1、1附件 3：制度建设中常见问题解答一、制度建设中应把握的原则性问题（一）行政法规现成的，为什么还要搞规范权力运行制度建设？1着眼点和目的不同。前者是规范工作行为，着眼于界定职权范围、工作程序、法律责任等。后者是规范权力运行，着眼于预防腐败。必须从行权事项的廉政风险分析入手，找到易腐环节和廉政风险点，采取预防腐败的制度性措施。2适用范围不同。前者普遍适用于全国、全省的同行业，解决工作中的共性问题。后者只适用于特定的行权单位（特别是具体的处（科）室），解决权力运行中预防腐败的个性问题。因而前者较为原则，后者必须具体，必须有很强的针对性和操作性。3基本要求不同。前者的一般要求是维护公共利益和社会秩序
2、，保护公民、法人和其他组织合法权益，保障行政机关有效管理，实现社会整体、公民和法人、其他组织，以及行政2机关三方面的协调运转。后者是围绕预防腐败，规范权力运行，实现权力机关自律，突出六个方面的具体要求：（1）权力配置科学化。找到权力运行中的易腐环节，实现分权制衡，不让权力过分集中，一个人或少数人说了算。如监察权、审计权、征收权、处罚权行使中的易腐倾向主要是少收、轻处以换取个人利益，风险环节在问题和事实的揭示上。而前者多在多收、重处上防范。 （2）行权裁量标准化。能引入市场竞争机制的实行竞争择优标准；不能引入市场机制的细化、量化具体的裁量标准，使申请人知道达到标准必能办成事，不符合标准则办不成事
3、。而前者一般相当原则，难以操作，容易出问题。尤其是处罚，前者多为较大的幅度，自由裁量权很大，后者则要求细化。 （3）行权程序规范化。两者基本一致。但后者侧重于防范腐败风险的程序，如接办分离、AB 角制、专家评审、集体决策等，没有必要照抄前者规定的细致的工作程序。 （4）行权操作公开化。后者要求制度文本、申请书范本、行权结果公开，网上审批动态公开，比前者具体、明确、严格，更具钢性。 （5）行权过程便捷化。前者规定的时限，特别是部门法规的时限，多考虑部门工作上的宽松，一般较长。后者从发展需要、企业和公民要求、实际可行出发，把时限加以压缩（而这又完全合法）。 （6）权力运行网3络化。前者一般没有要求
4、，后者对网上申报、网上审批、电子监察有明确要求。4制度要素不同。后者从规范权力运行出发，明确制度文本由制度名称、责任单位和责任人、权力行使依据、办事条件和标准、申请与受理、审查与决定、公开公示、办事时限、收费标准、 监督检查与绩效考核、责任追究等要素组成，与前者不一样。（二）规范权力运行制度建设，到底要规范哪些权力？1主要规范：（1）行政许可和非行政许可审批权；（2）行政执法权，包括行政征收、行政处罚、行政监督检查、行政强制及行政奖励等权力；（3）公共资源配置权，特别是资金、项目、资源分配权；（4）国有资产所有权，包括占有、使用、处分、收益等权力。2此次各级法制部门清理界定的权力主要是行政许可
5、和非行政许可审批权。其他三类权力虽未清理，但只要是依据法定、实际 行使并列入“ 三定” 方案的权力，都要 进行制度规范。3资金分配，凡“ 三定”方案中明确的管理项目必须进行制度规范；最终决定权在同级财政部门或上级的，如果部门有初审、 筛选、把关的职能，必须进行制度规范；如果没有上述职4能，仅是起下传上达的“收发” 作用，可不 进行制度建设。（三）一个部门多处室行使的资金分配、行政处罚等事项，因为程序相同，可不可以各搞一个总的制度？这次规范权力运行制度建设的一个基本原则是一项权力一项制度。对于不同的行权事项，要建立不同的制度（因为行权依据、办事标准、申报材料、针对不同廉政风险设置的 AB角、处务
6、 会、听证、 专 家评审等程序都可能不一样）。行政处罚事项，对同一法律、法规规定的多项违法行为的处罚，可制定一个制度。但依据不同法规进行处罚的权力事项，不能合并搞一个制度。而且规范处罚行为的重点和关键在规范自由裁量权，不同的处罚事项应对自由裁量权进行不同的规范和细化。二、制度制订中应注意的具体问题根据黑龙江省关于进一步加强规范权力运行制度建设的意见要求，结合 2009 年省直部门制度建设实际，对如何解决制度制订中出现的共性问题，特做补充解释如下：（一）制度名称界定本级行政部门有决定权的行政许可和非行政许可审批事项，其名称表述为“XXXXXX 审批制度”、 “XXXXXX 许可制度”5、“XXX
7、XXX 核发制度”，如涉外调查项目审批制度；没有决定权的行权事项其名称一般应表述为“XXXXXX 初审（审核）制度”，如 体育彩票网点设置迁移审核制度 。在制度名称中不能出现“申请” 、“上报”、 “推荐” 等字样。资金类制度，本级行政机关有分配权的事项，制度名称一般表述为“XXXXXXXX 资金分配制度”， “XXXXXX 资金审批制度” ，如 全省农村文化设施建设专项资 金分配制度；分配权力在上级机关的，表述为“XXXXXX 资金分配初审（审核）制度” ，制度名称中不能出现“ 下拨”、 “上报”、 “管理” 、“使用”等字样。资格（资质）的认可，制度名称一般表述为“XXXXXX 资格认证制
8、度” 、“XXXXXX 证书核发制度” ，如：供销合作社行业特有工种国家职业资格证书核发制度。（二）责任单位和责任人1责任单位。行政执法类有明确规定执法主体为法制部门的， 责任单位为法制部门；其它责任单位为执法业务部门。参见辐射环境违法行为处罚制度和体育经营活动违法行为处罚制度。2责任人。需要召开处（科）务会、局务会、单位评审委员6会等集体讨论的行权事项，会议参加人员、评审委员会参加人员应列入责任人；需要现场考察（勘察、勘验、监测、论证等）的，相关人员应列为责任人；需要进行专家评审的，评审专家应列入责任人；需要相关科（室）会签的，汇签人员应列入责任人；行政处罚的审核法制员应列入责任人（详见制度
9、参考文本）。（三）权力行使依据要通过引用法律、法规、条例及其它规定的条款原文，证明该项权力由本部门行使、由本级部门行使。如：煤矿安全技术改造专项资金审批制度其审批权力行使依据为黑龙江省煤矿安全技术改造专项资金使用管理办法（黑财企2006100号）第四条规定：“省煤炭局 负责确定专项资 金的年度支持方向和支持重点，会同省财政厅对申报的项目进行审核，并对项目实施情况进行监督检查。 ”多个法律、法规、条例对该项权力行使都有明确规定，以最具权威性的为准。确无上述依据的，可以以部门“三定” 方案或同级政府会议纪要、文件为依据。（四）办事条件和标准1办事条件就是指行政相对人必须具备的主体资格。参见省级扶贫
10、龙头企业认定制度。72办事标准前须注明“符合下列标准的应 予以批准（许可等）。 ” 3不得以“ 符合XXX 条例等法规、规章、规范性文件的规定” 的形式代替具体的标准；不允许在列明 标准后，另加一条符合法律、法规规定的其它条件或情形；4资金分配标准（项目、资源分配照此参照）必须达到三个要求：达到什么条件和标准予受理；达到什么标准可以给钱；按照什么标准裁量出给予资金的额度。分配标准可以选择三把“尺子” 衡量：一是公式法。即考 虑相关因素，用公式计算。如民委对少数民族扶持资金额度用公式计算，参见省级扶贫龙头企业认定制度。二是因素法。即与相关经济社会指标挂钩，按权重打分。如煤炭局分配煤矿安全技术改造
11、资金：第一步，列出相关因素，由专家按权重打分，按得分多少确定给不给钱；第二步，对于专家筛选出来的项目，按投资额的一定比例分配补贴资金。三是专家评审法。对于专业技术要求较高的专项资金。组织专家按一定标准（也必须在制度文本中列出）打分或投票，按得分多少或得票多少择优分配，参见省农村文化设施建设专项资金分配制度。写制度文本中的“办事条件和 标准” ，要从本 单位实际出8发，可以将办事条件和标准（即给不给钱、给多少钱的裁量尺度）分开写，也可以合在一起写。裁量标准中的两个问题（即给不给？给多少？），可以使用不同的“尺子 ”，也可以使用同一把“尺子”。5行政处罚自由裁量权细化。行政处罚自由裁量权必须在法律
12、法规规定的幅度内，与违法行为相对应细化出 3 个以上的裁量阶次。不得以情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重、情节特别严重等原则性的定性代替具体违法情形。参见辐射环境违法行为处罚制度和体育经营活动违法行为处罚制度。（五）责任人要进入角色各相关责任人在行政许可和非行政许可审批事项及其它事项中的受理、审查与决定环节及行政处罚、行政强制等事项程序的环节中必须落实责任。（六）办理时限1行政许可和非行政许可审批事项。省直一个部门办理的事项， 应在 15 个工作日以内办结；市直部门有最终决定权的行权事项应在 10 个工作日以内完成，需要上报决定的事项应在 7 个工作日内完成；省直或市（地）多个部门联合办理
13、的事9项，一般不超过 35 个工作日。2行政处罚的时限。国家部委有明确规定的，在其规定的基础上再压缩 20%；国家部委没有明确规定的，按行政处罚法执行。3需要组织招标、拍卖、现场勘察（考察）、鉴定、监测（检测）、听证、 专家评审等的时间不计入上述办结时限之内，但应分别在 10 个工作日内完成。4专项资金办理时限。原则上在每年上半年将专项资金分配意见（方案）报同级财政部门。5制度文本中应写明“行权决定应于公示 结束后 3 日内送达服务对象。（七）公开公示1一般事项的公开。一是制度文本和申请书示范文本必须在部门门户网站上公开（标明网址）。二是行政许可（审批）、行政处罚等结果必须在网上公开。三是资金
14、、项目、资源分配的结果必须在网上公开。财政资金对竞争性领域同一单位再次或多次给付的，必须在公示中特别说明。四是市（地）有行政审批中心的，还应在行政审批中心公开。2凡涉密不宜公开的，要逐一列出清单，写明原因，报同10级制度建设工作领导小组统一研究。但这类事项的办事结果应告知未获批准的申请人。3决定作出前的公示。行政（非行政）审批事项拟批准结果应公示 7 个工作日。行政处罚决定做出前要告知当事人。4公告的时限要求。办事结果应公告至少 7 个工作日。需要公开公示的事项时间不少于 7 日。（八）配套制度1处务会制度。处务会制度必须达到四个方面的标准，一是研究事项明确，二是决策权限是合规性审查，三是决议形成程序可行，四是制度会议记录格式完整，参见黑龙江省旅游局局（处）务会制度。2专家评审制度。专家评审制度达到六个方面的标准要素，一是评审事项具体明确，二是专家产生方式科学，三是抽选方式客观，四是抽选时点确定适当，五是对专家进行定期考核，奖惩 措施得当，退出机制和责任追究办法完善，六是评审结论形成科学（可采取打分或投票方式进行），参见黑龙江省环境保护专家评审制度。3规范招标拍卖制度。招标拍卖制度必须达到五个方面的标准，一是招标、拍卖的事项具体明确，二是实行监管办审
