第二章 公共政策制定的逻辑过程.doc

1、1第二章公共政策制定的逻辑过程第一节公共政策问题的分析一、政策问题的内涵二、政策问题的确认三、政策问题的分析方法引例革命的首先问题 毛泽东说：革命的首要问题，是搞清楚谁是我们的朋友，谁是我们的敌人，先！毛泽东还说：要把朋友的界限，划到敌人的脚跟！现在革命远未成功，我们就自乱阵脚，岂不是亲者痛、仇者快！ 指出工业无产阶级虽然只有二百万，但它是一切革命阶级的领导力量。贫农等半无产阶级和中农等小资产阶级，是我们真正的朋友。 “那动摇不定的中产阶级，其右翼是我们的敌人，其左翼可能是我们的朋友-但我们要时常提防他们，不要让他们扰乱了我们的阵线” “ 反对帝国主义反军阀是联合各阶级的，自辛亥革命以后，继续

2、未断的。最近能造成反帝国主义的运动，是工商学联合起来的”。但是失败了， “最大原因，就是全国生产主力军-农民未有起来，而让工人孤军奋斗 ”。 “以上意思是各界皆知起来革命，若没有农民的援助是不成功的”。这就指出了中国革命中最主要的同盟军问题。一、政策问题的内涵一）定义问题泛指实际状态与期望之间的差距。社会问题是指社会实际状态与社会期望之间的差距。政策问题是指那些已经被社会上多数人觉察到的实际状态与理想的状态之间存在差距，需要政府采取行动加以解决并被政府纳入政策议程的问题。（二）政策问题的特征1、问题的一般特性（1）相互依存性任何一项公共政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系中的一个有机组成

3、部分，政策问题之间、政策问题与政策环境、政策物质条件之间都存在相互依存性。政策问题之间的相互关联性要求我们在处理问题时必须从整体出发，从各个具体政策问题之间的相互作用上去把握。例子：治理河流 如治理河流的排污问题就涉及环境问题、经济问题和技术问题。 政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。公共政策问题的特征(2)主观性政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。公共政

4、策问题的特征(2)主观性政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。2讨论：贫困是一个政策问题吗？ 如果没有穷人，谁去买那些便宜的食品?谁去雇用那些收费低廉的医生和律师?社会救济和福利工作人员到哪儿去找工作?一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存在?在他们看来，社会是一个等级的社会，必然存在贫富之间的差别，贫困是有利于社会均衡发展的一种自然安排，它起到的是一种积极的作用，破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题 公共政策问题的特征 （3）客观性 尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问

5、题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等） ，也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等） ，但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚构的。公共政策问题的特征（3）客观性尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等） ，也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等） ，但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚

6、构的。政策问题的特征(4)历史性和动态性所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度问题的动态性是指问题虽然具有相对的稳定性，但是它又具有随着问题解决的程度、影响范围的变化和时代的推移而产生变化。公共政策问题的特征2、影响政策问题议题化的特征(1 ) 问题的重要性 (2 ) 复杂性；（ 3）有无先例和流行程度；（ 4）) 戏剧性的和危机性的事件。（三）公共政策的类型 按公共政策问题的确定程度，将政策问题分为确定的、比较确定的和不确定的问题 按公共政策问题发生的不同领域，将政策问题分为政治、经济、社会、民俗问题等 按公共政策问题

7、的作用范围，分为全国性的和地区性的问题 按公共政策问题的功能分，公共政策问题可分为指导性、分配性和限制性问题 从产生的根源上看，可分为失范性问题和结构性问题。 从政策问题的结构上看，可分结构优良、适度和不良问题失范性问题和结构性问题 （1）失范性问题这类问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。由于这些行为和人们的日常行为规范格格不入，所以容易区别；但是过失和偏差并没有绝对的标准，需要在特定的环境中去考虑。如重婚、家庭暴力等。失范性问题和结构性问题3 （2）结构性问题由社会自身的制度性结构不合理所导致的问题。如贫穷可能是经济结构不平等造成的。中国现有的家庭结构也可能造成一系列问题。结构优

8、良、适度、不良二、政策问题的确认过程二、政策问题确认的过程“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。 ” 1、政策问题察觉政策问题察觉是指某一政策现象被人们或决策者发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。二、政策问题确认的过程问 题 结 构 要 素 结 构 优 良 结 构 适 度 结 构 不 良 决 策 者 一 位 或 数 位 一 位 或 数 位 许 多 备 选 方 案 有 限 有 限 无 限 效 用 （ 价 值 ） 一 致 一 致 冲 突 结 果 确 定 性 或 风 险 不 确 定 不 确 定 概 率 可 计 算 不 可 计 算 不 可 计 算 42.政策问题的界定政策问题界定是

9、指对政策问题进行特定分析和解释的过程。 首先要将问题进行必要的归类，这就如同医生要将病人的问题归类一样。 其次需要对政策问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，知道了病人得了什么病，才能决定治疗方向和方案。一是诊断问题差距；二是诊断问题产生的原因。政策中的因果关系 因果关系是指一个现象是另一个现象的原因。理论可以被视为用因果关系来解释既定现象的系统。不过，理论对因果关系的解释具有一定的试探性，我们不能想当然地认为它一定具备有效性。有四个标准帮助我们确认因果关系。一是时间顺序。如果 A 是 B 的原因，A 必然在 B 之前发生，也就是说 A 的变化引起 B 的变化。二是两个变量

10、之间的关系是共变的或者说是统计关联。共变意味着两个变量一起移动或变化。也就是说，如果 A 变化 B 也一定会发生变化。三是非伪关系。非伪关系是指两个变量或现象之间的共变关系不能由第三个因素解释。四是理论。在建立因果关系时，不但要满足前面三个标准，而且理论证明或解释也是必需的。 唯理论者认为：结果是原因所必然给予的，一旦完全确定的原因被给出，结果就一定发生。在数学和逻辑等纯粹抽象思维的领域中，唯理论的推理具有正当性。 经验和实验是一切人类知识的来源。用实验的方法，可以对观察到的现象进行分析，排除不相关的因素，从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律，揭示出现象之间的因果关系。经验论者的因果信念形

11、成过程如下：1）过去，我对火的经验总是和热的经验一起出现的；2）将来类似于过去；3）因此，将来我对火的经验和热的经验会一起出现。这个结论把我们送到了将来。 唯理论者认为：结果是原因所必然给予的，一旦完全确定的原因被给出，结果就一定发生。在数学和逻辑等纯粹抽象思维的领域中，唯理论的推理具有正当性。 经验和实验是一切人类知识的来源。用实验的方法，可以对观察到的现象进行分析，排除不相关的因素，从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律，揭示出现象之间的因果关系。 任何事物的发展都是必然性与偶然性辩证统一的结果，任何结果中都体现了必然因果关系和偶然因果关系。必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生

12、的、确定的趋势，它是由事物内部根本矛盾所决定的。偶然性是事物发展中不确定的、可能这样也可能那样出现的趋势，偶然性并非没有原因，它是由事物内部非根本矛盾和外部原因所决定的。 任何事物的发展都是必然性与偶然性辩证统一的结果，任何结果中都体现了必然因果关系和偶然因果关系。必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生的、确定的趋势，它是由事物内部根本矛盾所决定的。偶然性是事物发展中不确定的、可能这样也可能那样出现的趋势，偶然性并非没有原因，它是由事物内部非根本矛盾和外部原因所决定的。法律因果关系 英美法在因果关系是否成立的认定上采用的就是“两分法”的基本方法：先考察侵权行为与损害结果之间是否存在事实

13、上的因果联系，这个认定主要由陪审团负责；若存在事实因果关系，则由法官进一步考察在法律上是否有充分的理由让侵权人承担民事赔偿责任或接受刑事处罚等，也就是对法律因果关系是否成立的判断。而大陆法系，却把因果关系问题划分为责任成立上的因果关系和责任范围上的因果关系。5所谓责任成立上的因果关系是指可归责的行为与权利受侵害之间的因果关系；所谓责任范围上的因果关系则是指，权利受侵害与损害结果之间的因果关系，它所要解决的问题是，行为人应对受害人的哪些损害负赔偿责任。二、政策问题的确认过程 3.政策问题描述 政策问题描述是指运用可操作语言（如运用数量的、文字的、符号的、图表的等表达方式）对商务政策问题进行明确表

14、述的过程。三、政策问题的分析方法（一）边界分析法(1)饱和抽样。可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样 (或滚雪球抽样)。(2)问题陈述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可从饱和抽样阶段中的相关者那里获得所需的文件。(3)边界估计。这一步是要估计元问题的边界。可以利用积累频率分布图，弄清问题的特征。三、政策问题的分析方法（二）分类分析法分类分析有两种基本程序:逻辑划分和逻辑归类。前者是人们选取某个类别，并将它分解成各个部分；而后者恰恰相反，是将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。实质相关性、穷尽性、排他性、层次区别性例子清洁空气法案

15、主要污染气体：铅、碳氧化合物、易挥发的有机化合物、二氧化硫、微粒和二氧化氮。EPA 为每一种重要污染物设立了标准，在全美设立了 532 个检测站进行监控。其中，铅的排放从 1970-1992 年下降了 98%（主要得益于汽油的改进） ；微粒下降了 51%；二氧化硫下降了 28%；易挥发的有机化合物下降了 24%；二氧化氮上升了 11%。 有毒污染物EPA 已经确定了 329 种有毒气体（如砷、石棉、三氯甲烷） ，这些有毒气体每年造成至少2000 人死亡。工业生产是其主要来源。 酸性降落物碳的燃烧释放出大量的二氧化硫和一氧化氮化合物，这些物质在大气中发生化学反应，并变成酸性物质降落到地面上，这些

16、酸性物质变改变水的 PH 值从而破坏整个生态系统。而且这些物质的集中还会对人的呼吸道和肺造成伤害。清洁空气法案建立了对 2600 多个以碳为燃料的工厂排放物的严格限制。目前其排放水平基本控制在 1980 年水平。（三）类比法类比是一种提高对类似或相似问题认识的方法。在构造问题的过程中，分析者可进行以下四种类比:个人类比；直接类比；符号类比；幻想类比（四）层次分析法 层次分析法是认定政策问题可能发生的各种原因的方法。其目的是为了有效地认定6导致问题情境的原因而提供一套有效的思维构架。 可能原因指可能促成政策问题情境发生的原因。 合理原因指以科学研究或直接经验为基础而被确认的，对政策问题产生重要影

17、响的直接原因。 可行原因指可以控制的直接原因。三、政策问题的分析方法（五）策略性假设分析法假设分析是 MITTOFF 等人基于对认识论的研究，以辩证探索系统所发展出来的一种政策分析模式。认为当事人的主张皆有其背后的基本假设，表面上反对或赞成的理由，往往并非其内心所持的基本假设，唯有通过辩证的程序使当事人行动背后的假设浮现出来。这一分析方法的目的在于根据政策问题相互冲突的对立观点，进行假设之创造性综合，以能为正反双方接受，以化解冲突形成共识。（五）策略性假设分析法（程序） 策略性假设分析法的一般程序（1）产生当事人：在这一阶段必须先产生当事人，并根据其影响政策或被政策影响的程度来排列等级与优先顺

18、序。遗漏当事人等于遗漏基本假设。政策分析人员以参与者模似当事人并思考其假设（2）假设详述阶段。在这一阶段参与者的工作从建议可能的解决方案，转为选择支持解决方案背后的资料与假设。解决方案通常是当事人综合资料，并根据一连串明确或不明确假设所推演的结果。由于所有当事人采取的策略都可以视为行动相关假设的集合，实际的经验显示假设的浮现经常来自于确认反对方的利害所在，因此，通过分析当事人的方法可以有系统的完成这个步骤。（3）辩证阶段：在这一阶段比较并评估可能方案与假设，即比较其假设与对立假设之差异，因此在此阶段每一假设都会遭受对立假设之挑战，不具可信性之假设将会屏除。（4）假设整合阶段。将前一阶段的假设汇

19、总，并留下最重要与最不确定之假设。此阶段的目的是产生一个尽可能为各方参与者认同的假设列表。 （事实是坚信的假设，假设是不确定的事实。)（5）综合性策略之创造阶段：根据可以接受假设重新界定问题，以找出综合解决方案。7（五）策略性假设分析法（程序图）原先方案正支持原先方的共同资料假设浮现正假设挑战反支持挑战的共同资料对立方案反方案汇集 汇集各方的共同资料假设汇集可接受假设合可接受假设的共同资料解决方案 合假设详述分阶段辩证阶段假设整合阶段策略创造阶段 （五）策略性假设分析法（特征） 从问题的解决方案而非从假设开始。 将焦点集中同一组政策相关资料，以将冲突的成因集中于所认识的差异。 以创造的态度来对

20、待冲突，借此超越冲突形成新的方案。案例假设分析问题建构：以核四案争议为例 核四问题经停建、大法官解释、复工、是否公民投票后还将面临非核化问题。 问题是经济问题、政治问题、技术问题、还是道德问题？或者公民是反核还是反核四？甚至只是反台电？例如，反核与反核四并不是一问题。87-92 民调显示五成赞成核四，反对 15%。贡寮不赞成 71%，赞成 10%案例假设分析问题建构：以核四案争议为例一、产生当事人贡寮居民、主管机关、台电、反核团体、环保团体、反核专家、工业用电消费者、民生用电消费者、紧密应变计划区等。以个人分析为依据，将当事人分为拥核团体和反核团体。案例假设分析问题建构：以核四案争议为例二、分

21、析流程进行（一）原先方案即于台北贡寮继续兴建核四厂，以下简称甲案。（二）支持原先方案的共同资料8 台湾贫乏，97%依赖进口能源。若不建核四厂， 2004 年北部缺电 193 万千瓦。 核电是许多国家主要的电力来源，全世界迄今有超过 40 年之使用经验，发电技术已相当成熟。目前全世界有 33 个国家使用核能发电，运转中核电厂有 431 家，发电量占全球 16%。 我国核能电厂营运绩效在全世界水准以上，足以确保营运安全。1989 年至 1994 年，发电公司推动第一期五年营运改善计划后，核能电厂运转 10 个项目中有 8 个高于世界平均值。（二）支持原先方案的共同资料 核能发电有助于二氧化碳排放，

22、符合国际环保要求。我国二氧化碳排发量约有三分之一来自发电。法国和日本大量使用核发电，有效地抑制了二氧化碳的发展。 核能发电所用铀 235 燃料浓度仅为 3%-4%之间，远低于原子弹所需 90%之浓度。核四比核一、核二少废料四分之一，安全度高 10 倍。 核电厂运转对周围居民没有影响。1990 年美国癌症研究所公布了一项研究成果，证实在核设施附近的居民的癌症死亡的危机并没有增加。美国三喱岛事件后，其州保健局进行了各种流行病学的研究，显示事件前后无差异。 核二厂发生秘雕鱼事件，行政院环境保护署组成专家确定并关辐射，且已改善。核三厂温排水改善后，对珊瑚影响大大降低。可见核电厂对环境影响可适当控制。

23、核废料分为低辐射和高辐射废料，均可国际公约的标准进行处理。支持原先方案的共同资料 贡寮是最佳的厂址，就地震、地质、气象、水文、输电平衡、人文等进行反复评估，确认是台最佳地址。 替代方案并不可行。火电发电的死亡高于核电，且对土地及环境影响较大。汽电共生是高能源产业，上升空间有限。风力发电需 4300 座可坚满澎湖的风车。水力发电需 63 座石门水库发电厂。甲醇发电还在实验阶段。 停建费用将达 673-887 亿元。这还不包括国际商誉和其他国际影响。 在开放民营发电方面还有环境、土地、资金等问题没有解决。二、分析流程进行（三）假设浮现根据上述共同资料，对拥核重要且不确定的假设进行总结如下：1、台地

24、区能源紧缺，有开源之需要；2、核电提供稳定、长期、便宜的电价；3、核发电安全可靠；4、核发电能抑制二氧化碳；5、台电能保证运转安全；6、对周围居民无影响；7、核能燃料已能处理；8、对环境保护无影响；9、贡寮是最佳的厂址；10、无可替代方案；11、停建损失。（四）假设挑战对拥核团体提出假设提出对立假设，除明显不具可信性的假设外，具可信性的假设留下作为新方案的基础。1、不建核四不会导致缺电；92、除了核四外，还有其他发电可取；3、核能不确保供电稳定；4、辐射导致癌症增加；5、核能减少了空气污染，却增加了放射性污染和排水之热污染；6、核能成本高；7、二氧化碳之配额尚有争议，而核四之减少二氧化碳有限；

25、8、核电厂有爆炸危险；9、开源之前应先节流；10、台电营运绩效不佳；11、先进国家已停建；12、停建比续建有利。（五）支持挑战的共同资料1、依核四再评估委员会的资料，即使不建至 2007 年我国供电备用率为 13。6%，比日本高。2、核四替代方案多，除了开拓小型风能、地热能、太阳能、生物能、海洋能外，还可通过电业自由化提供供电效率。3、建核电厂不能解决温室效应问题。一是建厂期间产生二氧化碳，二是排其他物质。4、用深度来防辐射不是没有问题。若遇地震，问题显现。而台是多地震带。5、营运的全面安全性有赖一个周全的管制和执行机构。但根据原子能法，发展原子能是最重要的，而不是管制。6、辐射引发癌症和影响

26、需经四年显示。美国另一研究机构的结果显示三喱岛事件前后的发病率有显著差异；白血病和肺癌发病率更高。7、造成珊瑚白化死亡。8、核废料存在不锈铜中仍会发出辐身，且时间特长（可能达百万年） 。9、核能发电不经济。核能发电成本是煤发电成本的 2 倍。10、美国自 1979 年不再增新机组。2015 年关闭一半，2075 年以前全关闭。11、台电废核四损失为 672 亿元，若将一些设施用作其他可减少费用。若续建建设成本高达 3400 亿，再废料处理和土地费用，总费用达 8000 亿元以上。二、分析流程进行（六）对立方案这个步骤列出多样的替代方案，根据支持挑战的共同资料，列出三种反核方案：乙案：停建方案丙

27、案：由公民投票决定丁案：核四续建，关核一。（七）方案汇集汇集了原始方案与对立方案，即甲、乙、丙、丁（八）汇集各方案的共同资料除了原支持和反对的资料，增列支持新列方案的资料如下：1、70%的公众赞成用公民投票的方式进行。2、核四厂的安全度为核一的 10 倍，而废料则仅为四分之一。3、台电宁愿关核一，也要建核四。（九）假设汇集在此步骤，所有的假设分别依重要性、不确定性和损害程度排列。留下重要且不确定的假设，这些假设才是影响问题建构的核心。101、核能发电经济安全；2、核能发电既昂贵又危险；3、核能发电可减少温室效应；4、核能发电造成环境破坏；5、重大建设应以民意为基础；6、民意取得，不只公民投票一

28、途，还有其他公共讨论机制。7、必须节省停建成本；8、现有核电容量效率尚可提高（十）可接受的假设可接受假设是指经过协商，而为各方当事人或各方案所能共同接受的假设。然而这个步骤并不能保证一定会成功。1、核四的安全性以风险的方式呈现；2、方案间无法完全取代，须在多目标之间进行取舍；3、专业与民间需要适当调和；4、必须节省停建成本；5、尽可能不增加核电厂；6、必须重视二氧化碳问题；7、供电量和电价必须保证经济稳定增长（十一）可接受假设的共同资料此步骤本应依可接受假设列出共同资料，为避免和前述共同资料重复，根据可接受的假设检讨现有方案的缺失。1、甲案，参见“支持挑战的共同资料”2、乙案：替代方案有限；面

29、临巨额的投资浪费和违约赔款；3、丙案：结果不可预料；民众可能基于情绪而非理性进行投票；以二分法决定存废，过于粗糙。4、丁案：未考虑核一厂相关当事人的看法；废一营转为 40 年，还有 10 年。（十二）解决方案根据四个方案看的假设、共同资料和缺失来看，彼此之间的差异很大，已经不是靠专家和数据所能解决。在上述四个方案中，除了对立的甲案和乙案，和尚待评估的丁案外，最有可能实施的是公民投票。有关环境风险的问题本质上是公共事务问题，是政治问题。所以掌握最终权力的公众有权决定，但是公众投票往往是政治力量的赤裸裸地展现，因而其决策过程实际相当粗糙，非甲案和乙案可见。（六）多角度分析法 多角度分析是通过系统地

30、运用组织、个人、技术等方面的认识，以获得对政策问题的看法及解决的途径，常常用于那些结构不良的政策问题。（1）组织角度政策问题及其解决被看成是从一种组织状态向另一种组织状态的有序发展的组成部分。 组织观点的主要特征是强调标准化的操作程序和规划。（3）技术角度使用最优化模型分析政策问题，使用的理论与技术有： 成本效益分析 概率统计11 经济计量学 决策分析 系统分析（2）个人的角度 把政策问题及其解决看成是个人的感知、需求与价值作用的结果的角度。 突出政策者的能力、悟性以及自我利益在支配政策制定中所起的作用，提供技术角度和组织角度无法提供的认识。第二节政策目标的形成一、政策目标的基本含义（一）定义

31、所谓政策目标是指公共政策制定者希望通过公共政策实施所达到的效果。目的和指标。（一）政策目标的含义（例子） 促进美国长期的安全与富强（department of state) 为印帝安人和阿拉斯加人的人类和自然资源潜能的全面发展提供便利（Bureau of Indian Affairs) 为我国的和平、安全及防御组织、培训和装备现役军人并保持军事力量（ department of army) 培训、促进和发展美国劳工的福利 (department of labor) 实现广播服务业的有序发展和运行（Federal Communications Commission)（二）政策目标体系（图）12（

32、二）政策目标体系1.方向性目标方向性目标就是要解决政策问题方向和阶段。换句说，就是从哪些方面，分几个阶段解决政策问题，达到理想状态。2.调适性目标调适性目标就是指政策调适对象的调适范围和幅度。换句说，就是指政策将适用于哪些目标群体，对它们的行为、利益作何种程度的调适。3.量化目标指达到政策目标的具体数量规定，可以包括完成指标、资源投入指标和时速指标。（三）政策目标与手段的关系一级二级三级13（四）目标的层次性一级目标 二级目标 三级目标琰茞 住房质量 住房面积、房间数目、功能配套、美观以及维修等琰茞 好的位置 大人上班路程、小孩上学路程、购物路程琰茞 周边环境 学校情况、小区绿化、运动设施、交

33、通状况社会治安琰茞 成本 总价格、首期付款（五）政策目标确定的意义 便于依据目标的内容，拟定各种备择方案，从中选取满意的结果。 可以基本统一那些因信仰、价值、利益存在着差异，在政策制定与实施全过程中的不同参与者。 可以对政策实施情况加以控制，顺利地实现目的。二、公共政策的一般目标（一）自由1、基本含义（免受强制或阻碍（1）消极自由（外在自由）就是“不受干预” ，即个人不受外部因素的限制，可以按其意志来行动。假设：人是有理性的智慧动物，在涉及自己利益的问题上，能做出明智的决定。让每个人都充分发挥自己能力的社会是最好的社会。（2）积极自由（内在自由）不受限制的情况下个人能够实现其意志的能力。自己做

34、自己的主人。基本假设：个人能力的不足阻碍着个人自由的实现，而提高个人能力并非个人所能。广义的自由就是不受限制地去做自己想做的事情，那么，一个人想做的事情可能很多，有现实的，也有不现实的。这个时候，限制其自由活动的障碍，可能来自两个方面：（1）外在的-自然的障碍和人为的障碍（如制度的不合理和他人的意志和行为与自己相冲突） ；（2）内在的，即自身能力的不足。2、自由的政策边界人应该具有去做他想做的事情的自由，除非其活动会伤害他人。（1）对个体造成什么伤害应该引起政府采取对自由的限制？A、物质伤害（身体、财产） ，使他人失去能力；B、愉悦的伤害（审美、环境） ；C、情感和心理的伤害（担心、失去尊严）

35、 ；D 、精神和道德方面的伤害。14（2）对共同体、组织和群体的什么样的伤害会引发对自由的限制？E、结构的伤害（降低一组织或共同体履行其职能的能力）F、积累的伤害（只有当许多人都这样做的时候才会带来伤害的行为）G、因对某群体的成员造成伤害而带来的对于群体的伤害H、因个体没能采取帮助行动而带来的对社会或共同体的伤害（二）平等 正义是指公正地分配奖励和惩罚 法律的正义：根据错误的行为，特别是违法行为的结果来实施惩罚 社会正义：社会价值等实现公平的分配。1、平等的含义和类型最纯粹的含义，每个人获得相同的份额。(1)根本平等：是一种坚信人类生而平等的思想，强调人类的生命的价值是等值的。（2）形式平等：

36、是指社会成员在权利和资格方面的正式身份的平等，主要包括“法律平等”和“政治平等”（3）机会平等：每个人起点相同，生活的机会相同。（4）结果平等：收益的平等分配。2、平等的政策边界（1）接受者A、成员的资格不平等/平等B|、基于等级的分配（内部）横向/纵向平等C、基于群体的分配（社会的主要内部）配置制度（为某个群体的成员在获得某些方面保留一定分配比例的做法）（2）物品A、物品的界线将物品当作是一个更大实体的一部分（扩大了被分配东西的界线） 。这种扩大或是扩大了物品的种类，或是跨越时间例：学生的经济援助（金钱本身的援助、作为学生资产一部分的援助、作为学生家庭财产的一部分、一生收入的一部分）B、物品

37、的价值对于个体的价值来对物品进行界定标准的价值还是较为消费的价值（3）分配过程平等的概念不仅包括结果，而且包括过程。结果是通过过程来实现的。许多时候，只要程序是公正的，人们愿意接受不平等的结果。 （选举、体育比赛、彩票）有许多有价值的东西是无法分割，需要通过平等的过程来进行分配。或者强制分割而无意义。3、关于平等的争议（1）对于分配的平等应该由过程的标准来判定，还是由分配的接受者和分配的物品的标准来判定诺其克无政府、国家与乌托邦罗尔斯正义论（2）什么样的干预作为公正的分配代价是可以接受的平等过程观的人通常把自由看作是按照自己的愿望来利用和处置自己的资源，不受他人的干预。不愿意支持政府的再分配。

38、持终极成果观的人通常更愿意将自由看作拥有足够的基础资源来进行出自愿望而非所迫的选择。15（3）应该将财产看作是个体的创新物，还是集体的创造物？有价值的事物的生产及其价值均来自个体的努力。(赞成个人获得并按照自己怕愿望使用物品)至少有些重要的有价值的东西是通过合作创造出来的。合作带来的成果大于其部分之各和。(赞成再分配)（4）涉及动机假如人们想信工作的动机主要来自于需求，那么他们就会讨厌分配政策。因为正是这些政策确保人们可以得到本来可以通过工作得到的东西。假如人们相信在安全的情况下，会变得更有生产力的话，那么他们就会支持范围广泛的分配性政策。（三）安全（稳定）安全的政策边界（1）资源的价值在评估

39、短缺的过程中，我们应该是仅仅考虑资源的物质利用，还是也应该考虑其象征的意义和所谓的道德满足感？（2）我们是应该根据一种绝对的标准还是相对的标准来对短缺进行测度？短缺既是相对的又是绝对的。前者将短缺界定为一个固定的通常是数量上的一个点。后者是将从一个人在分配中的地位来定义短缺。如将贫困定义为社会平均收入的中值以下。在一定程度上，人们的不安全感来自于和他人的比较。（3）我们是应该仅仅提供为满足生存当下、直接的短缺，还是也提供能让人们实现更广泛目标的未来短缺？例如，对食品安全不再是卡路里，而且是没有农药、不受虫害的食物，要求不会带来癌症、心血管疾病或从长期来说不会带来高血圧的食品。在汽车管制、航空管

40、制等方面也存在对未来安全的需求。社会是仅仅确保作为单独个体的人的短缺，还是也确保人们的关系的短缺（如尊严、归属感、信任感以及共同体成员的感觉需要）？（四）效率从一般意义上讲效率这个词的意义是产品或行动的最小耗费、最小浪费和最小活动量。效率的途径就是降低要求的时间、活动量和金钱。在经济学中，一般把帕累托最优作为经济效率的标准。它是指经济中的资源配置已经达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。三、公共政策目标冲突困境（一） 、困境的概念和意义所谓困境是指以既定条件下的选择为前提（困境的选择状况的一个类型，而且必须在一定时间内

41、要做出选择） ，相互冲突的价值同时表现为选择方案，而且方案之间的难以进行比较却在其重要性程度上又差不多，因此很难做出方案的选择。讨论：暗访 2007 年 3 月下旬，又一起“传媒事件”引起了广泛关注：某传媒记者乔装成患者，将事先准备好的茶水当作尿液送到杭州 10 家医院进行检测，结果有 6 家医院验出“白细胞”等超标，认定茶水“ 发炎”。 第一阶段以 3 月 19 日中国新闻网的首发报道茶水当作尿液样本送检，医院竟化验出了炎症为开端，相关评论随着事件在网络上的迅速传播和传统媒体的跟进滚16滚而来，内容主要是对医德医风的口诛笔伐，其中引人注目的是 3 月 26 日人民日报时评“茶水发炎” 折射机

42、制有“ 病” ，批评医德缺失，直指“ 以药养医”的体制。 与此同时，一场全国性的医务人员“反击行动”借助医学专业网站丁香园展开。3 月31 日 13 时至 4 月 2 日 17 时，全国 92 家三甲医院进行了“用茶水做尿常规化验”的实验。在所产生的 136 份化验单中，占总数 93.4%的结果显示为“阳性” ，即证实茶水的确能“发炎” 。此结果在丁香园网站发表后，舆论开始转向，矛头对准了传媒和记者的职业道德。以 4 月 9 日人民日报时评“茶水发炎”与媒体责任为标志，舆论传播进入第二阶段：主流媒体的舆论对记者的职业道德提出批评，要求媒体自律；也有意见为记者的行为辩护，形成争论。4 月 10

43、日卫生部新闻发言人公开对事件做出回应，认为“茶水当作尿液样本送检，医院竟化验出了炎症”的报道有悖于媒体记者职业道德的规范要求，是误导公众，不利于维持正常的医疗秩序，构建和谐的医患关系。讨论：暗访 2007 年 3 月下旬，又一起“传媒事件”引起了广泛关注：某传媒记者乔装成患者，将事先准备好的茶水当作尿液送到杭州 10 家医院进行检测，结果有 6 家医院验出“白细胞”等超标，认定茶水“ 发炎”。 第一阶段以 3 月 19 日中国新闻网的首发报道茶水当作尿液样本送检，医院竟化验出了炎症为开端，相关评论随着事件在网络上的迅速传播和传统媒体的跟进滚滚而来，内容主要是对医德医风的口诛笔伐，其中引人注目的

44、是 3 月 26 日人民日报时评“茶水发炎”折射机制有“ 病” ，批评医德缺失，直指“ 以药养医”的体制。 与此同时，一场全国性的医务人员“反击行动”借助医学专业网站丁香园展开。3 月31 日 13 时至 4 月 2 日 17 时，全国 92 家三甲医院进行了“用茶水做尿常规化验”的实验。在所产生的 136 份化验单中，占总数 93.4%的结果显示为“阳性” ，即证实茶水的确能“发炎” 。此结果在丁香园网站发表后，舆论开始转向，矛头对准了传媒和记者的职业道德。以 4 月 9 日人民日报时评“茶水发炎”与媒体责任为标志，舆论传播进入第二阶段：主流媒体的舆论对记者的职业道德提出批评，要求媒体自律；

45、也有意见为记者的行为辩护，形成争论。4 月 10 日卫生部新闻发言人公开对事件做出回应，认为“茶水当作尿液样本送检，医院竟化验出了炎症”的报道有悖于媒体记者职业道德的规范要求，是误导公众，不利于维持正常的医疗秩序，构建和谐的医患关系。 所谓道德权变，就是人们在一些特殊情景中，为了避免不必要的利益损失，或者为了维护更大的道德价值，对自己所认可的某项道德准则所采取的暂时背离行为。道德权变的特点，一是承认准则的先在性，或者说承认人们普遍认可的道德准则；二是强调在特殊情况下准则的可变通性，这种变通只是对准则的暂时背离，而且其前提是为了实现某个更大的道德价值，或者说为了维护更具价值的道德准则。三、公共政

46、策目标冲突困境（二）应对困境的途径（1）否定构成困境的两个认知要素之间的关系（在个人的信念方面存在困境时） ；（2）引进其他因素来增强其中的一方；（3）给一方赋予条件来弱化；（4）引起第三种因素来超脱两个因素。（5）回避选择，转嫁责任；17（6）推迟选择；（7）反而将困境状况转嫁给政策对象，从而逃逸困境状况；（8）重新界定问题来逃避困境状态。第三节政策方案的设计、评估和选择一、政策方案设计的步骤（一）政策方案的轮廓设想在这一阶段主要解决两个问题：一是大致确定可能的方案数量；二是对可能想到的方案进行初步设计，内容包括行动原则、指导方针、发展阶段等方面。方案来源：过去的政策、其他组织的政策、科技知

47、识和模型；根据主观或灵感获得二、政策方案设计的步骤（二）政策方案的细化设计政策方案的细化是指对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。在进行政策方案的细化时，要做两方面的工作：一是对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；二是对初步选出的预案加工细化。二、政策方案的评估 政策方案被设计后，决策者可以根据其所掌握的信息，对各个方案进行事前评估。一般认为事前评估包括以下内容：（1）价值评估，即评估方案的价值取向。 （2）预期效果评估。主要包括四种情况：一是正常情况下直接效果预测，二是正常情况下的政策间接效果预测，三是非正常情况下的商务政策直接效果预测。四是非正常情况下商务政策间接效果预

48、测。五是预测效果的目标实现程度。 （3）可行性评估。三、政策方案选择（一）不确定性所谓不确定性是指，在预测未来和说明因果关系方面缺乏正确知识。从政策的角度看，不确定性应该包括如下三点：关于特定决策发生影响的环境因素的无知；不清楚在选择特定政策会产生什么样的结果；不清楚环境因素对政策执行发生什么样的和多少影响。可以从以下几个方面减少不确定性 （1）规范化。通过规范化可以获得可预测性和定型化，从而减少不确定性。规范化的对象有工作方法和过程、服务质量、产品质量、技术等方面。组织所履行的业务层次越高，性质越复杂，就越难以进行规范化。 （2）在赢得时间的条件下，强化知识和收集信息从根本上说，不确定性是因

49、人的无知而产生的，所以通过强化有关知识并收集有关信息的方法可以有效地减少不确定性。可以从以下几个方面减少不确定性（3）设置重叠(redundancy)机制在做出重要决策时，如果只依靠一个信息源，那么很可能出现因不正确的信息而做出错误决策的情况。（4）在可能的条件下约束环境约束环境的方法主要有控制和协商。控制意味着把环境因素纳入到组织的势力范围以内；而协商是通过妥协或契约等方式，把环境维持在组织所希望的状态。组织可以通过这两种方式减少不确定性。这也可以说是组织对环境不确定性的缓冲措施。可以从以下几个方面减少不确定性 （5）按最坏情况制定方案在做出决策的时候，以最坏的情况为条件而制定方案，并做好准备。 （6）改革组织结构如果环境因素过于复杂，即在各种因素之间的性质差异太大或18变量太多并动态性太强，那么集权的组织结构是难以对付环境的。在这种情况下，组织应该进行改革，而这种改革应该向分权和委任的方向进行。三、政策方案选择（二）不确定性决策情况下的方案的选择如果与其对应的自