。最后，加强法制建设，建立健全民主集中制相识应的决策体制及各项原则。 第三节 公共政策工具 政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标和结果之间的桥梁，是人们为了解决某一社会问题或者达成一定的政策目标而采用的手段和方法。在执行政策时，选用那种政策工具以及用什么标准来评价政
37、策工具的效果，对政府能否达到既定的政策目标具有决定意义。 基本的政策工具 市场化工具 民营化；通过市场的力量来合理配置资源，是资源流向使用效率更高的部门，实现对公共资源的再分配。其途径包括：把政府的某些服务承包出去、出卖国有资产的产权或者使用权。政府与私人部门合作解决某一公共问题；鼓励某些特定的私人行为。 用者付费：指政府对某些公共服务或者物品的使用者收取一定的费用。 管制与放松管制：官职是政府对个人和机构提出要求或者规定某些活动，并且应用一定的监督管理措施来进行监管。放松管制是只在市场机制可以 发挥作用的行业完全或者部分取消对价格和市场进入的管制，是企业在指定价格和选择产品上有更多的自主权。
38、具体措施包括：放松对定价权的管制、逐步减少价格管制范围、放宽或者取消进入市场的规制。 合同外包：政府确定某中公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或者非营利机构，钟表的承包商按照与政府签定的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳物。 分权与权力下放：体现决策与执行的分离，超越了层级节制的传统模式，实行参与管理，分散比们权力、组织结构扁平化，层级简化，致力于公共人力资源的开发与培训，使之能有效的开展工作。其方式有财政分权和建立内部代理机构。 内部市场：人为的将政府部门划分为消费者和生产者两个角色，在内部签定合同或者契约，并建立一定的财务和会计保障制度。 产权交易。 工
39、商管理技术 战略管理：包括战略分析、战略选择、战略执行。 绩效管理技术 顾客导向技术 目标管理技术 全面质量管理 标杆管理技术 政府流程再造 社会化手段 社区治理 个人与家庭 志愿者服务 公私伙伴关系：包括租赁 / 购买建设经营（ LBO/BBO ）；建设 转让经营（ BTO ）；建设拥有经营（ BOO ） 公众参与及听政会 二、政策工具的选择 影响选择的因素 政策目标，明确目标的内容和构成，同时关注在执行过程中是否发生转移。 工具的特性包括，每种工具的优缺点及其使用程序。 工具应用的背景。包括执行的组织、目标团体以及与其他工具的配合，同时还要注意政策领域其他因素的影响。 以前的工具选择的情况。 意识形态。
