1、信访制度存在的必要性山东英良泰业律师事务所 袁建海摘要：信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，它不但在计划经济时代起到过一定的作用，而且在目前的市场经济环境下，它依然有其存在的必要。它一方面是为了满足民众寻求最终裁判者的需要，另一方面也是为了给民众提供一个充分倾诉的机会。所以，我们的改革应进一步树立法院的司法权威，如果不能做到这一点，那就不要阻止民众的声音。关键词： 信访 最终裁判者 倾诉 一、问题的提出围绕信访制度，争论的问题是多方面的。比如围绕信访潮出现原因的争论、围绕信访制度功能定位的争论、围绕信访制度改革思路的争论等等。 1但目前影响最大的争论焦点是“ 信 访该强该 弱”
2、 的争 论。其中在信访 改革的争论中处于少数派的于建嵘力主终结上访。他认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。进而他提出了“取消各个部门 的信访机构并将其全1 相关争论参见周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析” ，岭南学刊2005 年第 6 期；吕尚敏：“我国信访制度的功能定位与制度完善” ，行政与法2005 年第 12 期；何正付：“我国信访制度的功能、问题及改革思路”， 玉溪师范学院学报2
3、005 年第 12 期。部收归人大”的建议 。2争论的另一派观点认为信访制度不能简单的被终结。对于建嵘观点的批评最有代表性也最直接的回应认为，“于建嵘 的视角和价值取向出了问题” ，并认为“信访问题、上访问题，是不可能从政治体制改革的总体框架中孤立出来的”。 3还有一些学者以更加客观的立场分析了现行信访制度中一些细节的制度逻辑，对信访制度的存废不置可否。 4如果以国务院最后于2005年1月5日通过信访条例为标准， “终结 派” 在争 论中失败了，但正如于建 嵘所说， “终结派”并没有放弃“那些不被 执政者采纳的改革设想” 。5不论争论的结果是什么，一个简单的推理是成立的，即保留信访制度就是允许
4、上访，废除信访制度就是断掉上访之路。经验告诉我们，目前即使废除信访制度，上访现象也不会消失。事实上，虽然我们现在存在一个信访制度，但目前信访面临的各种限制无异于信访制度的不存在。据笔者了解，各地方政府都面临每年几次的“敏感期 ”，在此期间他们都花大力气稳住各地的进京上访人员，防备自己管辖范围内的上2 于建嵘：“信访的制度性缺失及其政治后果” ，凤凰周刊，2004 年第32 期，页 50-53。3 周炯然：“隔靴搔痒的奏章 与于建嵘商榷信访制度调查报告中提法混乱”，中国农村研究网，http:/ 赵晓力：“信访的制度 逻辑” ，二十一世纪2005 年 8 月号总第 41 期。5 “于建嵘：力主 终
5、结上 访” ，法律与生活2005 年 9 月下半月。访人员进京，从而“违反” 信访条例所规 定的“属地管理”与“ 就地解决”规 定，给中央 带来“ 不应该”带来的麻烦，并影响上级对其政绩的评价。据社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访” )进入上级党政机关已是公开的事情。 6为什么各地存在拦截上访的各种手段，上访仍屡“禁” 不止。原因在于上 访不是因为信访制度存在才产生的，也不是因为各地允许上访才存在的，上访现象的存留并不取决于信访制度的存废，也不取决于官方是否允许。信访制度的存废只能影响上访者是否能使自己的上访有所成效。那么，信访行为为什么这么执著地
6、存在着？也就是说我国目前信访的生命在哪里？是什么赋予它生命？又是什么维持着它的生命？本文的主旨就是通过对我国目前纠纷的解决方式与国外一些类似信访的制度的考察，力图发现这一问题的答案。本文认为，信访有两条生命，一方面，通过诉讼解决纠纷的方式由于其本身存在的问题和体制方面的种种原因，使民众并不信任法院，进而寻求最终裁判者获得权利救济构成他们上访的初步动机；但对我国目前信访对权利救济的现状来看，信访却没有满足民众对它的最初期待。对知道信访不能提供最终裁判的民众来说，信访是不是毫无用处？6 赵凌：“国内首份信 访报 告获高层重视” ，南方周末2004 年 11 月 4日。本文认为，信访即使达不到权利救
7、济的目的，仍能满足民众另一种需要，这就是倾诉的需要。二、信访的产生逻辑寻求最终裁判者从逻辑上来看，上访现象的存在所反映的社会中各种矛盾的解决并不必然需要信访。从目前国内外对纠纷的典型处理方式来看，诉讼才是解决纠纷的正途，通过诉讼，受到私人或政府侵犯的权利得到救济。因此，许多国家（如果不是全部的话）似乎并不存在信访现象。那么为什么我们国家存在信访并且还出现了上访的“洪峰” 呢？ 7这不得不让我们得出一个初步结论，信访能满足诉讼不能满足的民众的某种需要。这种需要最直观的答案就是权利救济。那么诉讼既然作为国外通行的权利救济方式，在我国也是应用最广的权利救济方式，为何又不能满足人们的这一需要呢？这需要
8、我们从我国7 据 2003 年的报道， “仅从今年 7 月 1 日到 8 月 20 日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达 1.9 万人次，群体上访达 347 批；到中纪委门前上访的人员达 1 万多人次，群体上访 453 批，平均每天达 100 多人，最多一天达到 152 人，创改革开放以来的历史新高。 ”胡奎、姜抒：“2003 中国遭遇信访洪峰，新领导 人面临非常考验”， 瞭望东方周刊2003 年 12 月 8 日。转引自周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析”， 岭南学刊2005 年第 6 期。另据于建荣的 调查，2003 年，国家信访局受理群众来信同比上升 10.7%，接待群
9、众上 访的批次、人次同比分别上升 20.6%、29.9%。2004 年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升 20.2%，接待群众上访批次、人次同比分 别上升99.4%、94.9%。于建嵘：“信访的制度性缺失及其政治后果 ”，凤凰周刊2004 年第 32 期，页 50-53。诉讼机制本身、政治体制等方面来考察，并结合国外的权利救济制度的一些细节来思考信访的制度逻辑。我国法院面临的最大问题是得不到公众的信任，公众不相信下级法院乃至整个司法机构的判决是正确的、公正的。学者对涉法信访成因的认识基本上没有太大分歧。 8他们大多认为司法公信力下降是导致涉法信访的原因。事实上，司法公信力的确可能在下降，
10、但更准确的说法似乎是司法一直没有得到公众的信任，即使没有下降这前的水平也不会得到公众的信任。虽然说法上存在差异，但不争的事实是司法不具备公信力的确是信访得以产生的原因。 9那么我们就需要进一步追问：司法为什么没有如国外司法权所具备的公信力或权威呢？一方面，司法权本身存在问题。应当承认，任何国家的司法裁判都有相当一部分的错案、冤案，在实体上存在这样那样的问题。我国司法裁判当然也不例外。在此，笔者并不想列举全国错案率等我们已经麻木的数字，因为在实体上，8 陈卫东教授与陈桂明教授在烟台举行的“司法理念与司法权威” 讨论会上都认为司法公信力下降是导致涉法信访的原因。蒋安杰：“涉法信访是否挑战司法权威”
11、， 法制日报2004 年 6 月 10 日，第 9 版。9 有的学者将民众的合法权益屡屡受到地方政府滥用权力的侵犯作为信访大量产生的原因。周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析”，岭南学刊2005 年第 6 期。在以下的讨论中，笔者对此持不同意见。因为权利受到侵犯在任何时候都是很正常的，即使在法治化程度比较高的国家也屡见不鲜。但权利受到侵犯并不必然导致信访这种权利救济途径的产生，国外的经验给我们提供了反证。谁也不知道一个案件到底是判错了还是判对了，只有当事人心里最清楚。所以，实体意义上错案冤案只是指“当事人所认为” 的 错案冤案。 这样 的案件的确对审判机关来说一百起案件错了一起是百分之一，
12、但对当事人来说就是百分之百。笔者如此说并不是谴责审判机关，必须使审判机关的审判 100%之百的实体正确，这是不可能的，因为它违反认识论的基本常识。在此，只是说对当事人来说百分之百的错案率会让他产生不服气、进而对司法机关产生不信任的想法。这一问题在法治化程度最高的国家同样存在，但他们用程序这一“看得见的正义”很好的解决了 这一问题，让当事人除了去责备人类认识能力的缺陷外，并不去怨恨法院，自然也不会产生对法院的不信任。但可惜的是，我们中国仍然没有对程序产生普遍的重视，实体上的错案自然也就成为挥之不去的难题。司法权不能给民众提供“看得见的正义” 这一本身存在的问题成为民众对其缺乏信任的主要原因。中国
13、政治体制存在的问题也使法院司法权不具备建立公信力的基础。首先所有级别政府内部的权力远没有分立。依据行政诉讼法文本，行政诉讼制度设置了人民法院对行政机构的司法控制， 10但实际上法院的司法权远未独立于当10 中华人民共和国行政诉讼法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第三条第一款规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人地的行政与党委部门而能进行独立的审判。这是因为法院的财政和人事都未独立于当地政府。财政没有独立长期困扰中国法院的难题。对转型中的中国法院体制进行系统研究的学者指
14、出，随着基层财政承包制的落实，3000 多家法院实行了“分灶吃饭 ”，致使所有的地方法院，从县区基层人民法院到省高级人民法院，在财政上仍然依赖于它们的地方老板，即它们所属的当地政府。法官工资和法院运行经费大部分来自地方政府的预算，当法院判决有背地方利益时便面临预算缩减的威胁，从而使他们的独立地位大打折扣。 11人事上，法院受控于当地的地方人民代表大会， 12当地方利益与法律适用原则发生冲突的时候，法院同样无法独立于地方政府权力的控制。甚至会出现一个不执行地方领导指示的法官就会受到警告甚至被解职的情况。 13另外，目前地方民主政治程序不太畅通，地方人大仍不是实际的民意机关，地方人大仍不是对选民负
15、责，而是受中国共产党地方各级委员会的领导。法的干涉。11 张千帆：“The Peoples Court in Transition: The Prospects of the Chinese Judicial Reform”（转型中的人民法院：中国司法改革展望），Journal of Contemporary China （当代中国研究） Spring 2003, 12 (34): 69-101.12 中华人民共和国人民法院组织法第三十五条规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。13 大家熟知的“李慧娟事件 ”是这
16、一现象的典型事例。 “李慧娟事件再调查”，人民网（2006 年 3 月 16 日访问），http:/ ”的问题，当控制者失 职时，他们就会去找控制者的控制者反映问题，从而出现了逐级或越级上访。 14事实上，法院司法权是否具备公信力并不是关键的问题，无论是司法权本身存在的问题还是我国政治体制存在的问题，归结为一点就是我们国家并没有把法院司法权设置为最终的裁判者。从这个意义上说，对法院司法权的不信任不可能消除，即使司法权本身一点问题也没有。因为，只要体制上存在最终的裁判者，最初裁判者不可能具备最终的权威。对最初裁判者的不信任使寻求最终的裁判者成为必然，这也是理解信访产生逻辑的重要角度。众所周知的经
17、验显示，中国下级法院只掌握着最初的裁判权，它受到当地政府其他分支的制约，甚至其他分支在特定案件中说了算；下级法院的14 赵晓力博士甚至认为“这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访” ，因为“针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府赋权赋予它管理下级政府的权力” 。赵晓力：“信访的制度逻辑” ， 二十一世纪2005 年 8 月号总第 41 期；同作者：“还有谁需要上访？” ， 财经2005 年 6 月 13 日，第 12 期。另外，上访行为还有其他方面的产生逻辑，如受到中国社会历史传统的支持等，限于篇幅与本部分的重点（只是找
18、到信访行为产生的逻辑） ，在此不赘述，但这并不意味着历史传统的支持不重要。判决还可以上诉至其上一级法院，虽然我们国家采两审终审制，但再审制度却可以使诉讼进入“再再再审” 的无休止的诉讼中；而且有时最高法院也并不是最终的裁判者，在民众眼里，在现实体制中，国家信访局、中共中央纪律检查委员会、国务院纠风办、 “中南海 ”等机构都在最高法院的 权威之上，对最终裁判者的追逐成为人们放弃法院司法权而去上访的动机。从这一制度逻辑来审视，信访并不是中国特有的现象，其他国家类似的制度逻辑同样存在。英国衡平法出现于 14世纪，其直接原因是普通法的僵化和缺陷。13、14 世纪时，普通法过于拘泥“遵循先例 ”原则而形
19、成严 格的范围限制和僵硬的诉讼方式，使其越来越难以应付种种新出现的争讼；于是那些在普通法下无法得到救济的当事人就以信件的形式向国王请愿，这些“告御状 ”式的权利请求由国王信件的 处理者Lord Chancellor 负责处理。Lord Chancellor 在处理时只是秉持“ 正 义、良心和公正” 的理念，根据案件的具体情况自行斟酌处理。事实证明，这种方式比普通法效率更高、结果更公平、诉讼成本也更低，于是就普遍地发展起来，而 Lord Chancellor 也成为“国王良心的监护人” 。如前所述，Lord Chancellor 最初是根据具体情况酌情处理的，并无明确的规则，虽能避免普通法那样拘泥形式的弊端，但缺点是自由裁量权过大。 15不管衡平法后来由于影响的扩大遭到了多少批
