1、公 共 管 理 学,2,第一章 绪 论,本章要点： 公共管理学的内涵公共管理与私部门管理的区别公共管理学对传统行政学的突破公共管理学产生的时代条件,3,第一节 公共管理学的内涵与研究方法,一、公共管理的涵义 （一）公共物品、公共事务与公共管理“公共”作为与“私人”相对的概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多社会公众参与；涉及众人的事务领域。公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。,4,1. 公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。 2. 公共事务所
2、谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。,5,（二）行政、管理、公共管理与公共管理学1. 行政（administration）administration源自拉丁词 minor和 minstare，意为“为服务”、“控制或统治”。威尔逊和古德诺将行政看做“政策与法律的推行”。行政一般被当作国家或政府的活动，与政策的推行相关的活动。,6,2. 管理（management）management源自拉丁词 manus，意为“用手控制”。强调控制或获得结果。一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段
3、，对管理客体加以调节控制的过程。,7,3.公共行政与公共管理公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。关注的焦点是过程、程序以及遵照指示将政策转变为实际的行动，更多是内部取向的。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，更多关注取得结果和管理者对结果的获得负个人责任，更多是外部取向的。,8,4. 公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，提供公共产品和公共服务，以保障和增进社会公共利益的职能活动。胡德（Hood）：公共管理即“国家的艺术”，能够松散地被定义为任何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。,9,涵义解析：（1）公共管理的主
4、体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；,10,（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。,11,5.公共管理学运用多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和
5、公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。 特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。,12,（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。 （4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。 （5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。 （6）公共管理关注和重视政府改革与再造。 （7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。,13,当前特点： （1
6、）鲜明的实践导向性 （2）理论上的包容性 （3）学科的年轻性,14,二、公共管理的构成要素 （一）公共管理的主体（图1）公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。 （二）公共管理的对象公共管理的直接对象是各类公共事务。,15,公共管理主体结构图,公 共 管 理 主 体,公 共 组 织,个 人,政 府,非营利组织,领导者,管 理 者,被管理者,16,（三）公共管理的资源和手段公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的
7、手段是制定和执行公共政策。,17,（四）公共管理的环境在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。,18,三、公共管理学的研究内容 （一）公共管理学的基础内容公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。,19,（二）公共管理学的前沿领域公共管理中的政府角色公共管理的非营利组织公共部门绩效管理公共部门战略管理公共管理的新策略,20,四、
8、公共管理学的研究途径与方法 （一）公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P途径）和企业管理途径（Business approach，B途径）。,21,P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征： 第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究； 第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识； 第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。,22,B途径的公共管理主张师法企业，特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间
9、的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。,23,与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。P途径和B途径的公共管理的共同之处：它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。,24,（二）公共管理学的研究方法1. 规范方法2. 实证方法3. 案例方法4. 系统方法5. 比较方法6. 数理方法,25,第二节 公共管理成为独立学科 的内在依据,一、公共管理与私部门管理有本质区别沙雷（Wallace Sayre）:工商业管理
10、与公共管理在所有不重要的方面是相似的。,26,（一）公共利益目标与私人利益目标 （二）垄断强制性与自由竞争性（三）制衡性与自主性（四）多元理性与经济理性（五）政府机制与市场机制,27,二、现代社会变迁推动公共管理发展（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大（二）社会生活中的公共事务日益增加（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变,28,三、传统行政学的局限（一）理论框架局限（二）管理主体局限（三）管理理念与手段局限（四）管理对象与目标局限,29,第三节 公共管理学是时代的产物,一、西方国家摆脱困境的需要 （一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满 （二）经济衰退和财政压力的加剧 （三）社会问题与政
11、府不可治理性的增加,30,1880年-1985年部分国家政府支出 占GNP或GDP的百分比,31,若干国家1995年政府当期支出占GNP的比例,32,美国政府支出占GNP比重的变化：19291995,33,二、科技革命和全球化浪潮 （一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量 1.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。 2.现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。 3.科技革命将导致社会治理新形态的出现。 （二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力,34,三、政府管理和民主制度方面的矛盾 （一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的
12、要求 1.传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。 2.科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。 3.科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。 4.官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。,35,帕金森定律,定律一：冗员增加原理:官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个源动因造成的。每一个官员都希望增加部属而不是对手；官员们彼此为对方制造工作。 定律二：鸡毛蒜皮定律：大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间则越长。鸡毛蒜皮的事情则花费很多时间。 定律三：办公场合的豪华
13、程度与机关的事业和效率呈反比：事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”，“完美就是结局，结局就是死亡”。,36,（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求” 1.民众应直接参与公共服务的供给过程。 2.公民应既能控制政治家，又能控制官僚。 3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。 4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。,37,第四节 公共管理学与中国的发展,一、公共管理学与中国的市场经济（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发
14、展,38,二、公共管理学与中国的社会发展 （一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展 （二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型,39,问题：拆 迁 之 战,40,钉子户大战拆迁队游戏爆红网络,41,借鉴：香港为何没有血腥拆迁,去年7月17日，港府计划拆迁紫田村地段，准备在这块土地上兴建公屋，预计2016年此处将提供约5000个公屋单位。拆迁计划涉及紫田村69户非原住民。如今，仍有20户村民认为港府提出的赔偿条件过低，无法接受。 上周四，是港府拆迁紫田村的最后期限，之前港府声明不提高赔偿标准，不推迟拆迁期限。紫田村村民扬言抗争
15、到底，全村数十人写下遗书。事件看起来已经不可调和。然而，在议员、法官以及社会各界的关注和协调下，一场激烈的拆迁事件奇迹般地以和平收场。 当天早晨7时，有村民把家中的破家私、杂物搬至村口，堵住政府的拆迁队。有的村民用大铁链锁住自家大门，用树枝堵住门口。与此同时，十几位警察也架起了铁马，维持秩序。,42,借鉴：香港为何没有血腥拆迁,就在各大媒体架着照相机、摄影机，准备拍摄冲突画面时，村民黄伟兴一路小跑，出现在村口。他手里紧攥着刚申请来的法院“临时禁制令”，这意味着在当天下午1点前，港府无权进村进行清拆。 此时，区议员也举着大喇叭，边带着村民喊口号，边告诫政府：禁制令已来，如清拆队强行进紫田村，村民
16、将按照法律办事。随后，立法会议员刘皇发也赶到了。现场，他紧急和港府相关部门房屋与运输发展局协商。经过1个多小时的斡旋，港府终于决定推迟两周拆迁紫田村。,43,借鉴：香港为何没有血腥拆迁,议员的担当：区议员为村民跑腿近三年 法律的威严：法院一大早发“临时禁制令” 村民的团结：团结起来成立关注组争权益 港府的克制：充分征集民意下的妥协,44,借鉴：香港为何没有血腥拆迁,思考： 从香港紫田村拆迁事件，我们可以得到什么启发？,45,案例：梁 锦 松 买 车 风 波,46,香港原财政司司长梁锦松本已拥有一部保时捷和一辆四驱吉普车，为接载婴儿和家人出入，他于2003年年初向总代理以79万港币购入一部凌志L
17、S430型四门房车，并于1月23日登记和使用，当时香港政府仍未决定是否将增加汽车登记税。 2月，港府决定调整汽车首次登记税，3月5日，梁锦松公布调整汽车首次登记税计划。 3月9日，梁锦松被指在调税前买新车有避税嫌疑。同日梁承认此举令他少付5万元税项，并坦承当时应“避嫌”而不买车，同时决定将加税前后车价差额的两倍即10万元，捐予慈善机构。此后，梁锦松的新闻秘书又做解释，称税款计算有误，梁锦松按两倍税款的捐赠应为38万元。 梁锦松3次重申：“事后看来，我当时应该避嫌，不应在税项可能调整之前买车。”,47,3月10日，梁锦松向行政长官董建华请辞，当日傍晚，他又在港府总部会见传媒，读了他的声明。 声明
18、如下：“作为问责官员，我明白必须充分执行律己以严之原则，必须在市民大众眼中达到最严格的要求标准。我承认我在处理这件事上有疏忽，但希望市民能接受我是无心之失，而并非存心避税。我会吸取教训，并期望能继续以至诚的态度，服务市民大众。” 3月15日，香港特区行政长官办公室发言人发表声明说，因财政司司长购买汽车的事件最近引起公众高度关注，经考虑过有关资料及衡量过这件事的所有情况后，行政长官作出了结论，并将结论正式以书面形式通知了财政司司长。鉴于公众对事件的关注，行政长官决定将他给财政司司长的函件公开，让大众得悉他就这事件所作的结论。,48,特首董建华表示，“你（指梁锦松）的书面报告显示自2002年10月
19、31日，你已积极参与有关调整汽车首次登记税建议的讨论。由于你在编制财政预算案中担当领导角色，你在有关首次登记税建议仍被积极考虑阶段中购入新车，无可避免地会令公众疑存在利益冲突的问题。我可以理解，你当时急于购入车辆，以照顾家庭的迫切需要。我亦知道你在筹备财政预算案期间，工作非常繁忙。然而，按照我掌握的资料，我认为你购入新车以及没有在财政预算案公布之前向我报告有关购买车辆一事，违反了守则的第5.1及5.4条。由于你在政府担当要职，我非常重视这件事。在考虑过有关资料后，我作出了以下的结论：我接受你解释无意逃避税务责任，以及有关错误是因疏忽而造成。我作出这项结论，是考虑到你放弃私人企业非常成功的事业而
20、加入政府，以及你自愿将作为公务员的旧薪金与主要官员的新薪金之间的差额，捐给慈善机构。不过，你处理这件事情的做法已构成严重疏忽。明显地，你已违反守则的部分条文，作为主要官员，这行为极不恰当。,49,经衡量过这个案的所有情况后，我得出的结论是正式就你的错失作出一个批评，但你无须请辞。我现在以书面复述我的结论，以作备案。你亦接受了这个结论，并撤回请辞的建议。 我期待你会继续竭尽所能协助我推动经济成功转型，至诚为香港服务。”在行政长官董建华公开信发表后，梁锦松于3月15日晚7点紧急召见传媒，宣读一份声明，再次为在加税前购买新车一事，向市民大众致以最诚恳的歉意。梁锦松向传媒说，他已于当日收到了行政长官董
21、建华就购买新车一事的函件，完全接受行政长官对他作出的正式批评，承认自己对此事的处理已构成严重疏忽，明显地违反了问责制主要官员守则的部分条文，作为主要官员，这种行为极不恰当。梁锦松说，他已遵从行政长官的吩咐，撤回请辞，并重申此次错误完全是因为疏忽造成而非有意避税。他将出席星期一立法会政制事务委员会会议，就此事件始末作出详细交代。,50,香港问责制主要官员守则有关条款,1.3本守则并没有尽录主要官员的所有可能采取的行动或应有行为。反之，守则提供在某些情况下恰当行为的指引。至于未有订明的情况，主要官员须根据守则内订明的原则自行判断，应采取何种最有效的方法去维护最高标准。如有疑问，主要官员应征询行政长
22、官的意见。 5.1主要官员须避免令人怀疑他们不诚实、不公正或有利益冲突。 5.4主要官员在执行公职时，如个人利益可能会影响、或被视为会影响他们的判断，均须向行政长官报告。,51,讨 论 题,你认为梁锦松买车事件，对中国大陆的相关制度建设有何启示？,52,思考题,1、公共管理与私部门管理有何区别？ 2、传统行政学在公共管理上存在哪些缺陷？ 3、公共管理学及其特点是什么？ 4、公共管理学范式在中国适用吗？,53,推荐参考书目,黎民主编：公共管理学，高等教育出版社，2003年版。 陈振明主编：公共管理学，中国人民大学出版社，2003年版。 张成福、党秀云著：公共管理学，中国人民大学出版社，2001年版。 澳欧文E休斯：公共管理导论（第三版），中国人民大学出版社，2007年版。,
