1、1影响我国农民增收的制度性因素及其社会后果分析林瑜胜(山东社会科学院 社会学所，山东 济南 250002)关键词 农民增收 制度性因素 社会后果摘要 农民收入问题关系我国全面小康社会的建设，增加农民收入，改善 农民生活质量是建设社会主义新农村的重要目标。党和国家高度重 视农民收入 问题，中央 连续出台“ 一号文件”对农业、 农村和农民问题给予了极大的关注，农民增收的外部空 间逐步打开。但由于历史和现实的原因，我国农民增收目前还受到土地制度、农村财税和金融制度、农产品流通体制、劳动力市场制度、户籍制度、农村社会保障制度、农民合作组织建立以及农村精神文明建 设等制度性因素的影响和制约。制度建设的不
2、足和贯彻 不力，其不良社会后果将会 给农 民的增收之路带来重重困难。农民是建设社会主义新农村的主体，农民收入是农村经济发展的基础，也是农村经济发展的晴雨表。增加农民收入，改善农民生活质量是建设社会主义新农村的重要目标。近年来，随着中央多个“一号文件”的颁布和推行，农村发展问题受到全社会前所未有的重视，农民增收的政策环境有所改善，外部空间逐步打开，但稳定的农民增收仍然受到诸多制度性因素的制约。一、关于影响农民增收的制度性因素研究的回顾目前学术界关于农民增收制约因素的问题开展了很多研究。进入农业发展新阶段后，在加入WTO 和农产品贸易自由化的大环境下，农产品价格的提高对增加农民收入的作用越来越小（
3、赵瑞华，河北经贸大学） 。大量的扶贫款、临时的“送温暖”只能缓解农民眼前的困难，却无法解决农民的根本问题（刘韬，人民日报社） 。农民非农产业收入增长放慢影响农民增收，非农收入的减少也与全国大气候及乡镇企业发展不景气有关系（葫芦岛农村调查队，辽宁省） 。农村居民进城务工成本过高导致农民增收缓慢（李春亭，山东省） 。我国农副产品保鲜技术落后，导致大量已经生产的农产品腐烂和浪费，质量下降导致国内外销售价格下跌，使农户受到损失，严重影响种植业收益（马继军，西北工业大学） 。我国农产品规格标准只有尽快和国际接轨，才能在国际国内贸易中占据优势，扩大出口，也是减少中间环节损失、提高农民收入的有效保障（李里特
4、，中国农业大学） 。另外，土地承包经营权、户籍制度等、资本流通等方面的制度制约也是近年来农民增收研究的一个关注点，标志着学术界已经从制度建设层面关注农民增收，使该方面的学术研究进入到一个更深的层次。土地分散使用已成为先进生产力发展和提高农业国际竞争力及增加农民收入的严重障碍（李芳，湖南大学） 。户籍制度限制了农民受教育的平等权利（易秋霖，北京大学，郭慧，对外经济贸易大学） 。资本，是农民最短缺的生产要素之一，农村人口素质的提高，农村基层设施的建设，农业结构调整和产业化经营，农村工业的发展，诸如此类，有许多许多环节需要资金的支持，然而现实却是资金的反向倒流（姜法芹，新乡市） 。但目前关于农民增收
5、制度制约因素的研究多集中在制度设置本身，而对制度的社会后果考量不足。本文将着重分析影响农民增收的几项制度因素及其社会后果。2二、集体所有的土地产权制度束缚了农民对土地的处分权和受益权1、土地产权不清导致农民土地使用 权的不完整。我国宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 土地管理法第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村
6、内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这些法律条文明确地宣示了我国农村的土地归国家和集体（乡集体和村集体）所有。但就是这个看似明确无误的规定却造成了农地管理和权利处置上的混乱“集体”是谁？这二者都确认“集体”是土地的所有者。但村和乡镇究竟谁能代表这个“集体”是一个难以解决的问题。同时，农民个体虽然名义上属于集体，但实际上却无法对自己手中的土地进行处分和收益。所有这些问题的症结就在于农村集体根本就不是农村土地的真正所有者。 所有者对使用权的约束权利被肢解。一是农村集体没有
7、选择使用者的权利。因为集体所有的土地必须按照国家的要求承包给农户经营。二是农村集体对使用者没有约定或者安排的权利。农民如何经营土地完全不受农村集体的约束。三是农村集体所有者没有调整使用期限的权利。对农民来说，土地的承包期限是由国家统一制定的，农村集体只有执行的份，否则就是违法。 收益权被肢解。由于农村土地所有权的多重性、多级性，导致所有权的归属不明确，从而使所有者的收益权利硬化，收益责任软化，使用者和所有者（国家和集体）竟相追逐收益，导致收益分配混乱无序，法律所有者之一农村集体的收益无法得到保障。既然农村集体根本就不是农村土地的真正所有者，那么农村土地的所有权只能是掌握在国家手中。所以，我们不
8、妨再来看看国家在农村土地所有权中扮演的真正角色。国家拥有土地的最终处置权。这可以从两方面来证明。一方面，国家规定耕地只能用来从事农业，商品粮基地只能种植粮食；另一方面，农业用地要转为非农用地，乡村集体这个法律上的所有者没有权利决定。 国家拥有土地收益的分配权。农业税取消之前的土地收益分配有四个层次：一是国家的各项工商税收；二是乡统筹、村提留；三是各种名义的收费；四是农地转让增值的分配。虽然国家只规定了工商税收的征收标准和方式，但乡统筹、村提留和其他各项收费实际上也是由国家最终调控和决定的。国家拥有选择土地使用者和规定土地使用方向的权利。虽然国家并不决定某一块土地归谁承包谁使用。但是国家从整体上
9、确定了土地归哪些人、或者哪类人所承包和使用。 国家真正拥有土地的收益。从表面上看，统筹提留为农地的法律所有权主体乡村集体所拥有、所使用了。但如果分析乡统筹和村提留的使用方向就会发现，它的支出有相当大部分实际上都应该由国家来承担的（如水利兴修、道路建设） 。至此，不难看出，国家才是农村土地的真正所有者，全面享有农村土地的所有权、处置权和收益权。农民作为土地的直接使用者，其使用权是不完整的，因为农民不能对自己承包耕种的土地享有完全的使用和支配权，土地收益权也面临多个主体的分割。32、家庭联产承包责任制限制了 农民对土地的使用和处分。家庭联产承包责任制曾经是解放农村生产力的有效手段，也取得了巨大的成
10、效。但是这种以农民个体为主体的生产体制，与现代农业发展所要求的产业化、规模化趋势存在着不可避免的冲突。家庭联产承包责任制“增人不增地，减人不减地”的规定束缚了农村土地资源的有效配置，限制了土地潜力的充分利用和挖掘，进一步固化了农民与土地的关系，即农民拥有所承包土地的使用权，但不享有由使用权而衍生出来的租赁、转让和因此而受益的处分权。当前由于农村剩余劳动力大量涌向城市，农村土地闲置开始出现。由于没有处分权，农村土地的流转十分不畅，妨碍了土地资源的充分利用和农民收入的增长。除此之外，近年来失地农民问题的不断出现也与土地产权的不清晰有关。正是农村土地的产权不清导致了失地农民在土地处分话语权上的失语，
11、无法维护自己的切身利益。大量失地农民在失去赖以生存的土地之后，收入来源载体消失，增收难度越来越大。 三、现有的农村财税和金融制度对于农民增收的支持度不够1、农业财政支出总量偏低，结构不尽合理。“十五”时期，国家财政农业支出在财政总支出中所占的比重基本呈逐年下降趋势，分别为 2000 年 7.75%，2001 年 7.71%，2002 年 7.17%，2003 年 7.12%， 12004 年才略升为 8.28%。 2此外，农业支出的 60%70%左右被用于行政开支部分，直接用于流通领域的补贴也存在过高的问题，而和农民收入增长密切相关的行业和基础设施建设获得的财政支持力度严重不足。 31998
12、年以来，政府支农投入中，每年用于粮、糖流通的补贴占政府农业支持总量的 30%以上， 4而一些关系农业发展大局和农民增收的基础性、战略性、公益性项目，如农作物品种改良、重大病虫害控制、农业新技术研究和广、农村食品安全保障、农村管理体系建设、农村社会化服务体系建设和农村社会保障制度建立等，却缺乏足够的投入。全国政协常委、北京大学教授萧灼基 2006 年4 月 16 日在“新农村基本建设优化论坛”上曾呼吁说，国家应该加大财政用于农业的支出。萧灼基说，由于农民经济力量薄弱，难以承担巨额的基础设施投资，建议“十一五”期间大幅度提高用于农业的财政支出占整个财政支出的比例。 52、城乡分离的两套税制不利于
13、农民收入的合理增长。2000 年开始实行的农村税费改革并没有根本改变我国 1958 年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。从税收负担看，在没有免除农业税之前的农村地区，农民税负普遍高于城市居民。现在城市居民的个人所得税起征点已经上调到月均 1600 元，而据国家统计局发布的统计数据显示，2005 年中国农民年人均纯收入为 3255 元， 6月均收入仅为 271.25 元，却普遍都要交税。许多工商行业税收如增值税、营业税等，都有起征点和免征额，但农业税没有。无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净利润是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。税制上的不平等在相当程度上限制了农民
14、收入的合理增长。同时，部分地区出现的情况表明，农业税免除后，农民负担的减轻程度并没有预想中的那么大。根据国家税务总局的测算，目前中国农民在购买生产资料等生产过程中，间接交纳的增值税每年在 4000 亿至 5000 亿元之间。这个数据意味着每个农民每年都要交 200 元以上的税款， 7约占农民总收入的 15%左右。从基层财政来说，因农业税免除带来的基层财政收入的不足已经有向农民变相转嫁的迹象。对于这些地区的农民来说，农业税是可以不交了，但其他各种名目的收费通过“一事一议”的形式又纷至沓来，农民的增收预期面临着新的考验。43、农村金融体制支农不力。农民增收的一个重要途径是针对农民个体通过资金扶持，
15、扩大非农产业收入，但目前我国的农村金融体制支持农民增收的考虑不够。目前，我国农村金融市场虽已形成农村信用社、农村商业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行更多的是为政府采购提供资金，根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。农村商业银行也因为利益的关系正在逐步撤出农村市场。在上世纪 90 年代初以来“减员增效”的呼声中，农村商业银行设置在乡镇及其乡镇以下的分支机构，被大量撤并。仅 2002 年，中国农业银行就减少支行及其以下机构 5043 个，减少 12.43%。 8据统计，1998 年以来，中国四大国有商业银行共撤并了 3.1 万个县及县以下机构，剩下的也只存不贷，2004 年，各类金
16、融机构向农村放款仅 9843 亿元，只占总量的 5.5%。 9对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅是来自农村信用社的垄断性供给。可是上世纪 90 年代中期以来，全国农村信用社也走上了撤并机构之路。2002 年底农村信用社及联社营业部总数为 35168 个，比 1990 年底减少了 39.57%。 8此外，农村信用社近年来经营中“商业化”倾向十分严重，信贷资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到急需的贷款。有关资料显示，截至 2003 年 6 月，全国农村信用社农业贷款余额 6966 亿元，占
17、全部金融机构农业贷款总额 83.8%，但农户贷款覆盖面仅为 25%，多达 34 的农户没有享受到农业贷款。10近年来，随着中央几个一号文件对增加农民收入问题的重视，这一现象才开始有所改观。据中国银监会公布的数据，截至 2006 年 11 月末，全国农村合作金融机构农业贷款余额 12593 亿元，比年初增加 2098 亿元，其中农户贷款余额 9532 亿元，获得农户小额信用贷款和农户联保贷款服务的农户数为 7072 万户，占全国农户总数的 31.2，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的57.6，受惠乡村人口有 3 亿人左右。 11四、价格机制扭曲的农产品流通体制导致农民利益不当流失2006 年底，
18、山东、广东、北京等省市的粮油价格出现一定程度的上涨，引起了全国媒体的关注。专家解释说，此次粮油价格上涨实际是一种“恢复性”上涨，属于价格正常波动范围。“恢复性”就说明了在相当长一段时间内，国内粮油价格实际是处于一种低水平。这次上涨不过是对扭曲的价格的矫正而已。1、现行农产品流通体制不适应 市场经济发展需要。现代农业的发展趋势是农业的产业化。农业产业化作为一种新型农业经营制度，其运行效率在很大程度上取决于其与农产品流通体制的匹配程度。目前我国的农产品流通体制与农业产业化的要求存在着不适应。一是有关农产品流通体制的宏观政策体系不健全。直接的社会后果就是，关于生产领域的宏观政策较多，行政干预较多，促
19、进市场发育的宏观政策较少，农产品的市场调节功能培育不足。二是市场主体单一，多元化发展不够。一方面，国有的市场流通中介由于机制、机构和工作人员市场意识不足等问题，存在重管理，轻培育的倾向，难以适应农产品流通市场化的竞争形势；另一方面，民营的农产品流通中介组织由于资金和体制的制约，目前的发展仍然处于初级水平，其功能也主要集中在较小范围区域内的物流方面。2、现行农产品市场流通格局不利于市 场价格功能发挥。改革开放以来，我国农产品的市场流通格局主要表现为小规模、分散的城乡集市贸易。这种5相互分割的初级零售市场发挥了比较好的物流功能，但在价格形成、风险分散、为市场参与者提供稳定的市场预期等方面，作用有限
20、。大量集贸市场生成的价格信号刺激资源生产的市场化配置功能也十分微弱，农民个体对市场价格信号也没有形成快速的捕捉和反应能力。同时，农民作为农产品的生产者，与农产品加工企业和农业生产资料生产者相比处于天然的弱势地位，没有影响农产品价格的话语权。因而农产品的流通往往是在价格扭曲的背景下实现的。 五、歧视性的劳动力市场制度和户籍制度约束了农村剩余劳动力转移就业随着越来越多的农村剩余劳动力进入城市工作，农民收入中的工资性收入快速增长，已经成为农民增收的主渠道。据统计，2002 年，农民外出务工总收入约为 5278 亿元，其中，约有 3274亿元返回了农村， 12接近于当年中央政府对农村地区的全部财政投入
21、。国家统计局发布的数据也显示，2006 年前三季度，农民务工带来的工资性收入人均为 948 元，占中国农民人均现金收入的 34.3。 13可是目前我国现存的城乡分割的劳动力市场制度对于农民仍带有较浓厚的歧视性色彩。 1、农民工合法权益受到侵害仍然常 见。与城市居民相比，农民工是一个容易遭受贫困与社会排斥的群体。主要表现有：一是劳动安全保障不足。劳动和社会保障部透露，截至 2006 年 9 月底，全国参加工伤保险的农民工人数达到 2244.78 万人，比上年底增加 992.95 万人，增长 79.3%。但是相对于已经达到 2 亿、每年仍以600 万至 800 万速度增加的农民工来说，农民工参保人
22、数还远没有达到乐观的地步。同时，农民工的养老保险普遍参保率为 15%左右，医疗保险平均参保率为 10%左右。 14二是劳动强度大，收入无保证。个别雇主随意延长农民工劳动时间，增大劳动强度，个别雇主拖欠、减发、扣罚其工资。大部分农民工工作时间每天都在 8 小时以上，没有节假日、星期天，却很少得到超时补助、加班补助、假日补助。由中国企业联合会常务副会长张彦宁主编的中国企业劳动关系状况报告(2006) （下称 报告 ）指出，2005 年，农民工的月平均收入为 780 元。农民工的工作条件普遍具有劳动时间长，劳动强度大，危险性高的特征。在被调查者中，有超过 80%的农民工每天工作多于 8 个小时。在被
23、调查的 4437 名农民工中，有 10%的农民工反映上一年以来工资被以各种理由拖欠，人均被拖欠工资 7 个月，金额 1754 元。还有一些企业存在着克扣或变相克扣农民工工资的现象，每月扣留员工 20%至 30%的工资作为“风险抵押金 ”，要求工作满三年且不能出现任何差错，否则全部扣除。 15三是劳动合同签订率低。 报告 指出，农民工劳动合同的签订率仅为 53.7%。部分企业特别是第三产业领域的企业及商户与农民工的劳动关系只是“口头协议”或“一边倒合同” 。四是个别雇主违规制定劳动管理制度。个别企业制定的劳动管理规章制度，只体现企业单方面的意志，成为对职工的惩罚规定。2、现行户籍制度约束了农村劳
24、动 力的自由流动和自由就业 。根据我国目前每亩耕地投入的劳动力计算，农业只需 1.5 亿劳动力，还剩余 2 亿多农村劳动力待业或隐性失业于农业。不仅如此，由于人口增长的巨大历史惯性，2010 年前，我国农村平均每年还将新增劳动力约 635 万人，累计约 6400 万人。 16作为我国农村剩余劳动力转移主渠道的乡镇企业，则由于技术进步和产业结构的升级、资本和技术密集型企业增加的原因，吸纳农村劳动力的能力大幅下降。这也就意味着，绝大部分的农村剩余劳动力将必须去城市寻找就业机会。但茫茫城市，没有城市户口的农民兄弟始终只能是城市中的“边缘人”：城市需要的是他们为城市工作，但城市居民所享有的一切福利待遇
25、和他们是无缘的。由城乡分治的户籍制度而带来的最6低生活保障制度、社会保险制度、住房补贴制度、子女教育制度以及分级管理的财政体制，严重制约了农村劳动力的有效转移，限制了农村劳动力的自由流动和自由就业，进而压缩了他们的增收途径。六、低效的农村社会保障使农民的增收基础十分脆弱1、农村社会保障覆盖面仍然不足。截至 2006 年底，我国有 23 个省份建立了农村低保制度；全国农村低保对象为 1509 万人；全年累计发放低保补助金 41.6 亿元。 17农村居民最低生活保障覆盖面虽然有所扩大，但是由于我国农村绝对贫困群体约占农村人口的 3.5%， 18即超过 3000 万，说明仍然有占多数的农村贫困人口没
26、有享受最低生活保障。1986 年，我国开始探索建立农村养老保险。1991 年，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。到“十五”期末，全国参加农村社会养老保险的人数为 5442 万人 19，相对于全国近 9 亿农民来说，比例仅为 6%左右。相较于农村最低生活保障制度和社会化养老制度，新型农村合作医疗制度由于政府的高度重视和强力推行，在农村的覆盖工作进行得较好。从 2003 年开始，我国开始在全国试点新型农村合作医疗制度。截止 2005 年底，不包括西藏地区，全国开展试点的县为 678 个，覆盖农业人口 2.36 亿，占全国农业人口的 26.7%，参合率75.6%。 202、农村社会保障成效不明显
27、。与覆盖面不足相联系的农村社会保障低效的另一表现是社会保障成效不明显。医疗开支是妨碍农民增收的一大关键因素。因病致贫在农村地区绝非少见。因此，给农民提供必要的医疗保障是促进农民增收的有效手段。但是新型农村合作医疗制度筹资水平不高，补偿水平也不高，对减少农民医疗开支负担，增加农民收入，帮助农民摆脱因病致贫意义十分有限。据卫生部的介绍，新型农村合作医疗制度的住院费用平均补偿标准只有 27.5%，一旦农民患了大病住院之后，需要自己支付较高的医疗费用。但是由于提供补偿的资金量有限，仅有 15%的救助对象能够获得 60%以上的医疗费补偿。 20而对于特困家庭，即使参加了新型农村合作医疗，在目前较低补偿水
28、平的情况下，同样会陷入因病致贫境地。除此之外，目前，各地农村在兑付合作医疗补助时，一般还会设置 200500 元的报销“门槛” 。这个“门槛”很多时候就让农民一年的增收希望化为泡影。七、低水平的农村合作组织发展程度使农民增收犹如孤军奋斗1、农村合作组织的核心作用是促 进农民增收。农村合作组织是农民在深化农村经济改革过程中，从生产、技术、资金、供销等层面自发按合作制原则建立起来的一种互助合作共同体。它的主要特征就是以家庭经营为基础，以商品化和专业化为发展目标，以向组织成员提供产前、产中、产后系列服务为宗旨。农村合作组织的核心作用就是促进农民合作，增加农民收入。 据了解，在西欧农产品市场上，合作社
29、经销的产品占 60%的份额。丹麦的奶制品 90%由合作社经销。荷兰合作社销售的花卉、水果、蔬菜分别占市场份额的 95%、78% 、70%。在美国，4/5 的农场主参加了各种形式的合作社，由合作社加工的农产品占 80%。 21发达国家和地区的经验表明，农村合作社等农村合作组织大有可为。据农业部 2005 年公布的数据，目前我国农民合作组织的数量超过 15 万个，合作组织成员 2363 万户，占全国总农户数的 9.8%。 22数据显示，7加入专业化经济合作组织的农户收入比一般农民要高出 10到 40。 232、我国农村合作组织的发展障碍。农村合作组织作为一种新兴事物，目前在我国的发展还存在着诸多障
30、碍性因素。一是覆盖面不高、组织自身松散、成员权利义务分担不清。如上文所述，目前我国加入农村合作组织的农户数量还不到全国总农户数量的十分之一，覆盖面还十分狭窄。由于农村合作组织是自发组成的，以自愿为基础，因此自身组织结构十分松散，约束力不强，农民的加入或退出都很随意。在这种松散的结构中，组织成员的权利和义务分割很难，因此执行力存在问题。二是农村合作组织的法律地位模糊，发展方向不清。截至目前，我国尚未颁布一部有关农村合作组织的法律、法规，企业法人注册类型中也没有合作经济的位置。在此情况下，由于农村合作组织既不是企业实体，也不是独立的法人，难以以独立的法人身份与各方主体进行交易，也无法从国家金融机构
31、获得资金支持，从而影响了农村合作组织活动的正常开展和发展壮大，其自身的合法权益也难以得到保障。农村合作组织的发展方向是被纳入国家正式行政体系，还是在国家政策扶持下，继续作为民间组织发挥作用，目前仍在讨论之中。八、滞后于经济发展的农村精神文明建设影响农民增收农村精神文明建设是一项系统工程，和经济发展是相互借力的，滞后于经济发展的农村精神文明建设不仅影响着农村的文明程度，更影响着农民落后生活方式的革新和健康消费习惯的养成，进而影响到农民收入的有序增长。近年来，在国家一系列惠农和支农政策的指引下，我国农村经济取得了长足的发展，与之相随而来的是农村居民生活观念的大转变。这种转变有好的方面如效率观念和市
32、场意识的增强等，但一些不良和落后的观念也在农村重新兴起，农村残留的旧风俗、旧习惯也有升级加码之势，特别是铺张浪费和盲目攀比这两种陋习尤盛。如今，不光是婚礼、老人做寿、丧事、孩子满月、盖新房等活动，就连孩子升学、周岁也开始大摆宴席，大宴亲朋。酒席越请越多，排场越搞越大，一年辛苦所得所剩无几。乡风文明是社会主义新农村的特征之一，如果仍由铺张浪费和盲目攀比的陋习在农村蔓延，农民的收入增长将又要被戴上一个沉重的枷锁。参考文献1http:/ 对策EB/OL.http:/ 问题及对策浅析J. 农业经济 ，2006(9) 4陈澍,韩俊.在中国农村创造良好的投资环境：现状和前景 EB/OL.http:/ 5姚
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