1、小城镇户籍制度改革和农村人口城镇化新问题研究作者：朱宝树 来源：孤独书斋 点击： 481原载华东师范大学学报：哲社版2004 年第 5 期标题注释基金项目：教育部人文社会科学研究重点课题（02JAZ840002）。作者简介朱宝树（1943-），男，上海市人，华东师范大学人口研究所教授，博士生导师。华东师范大学人口研究所，上海 200062内容提要小城镇一直是中国改革和发展中的大问题。1997 年以来，中国小城镇户籍制度改革迈出了较大步伐，对农村人口城镇化起到了积极的推动作用。然而，农民对进镇落户的热情并不像人们所预期的那样高。总体看，小城镇户口是随着其吸引力的逐渐减弱而放宽的。当今中国的农村人
2、口城镇化，已经进入了必须通过相关制度综合配套改革才能实现新一轮再推进的发展新阶段。新形势下，很有必要以科学发展观重思小城镇大问题，充分发挥小城镇在统筹城乡发展中的重要作用。关键词小城镇/户籍制度改革/农村人口/城镇化如果说 1984 年国务院颁布关于农民进入集镇落户的问题的通知标志着我国小城镇户籍制度改革拉开序幕的话，那么，20 世纪 90 年代后期以来相继出台的小城镇户籍制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知（1997 年）、关于促进小城镇健康发展的若干意见（2000 年）、关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见（2001 年）等文件，则标志着小城镇户籍制度改革已经进入大力推进的
3、新阶段。值得关注的是，随着小城镇户口逐步向农民放开，农村人口向小城镇转移集聚过程中出现了哪些重要的新情况和新问题？如何以新的科学发展观重思小城镇大问题？深入研究这些问题，对搞好城乡统筹、促进城镇化与经济社会协调发展，具有重要的意义。一、小城镇户籍制度改革进程回顾（一）20 世纪 80 年代：拉开序幕从 1958 年 1 月颁布中华人民共和国户口登记条例，到 1977 年 11 月国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定明确提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义历史时期的一项重要政策” ，中国严格限制农村人口向城镇迁移的政策不断强化。可以说，中国即将改革开放之时，正是以严格限制农村人口向城镇迁移
4、为基本特征的户籍制度臻于完备之日。1978 年开始的中国经济体制改革首先启动于农村，而户籍制度改革滞后于经济体制改革但却又首先启动于小城镇。1984 年 10 月，国务院发布关于农民进集镇落户问题的通知 （以下称“ 自理口粮”政策）规定，只要在集镇有固定的住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民及家属都可申请在集镇落户，公安部门应准予其落常住户口，发给自理口粮户口簿，统计为非农业人口，但国家不向其供应商品粮。尽管这只是有限松动，但却标志着中国户籍制度改革终于拉开了序幕。据统计，从 1984 年到1988 年，全国约有 500 多万农民自理口粮进镇落户，与同期户口“农转非”人口总量之比约
5、为 101.1（p.81）（二）20 世纪 90 年代：正式启动1992 年底国务院户籍制度改革文件起草小组成立，标志着中国户籍制度改革正式启动。中共十四届三中全会在中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中明确提出改革小城镇户籍管理制度。1997 年国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇；当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油供应、社会保障等一视同仁。对在小城
6、镇落户的人员，各地方、各部门均不得收取城镇增容费或者类似增容费的费用。小城镇户籍管理制度试点改革的进行，标志着这一改革进入了正式启动阶段。（三）2000 年以来：大力推进2000 年 6 月，中共中央、国务院颁布关于促进小城镇健康发展的若干意见；2001 年 3 月，国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见。该意见明确规定，在县级市市区、县人民政府驻地镇及其建制镇，只要有“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”。对经批准在小城镇落户的人，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。该意见还要求，切实
7、保障在小城镇落户人员“在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策”，“ 不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用”。2003 年 10 月 14 日，中共十六届三中全会作出的中共中央关于完善社会主义市场经济体制决定提出，深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移；加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。与 20 世纪 80 年代实施的“ 自理口粮” 进镇落户政策相比，如年代后期开始推行的小城镇户籍制度改革，不论从镇
8、的范围、准入条件等方面看，都已大为放宽。二、基于人口普查数据的小城镇人口迁移发展态势分析（一）全国人口增长重心向城镇转移，城镇人口增长重心向镇转移从全国总人口增长量中城镇人口增长量所占比重看，1982-1990 年为 71.30%，1990-2000 年达120.01%.也就是说，1980 年以来，全国人口增长重心已经明显地转移到了城镇；20 世纪 90 年代全国农村常住人口转为减少，城镇人口增长量比总人口增长量还要多 20%.更值得注意的是，从全国市镇人口增长量中镇人口增长量所占比重看，1982-1990 年仅为 26%，而 1990-2000 年则达 50.82%.1982-1990 年，
9、全国总人口中市人口所占比重提高了 4.39 个百分点，而镇人口所占比重只提高了 1.30 个百分点；1990-2000 年，全国总人口中市人口所占比重提高了 4.22 个百分点，而镇人口所占比重提高了 5.63 个百分点。可见，从 80 年代到 90 年代，中国城镇人口增长重心逐渐由市转移到了镇。中国人口城镇化率提高，80年代主要归因于市人口增长（贡献率达 77.15%），而 90 年代则主要归因于镇人口增长（贡献率为57.16%）。详见表 1.（二）镇人口迁移增长速度由慢于市逆转为快于市从市、镇年均净迁入人口规模增长幅度看，20 世纪 80 年代后期与前期相比，市、镇年均净迁入人口规模分别增
10、长了 135.92%、87.16%，市的增速明显快于镇；90 年代后期与 80 年代后期相比，市、镇年均净迁入人口规模分别增长了 97.74%、152.60%，市的增速转变为明显慢于镇。详见表 2.资料来源：根据中国第三、四、五次人口普查资料和 1987 年 1%人口抽样调查数据推算，推算方法从略。（三）镇人口增长中迁移增长份额由略高于市逆转为明显低于市由表 3 可见， 20 世纪 80 年代以来市人口增长中的迁移增长份额一直趋于上升，80 年代前期到后期由 15%上升到 30%，90 年代前期到后期又从 56%上升到 64%；而从镇人口增长中迁移增长所占比重的变化看，80 年代前期为 18%
11、，高于市 3 个百分点，80 年代后期虽然上升到 29%，但已转为低于市 1 个百分点，进入 90 年代以后下降到 23%-24%，比市低 30-40 个百分点。也就是说，进入 90 年代以后，市人口增长已经明显地转变为以迁移增长为主，而镇人口增长中实际来自迁移增长的份额却还不到四分之一，其余的绝大部分增长都是导因于自然增长与建制镇增加或镇域扩大等因素。据统计，1982-1994 年，全国建制镇由 2664 个增加到 16433 个，2001 年又增加到 20374 个。（四）乡镇流向净迁移人口增幅由略小于乡市转变为明显小于乡市如表 4 所示， 20 世纪 80 年代前期到后期，乡 市、乡镇流
12、向年均净迁移人口规模分别增长了123.13%、120.60%，后者只比前者低 2.53 个百分点；从 80 年代后期到 90 年代后期，乡市、乡镇年均净迁移人口规模分别增长了 126.15%、88.52%，后者比前者低 37.63 个百分点。20 世纪 90 年代镇人口迁移增长幅度明显大于市，而乡镇净迁移增幅却明显小于乡市，主要导因于镇市、镇乡流向的迁移人口增长明显趋缓。80 年代前期到后期，镇市流向的年均净迁移人口增长了 195.54%，而 80 年代后期到 90 年代后期则减少了 2.42%.从市 乡、镇乡单流向年均迁移人口规模的增长变化看，80 年代后期与前期相比，市乡减少了 22.79
13、%，而镇乡增加了 72.75%；90 年代后期与 80 年代后期相比，市乡增加了 123.32%，而镇乡则减少了 22.79%，两者都发生了显著的逆转性变化并形成鲜明反差。（五）与乡市迁移相比，乡镇迁移明显弱化综上所述，20 世纪 80 年代以来中国农村人口向小城镇迁移的年均规模总体上是不断增长的，但与乡市迁移相比，乡镇迁移相对弱化的趋势十分明显。从全国市人口中前 5 年内由乡迁入或净迁入人口所占比重看，1990 年各为 5.41%和 5.02%，2000 年各为 8.89%和 8.25%，后者分别比前者提高了 3.87 和3.23 个百分点。而从全国镇人口中前 5 年内由乡迁入或净迁入人口所
14、占比重看，1990 年各为 11.26%和8.59%， 2000 年各为 9.66%和 8.35%，后者分别比前者下降了 1.30 和 0.24 个百分点。见表 5.三、基于实证调查的农民进镇落户状况的分析2003 年 8 月，本课题组在浙江省奉化市大桥镇、宁海县城关镇、江苏省宿迁市双沟镇、山东省郯城县马头镇进行农民进镇落户状况调查。（注：参加本项课题调研工作的除笔者外，还有俞海山、马士斌、顾军庭等人。）现将主要调查分析结果各有侧重地综述如下：（一）经济比较发达的浙江奉化市大桥镇和宁海县城关镇大桥镇为奉化市政府所在地，是浙江省宁波市综合实力 20 强镇之一；宁海县城关镇位于国际港口城市宁波的南
15、部，毗邻上海、杭州，两者都是经济比较发达的镇。2000 年 10 月 30 日，奉化市人民政府发出关于实施新户籍管理制度的通知，决定自 2000 年 11月 1 日零时起实施新的户籍管理制度。2000 年 11 月 15 日，奉化市公安局发出印发关于实施新户籍管理制度实施意见的通知。奉化户籍制度试点改革取得了较大成功，被称为“户籍制度改革上的小岗村”。2001 年 5 月，宁波把奉化的经验全面推广到全市 5 个副中心城市、15 个中心镇和宁波的新城区。1.小城镇户改激起农民进镇落户的短暂高潮。新户籍制度推出后，在奉化大桥镇与宁海城关镇出现了一个短暂的“农转非”高潮。从大桥镇每月办理“农转非”
16、人数看，2000 年 11-12 月达 1600 人，2001 年为1002 人，2002 年减少到 662 人，2003 年 1-8 月又减少到 370 人。从宁海城关镇每月办理“农转非” 人数看，2001 年 10-12 月达 234 人，2002 年减少到 152 人，2002 年 1-8 月又减少到 111 人。而短暂的进镇落户高潮带来了小城镇房价猛涨。奉化大桥镇 2000 年 11 月房地产的平均价格为每平方米 900 元，新户籍制度推出后 8 个月即 2001 年年中，房价已涨至每平方米 1400-1600 元。2.在镇上“ 农转非”的主要是已在镇上长期居住和就业的农业户口人员。在
17、大桥镇，“农转非” 的有 60%是踩三轮车的农民和做各种小生意者，10%是富裕的农民企业家、20%是投靠入户（妻子投丈夫、子女投父母、父母投子女等）。这些人往往进城工作多年，已有较多积累，绝大部分已在镇上购房。3.农民进镇落户的主要原因是为了子女教育和在镇上稳定就业。调查表明，农民进镇落户的第一、第二位原因依次为“为了子女教育”和“为了在镇上更好工作” 。据反映，在奉化没有本地城镇户口的子女在城镇学校上小学时需要缴纳 3000-5000 元左右、上中学则需要缴纳 2000 元左右的借读费（或称“赞助费” ），有了城镇户口就可省下这笔开支。然而，由此带来的另一个问题是镇的办学经费来源减少。200
18、0 年之前，奉化市政府每年拿出 7000 万元用于给教师发工资，不足的差额部分由学校通过收取赞助费、借读费填补。据估计，新户籍制度出台后，全市学校收入至少每年减少 2000 万元。4.多数人认为，小城镇户口对农民的吸引力不大。在被调查的奉化大桥镇、宁海城关镇户证中心人员、派出所民警及镇干部当中，认为小城镇户口对农民吸引力比较大的只占 25.7%，回答吸引力不大或没有的占 68.6%.根据对宁海城关派出所、城关镇干部的调查，对上述回答的相应比例为 35%和 65%.对镇干部、户证中心人员的调查表明，小城镇户口对农民吸引力不大的原因中，最主要的是“怕享受不到农村集体经济的福利”和“ 怕失去农村住房
19、和土地”。在奉化大桥镇，选择这两项的比例分别达到 57%和 51%；在宁海城关镇，上述比例为 45%和 40%.（二）经济欠发达的江苏著名酒乡双沟镇双沟镇属江苏省宿迁市泗洪县，虽是历史悠久的著名酒乡，并被列为国家建设部指定的试点镇和江苏省百家名镇之一，但产业比较单一，经济发展仍然比较落后。1999 年 7 月，泗洪县出台小城镇户籍管理制度改革有关规定，从而正式启动了户改工作；2003 年 5 月 1 日开始，江苏省实施取消户口身份差异、按实际居住地登记户口的新政策，更推动了这项工作。1.进镇落户农民的年龄构成比较年轻、平均受教育程度相对较高。一是进镇落户农民年龄构成比较年轻。在被调查的进镇落户
20、农民 67 人中，40 岁以下的占 59.7%；峰值年龄段为 31-40 岁，占 44.8%.而在被调查的进镇未落户农民 19 人中，40 岁以下的人只占 31.6%；峰值年龄段为 41-50 岁，占 52.6%.二是进镇落户农民平均受教育程度较高。在被调查的进镇落户农民中，高中及以上程度的人占 28.0%；而在被调查的进镇未落户农民中，高中及以上程度的人只占 15.0%.2.进镇落户农民的失业率高于进镇未落户农民。在所调查的进镇落户农民中，回答“没有工作、正在找工作” 的人占 36.8%；而在进镇未落户农民中，回答“没有工作、正在找工作”的人只占 10.0%.这表明，虽然不少进镇落户农民在来
21、镇上落户前已在镇上工作，但仍然有许多农民把找工作的希望寄托于在镇上落户。某种程度上，已经有工作的人其户口“农转非”的愿望反而不是那么迫切。3.务工比例以进镇落户农民为较高，经商比例以进镇未落户农民为较高。在调查对象中，进镇落户农民在工厂打工的比重达 41.2%，比进镇未落户农民高出 26.2 个百分点；进镇落户农民从事经商等经济活动的比重为 30.9%，比进镇未落户农民低 29.1 个百分点。从月收入水平看，回答不到 500 元和 1000 元以上的比重以进镇落户农民为较高，各达 45.6%和 10.3%，分别比进镇未落户农民高出 25.6 和 5.3 个百分点；而回答 500-1000 元的
22、比重则以进镇未落户农民为较高，达 65.0%，比进镇落户农民高出 35.6 个百分点。总体看，平均收入水平以进镇未落户农民为较高，这与其从事经商等活动比重相对较高有一定关系。4.已在镇上长期居住的比例以进镇未落户农民为较高。在进镇未落户农民中，1985 年之前就住在镇上的比重高达 80%，20 世纪 90 年代进镇的比重只有 10%；而在进镇落户农民中，1985 年之前就住在镇上的人只占 22.4%，90 年代进镇的比重则达 38.8%.也就是说，虽然进镇落户农民多属“就地农转非”，即以原来就住在镇上的人居多，但事实上进镇未落户农民中的老住户比例更高。从两种调查对象进镇工作时间分布状况看，也表
23、现出相应的差别特征。值得注意的是，被调查进镇落户农民中在“农转非” 之前户口就在本镇的人约占六成，而进镇未落户农民现户口所在地在本镇的只占三成。如前所述，进镇未落户农民中的绝大多数人早就进镇居住和工作，其工作和收入状况也并不比进镇落户农民差，但为何不在镇上落户呢？户口不在本镇及与此有关的“非本镇人 ”心态，也许是一个重要原因。5.进镇落户的首选原因是“为了在镇上更好地工作 ”。据调查，进镇落户的前两位主要原因是“为了在镇上更好地工作”和“婚嫁” ，各占回答人次的 40.9%和 30.3%，接着为“为了子女教育”占 16.7%.这一调查结果与奉化大桥镇和宁海城关镇有所不同，其原因可能在于经济发展
24、水平的差异。双沟镇的经济发展水平相对落后，就业渠道比较单一（主要是进酒厂工作），进镇落户农民更加关注就业。当问到进镇未落户农民的未落户原因时，有一半人回答“有没有城镇户口没啥差别” 、“没有城镇户口也能与城里人一样工作生活”、“有了城镇户口不能享受城镇待遇” ，而回答“怕失去农村住房和土地”的占四成，回答“ 想落户但政策不允许”的只有个别人。6.进镇落户农民最为关注的是社会保障问题。关于进镇落户以后境况改善问题，在“ 工作更加稳定，收入增加”方面认为“有改善” 的占 50.0%，“ 没有什么改善”的占 8.8%，未回答的占 41.2%；在“子女在镇上入学更加方便了”方面认为“有改善”的占 39
25、.7%，“ 没有什么改善”的占 4.4%，未回答的占 55.9%；在“享受到了城镇社会保障”方面认为“有改善”的占 13.2%，“ 没有什么改善”的占 22.1%，未回答的占 64.7%；在“有了城里人的身份地位”方面认为“有改善” 的占 35.3%，“没有什么改善”的占 5.9%，未回答的占 58.8%.总的看，在问卷所列的四个方面，除了工作稳定这一项外，对其他三项明确表示有改善的还不到半数，但对子女教育和城里人身份感表示有改善者的人数都明显多于表示无改善者；只有社会保障这一项，表示无改善的人数明显多于表示有改善者。可见，社会保障问题最为突出。（三）私营经济特色明显的山东郯城县马头镇马头镇位
26、于山东省最南部，沂河之畔，东邻其所属的郯城县的县城。该镇的商贸业源于唐代，由一个码头集市发展而来，经商传统甚久；个体私营经济兴旺，已经成长为该镇经济增长的内在核心。2001 年，郯城县出台了关于积极推进小城镇户籍管理制度改革的通知。1.农民进镇从事个体私营经济已成规模，但办理户口“ 农转非”的人数不多。马头镇全镇私营企业已发展到 310 多家，其中年销售收入过百万元的有 30 家，个体工商户 2860 家，从业人员 2 万余人。镇驻地建成区面积 6 平方公里， 10 个村居的总人口为 15485 人，其中近 80%的人口为农业户口。镇驻地主要道路两旁的门面房屋几乎没有空闲，大多被开设为店铺，店
27、主大部分是驻地各村居的居民，共约 3000 多户。据统计，2000、 2001、2002 年各年马头镇办理农转非的依次为 13 人、15 人、47 人，2003 年截至 8 月份已办理 24 人。其中，2003 年办理的主要是民办教师转公办教师， 2002 年主要是部分大中专毕业生落户（即入学时某些自费生不转户口，毕业之后再办理“农转非” ）， 2000 年是由于经商原因。可见，虽然2002-2003 年“ 农转非” 人数明显超过以往，但其主要对象并非为进镇务工经商农民。2.办理“ 非转农”的情况并非个别。据马头派出所户籍管理民警介绍，办理“非转农” 业务始于 2000 年，共办理了 30 人
28、，现已停办。“非转农” 的对象以女性、下岗职工居多，从所调查访谈的对象来看，原先都办理过“农转非” ，但保留了原来的宅基地。“非转农” 后，土地由村里协调解决（每村都有 5%的机动地）。个案 1：镇驻地胜利居委会郑某，女，27 岁，初中文化程度，现有一个 3 岁女孩，于 2002 年办理“非转农”手续。据居委会干部介绍，其办理的动机是想申请生育二胎的指标。嫁入本居委会前曾通过买户口而办理“农转非”，目前全家均是农业户口，在工厂干临时工，由村里分给口粮田。个案 2：镇驻地和平居委会申某，女，43 岁，原在县染织厂工作。1994 年，为转为正式工，她花了2600 元办理了山东省地方城镇户口；199
29、6 年因企业破产下岗，1999 年丈夫也下岗，2003 年办理“ 非转农”。在谈及为何办理“非转农” 时，其丈夫认为，自己老家就在镇驻地，而且有住房，“非转农” 之后，不仅得到一份土地，解决将来养老问题，而且如有困难的话，还可得到村里帮助，而在城里则什么都不太好说。在谈到他本人未办理“非转农”时，其丈夫认为，自己和原来企业存在关系，即企业属于集体工厂，自己有一份。另外，郯城县化肥厂正在准备收购原厂，可能会被安置。3.“富者不想落户，贫者无力落户”。关于出现上述情况的原因，除了想生二胎这种特殊动机外，我们在调查中听到这样一句话，叫做“富者不想落户，贫者无力落户” 。首先，已在镇上从事个体私营经济
30、的农民对户口“农转非”普遍持无所谓态度。其次，就是像上述个案 2 那样的“贫者无力落户”。马头镇各村的农副加工业比较发达，如秸秆加工即可吸纳 1 万余人。所以，从全镇来看，就业选择的范围比较广，不进镇务工经商也未必比进镇差。4.小城镇户籍制度改革直接拉动农民向城镇转移的作用甚微。调查中发现，小城镇户籍制度改革直接拉动农民向城镇集中的作用甚微。据有关资料，马头镇镇驻地 10 个村居，2003 年迁入人口共 86 人，其中因婚姻迁入的有 53 人，占 66.3%；其次是回原籍一项，有 13 人，占 15.12%.这种迁移构成与过去相比没有发生什么新变化，显然很难归因于小城镇户籍制度改革所引发的结果
31、。四、问题与思考（一）小城镇户口的吸引力问题首先应该肯定的是，小城镇户籍制度改革受到广大农民的欢迎；其次不可忽视的是，与 20 世纪 80年代中后期实施有条件地允许农民自理口粮进镇落户政策相比，最近几年的小城镇户籍制度改革力度虽已明显增大，但所激起的农民进镇热情却远低于预期。十几年之前，农民自理口粮、自筹资金兴建农民城（例如浙江龙港镇、上海洪庙镇等）的新鲜事时有所闻；而最近几年在小城镇户口制度大为松动情况下，经常看到的却是农民对此反响冷冷清清的报道。80 年代后期浙江省曾因有限的小城镇容量难以接纳不断增多的农民而不得不暂停实行自理口粮进镇落户的政策，而 2003 年却出现了广东省因配套措施无法
32、跟上而不得不暂停实行了 1 年多的城乡户口一体化改革办法，2前后两种不同的“不得不暂停”形成了鲜明的对照。不可否认，小城镇户口制度基本上是随着小城镇户口对农民吸引力逐渐减弱而逐步放开的。城镇户籍制度改革一方面体现为对农民进入城镇限制的逐步放松，另一方面体现为计划经济体制下赋予城镇户口的诸多特有附加权益的淡化，与后者相联系的小城镇户口吸引力减弱是改革发展的大势所趋。但又必须指出，小城镇户口吸引力减弱并非完全导因于改革进程中城镇户口附加功能的弱化，而是在相当程度上与小城镇的吸引力相对弱化有关。2000 年人口普查结果显示的 20 世纪 90 年代后期乡镇迁移与乡市迁移相比呈明显的相对弱化态势，就是
33、小城镇吸引力相对弱化在人口迁移方面的具体体现。过去一个时期里中国城乡发展水平差距趋于拉大不仅体现于城镇与乡村之间，同时也体现于城市与小城镇之间，90 年代市与镇之间人口平均受教育程度差距拉大就反映了这一点。可以认为，近几年来的小城镇户籍制度改革，也是一次对小城镇吸引力的最好检验。目前的关键是，要通过乡镇企业集聚、基础设施建设、环境整治、文化教育事业发展、就业和社会保障及公共服务体系的完善等增强小城镇的吸引力。尤需指出的是，小城镇社会保障问题已经引起了广大农民的日益关注。与小城镇户口或“农转非”吸引力密切有关的另一个问题是与农村户口相附着的土地、住房和农村集体经济权益问题。小城镇户籍制度改革的政
34、策虽然明文规定进镇落户农民可以保留土地，但即使如此，担心失去农村土地、住房仍是许多农民进镇不落户的首选原因。某种意义上，对许多农民来说农村户口比城镇户口更有吸引力，因为不放弃农村户口，既不影响他们进城务工经商成为城里的事实居民，又无失去土地保障的后顾之忧。实际上，进镇不落户很大程度上仍是难以离土又离乡的问题，这就不是单靠户籍制度改革所能解决的问题。重要的解决方法在于，加快形成将土地保障功能从土地上剥离出来的机制，变“泥保”为“镇保”，这样才能解除农民的后顾之忧，促使更多的农民进镇落户、安居乐业。（二）小城镇户籍制度改革的作用问题首先应当肯定小城镇户籍制度改革对农村人口城镇化的促进作用。计划经济
35、体制下形成的以严格限制农民进城为特征的户籍制度，一直是城镇化的重大障碍。改革开放以来，农村人口向城镇转移进程虽然发展较快，但是，户口身份的“农转非 ”明显滞后于地域转移意义上的 “农进城”。小城镇户籍制度改革使一大批进城农民有了转变户口身份的机会，这种户口身份的转变虽然并不意味着进城农民与原有城镇居民之间实际权益的差别不复存在，但毕竟将会起到加快缩小这种差别的积极作用。其次也要看到，新形势下小城镇户籍制度改革对农村人口城镇化的促进作用已经相当有限。从 2000年人口普查迁移数据看，20 世纪 90 年代后期镇人口的迁移增长速度虽然快于市人口迁移增长，但这并非导因于乡镇流向的迁移增长，而是由于镇
36、市、镇乡流向迁移减少。因此，如果这种迁移态势反映小城镇户籍制度改革的影响，所反映的也是小城镇户籍制度改革并未引发乡镇迁移高潮，但可能具有一定的减少镇人口迁出的效应。事实上，改革开放以来农村人口城镇化发展已经在很大程度上冲破了长期沿袭的户籍制度的束缚，当今中国的城镇常住人口数已经明显超过城镇户籍或农业户口的人口数。确切地说，是农村人口城镇化促进了城镇户籍制度改革，即城镇化的发展实际决定了城镇户籍制度必须与之相适应。从改革方向看，户口的基本功能就是反映公民的居住地所在，以利于公共管理和服务。之所以近年来关于农民对小城镇户籍制度改革的热情低于预期的消息常见诸媒体报道，其根源就在于那种预期仍然停留于“
37、户籍口子开多大，进城农民自然就会有多少”的思维定势。然而，小城镇户籍制度改革对农村人口城镇化的促进作用有限，并不说明不需要继续推进户籍制度改革。当前，城镇户籍制度改革客观上仍然明显滞后于农村人口城镇化的发展进程。因此，继续推进户籍制度改革势在必行。近年来各地纷纷推出户籍制度改革新举措，例如，江苏省于 2003 年 5 月 1 日起在全省范围内取消城乡户口的身份差异，这些改革是完全必要的。但是，从户口身份的转变到城乡二元结构的实质性转变，后者任务更为艰巨、意义更为深刻。户籍制度改革只是深层次综合改革的一部分。当今中国的农村人口城镇化，已经进入了必须通过相关制度综合配套改革才能实现新一轮再推进的发
38、展新阶段。（三）以科学发展观重思小城镇大问题1978 年开始的中国经济体制改革走过了由农村向城市推进的发展历程，其间，对小城镇这个大问题的关注几乎一直没有间断。然而值得认真反思的是，在我们的改革由农村向城市推进的过程中，是否在某种程度上一度忽视了小城镇这个居于“乡之首、城之尾” 的地域层面。首先从政策层面看，诚然，在 1978-1986 年中央连续出台的 5 个关于农村问题的一号文件中，都贯穿着小城镇是大政策的思想。然而，被称为第六个一号文件的中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见是 18 年后于 2004 年才又一次出台。3从 1980 年提出 “积极发展小城镇”的方针，到2000
39、 年中央出台第一个有关城镇化的专门文件中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的意见，20年前后从“积极发展”到“ 健康发展” ，实际上经历了小城镇发展及对其认识的曲折发展过程。再从户籍制度改革看，从 1984 年出台关于农民进入集镇落户问题的通知，到 1997 年重新启动小城镇户籍制度改革试点工作，其间也相隔了 14 年。其次从国家投资力度和政策的实际倾向看，改革开放以来，国家的财政投资、金融信贷、战略规划的重头戏基本上都放在大中城市。尽管 1980 年出台了“ 积极发展小城镇”的方针，但实际上政府没有做出什么实质性的举措。4对“积极发展小城镇 ”热中出现的“散、乱、小” 等问题，没有在 “化散
40、为聚、化乱为序、化小为大”上很好地下功夫，而是在一定程度上出现了舍小求大的倾向，即从小城镇热转向了大中城市热，并且出现了无序过度开发热由城市向小城镇蔓延的趋势。当然，市、镇、乡三个地域层次的改革并非只能自下而上地渐进式单向推进。但是，某种程度上经济体制改革由乡村跨越式地直接推向城市，不能不认为是导致 20 世纪 90 年代中后期以来小城镇发展走势低迷的重要原因，而小城镇发展走势低迷，很大程度上又与城乡收入差距拉大、三农问题日益突出等有着密切的关联。可以认为，小城镇改革发展曾一度超前于城市，但继而又转为相对滞后。中国城镇化滞后很大程度上是小城镇改革发展的滞后。20 世纪 80 年代，如何发挥小城
41、镇的“蓄水池” 或“截流”效应曾经成为人们谈论的一个热门话题，但事实上，雨后春笋般兴起的小城镇没有很好地发挥其应有的“蓄水池”或“截流”效应。1997 年小城镇户籍制度改革重新启动之时，已是民工潮早就席卷而起之日。亡羊补牢，为时未晚。如何以进镇落户的“涓涓细流”逐步化解进城打工的汹涌潮流，也许仍是我们必须从长计议的一个重要话题。当然，小城镇的健康发展并非就是为了“截流”。至关重要的是，新形势下必须以科学的发展观对小城镇在统筹城乡发展、解决三农问题中的战略地位作一番科学的深入再认识，在科学发展观的指导下进一步做好小城镇这篇大文章。参考文献1朱宝树。从离土到离乡M. 上海：华东师范大学出版社，1996.2发展导报记者调查。户籍改革为何出现冷清N.报刊文摘， 2003-04-14（2）3李楠。三农问题 20 年演变N.经济观察报，2004-02-16 （30 ）。4柴定红。也谈我国小城镇发展前途问题J.城镇聚集，2002，（6 ）：11.
