1、1非税收入财政监督检查研究一、非税收入的发展史 在我国，“非税收入”的概念提出以前，在理论界和实际工作中一直使用的是“预算外资金”这一概念。自 86 年国务院国发 44 号文国务院关于加强预算外资金管理的通知下发之后，各级各部门就逐步加强了对预算外资金的管理控制力度。86 年至 95 年，政府对预算外资金加强了监控，由各征收单位自行管理、自行安排过渡为全部上交财政专户，由财政部门按照“专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理方式进行监督使用。96 年，国务院国发 29 号文国务院关于加强预算外资金管理的决定的下发，是预算外资金管理的发展史上的一次重要里程碑，对以后加强预算外资金的管理起到
2、了革命性的作用。随着对预算外资金管理的逐步深入，国家又提出了“非税收入”管理的概念，很多文章中并将“非税收入”前面冠以“政府”二字，进一步强调了非税收入的性质和所有权归政府所有的属性。2010 年财政部要求，2011 年前原在预算外管理的所有非税收入要全部纳入预算管理，彻底取消预算外资金，全面实施政府非税收入国库集中收缴。将非税收入纳入财政预算管理，是市场经济条件下理顺政府分配关系、2增强政府宏观调控能力、深化财政改革、健全公共财政职能的客观要求;是依法行政、建设法治政府和促进和谐社会建设的迫切需要；对进一步加强财政预算管理，统筹安排单位支出预算，提高资金使用效益具有重要意义。 二、非税收入的
3、概念财综200329 号文关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知中首次予以明确：“非税收入”即为财政性收入（政府收入）减去税收收入剩下的部分，包括按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等。这一概念的提出，扩大了原预算外资金管理的外延，更全面地概括了政府对各项资金的管理范围，强化了财政的管理职能。财政部于 2004 年颁发的关于加强政府非税收入管理的通知指出. “政府非税收入是指除税收以外. 由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织
4、依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。” 同时指出： “政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资3产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。而我区广西壮族自治区政府非税收入管理条例所称政府非税收入，是指各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织依法履行公共事务管理职能，利用国有资源或者国有资产，提供公共服务征收或者收取的税收以外的财政资金。包括:政府性基金收入、专
5、项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他政府非税收入。非税收入概念提出. 表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范。非税收入是政府收入的非常重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。国务院高度重视非税收入管理，对规范非税收入管理提出了明确要求,要求以建立和完善公共财政体制为目标，进一步加强和规范政府非税收入管理。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。因此. 从管理范围看. 我国政府非税收入是狭义概念. 既不包括政府税收. 也不包括政府发行的债务收入。 三、非税收入管理存在
6、问题 4近几年来. 为加强非税收入管理. 各级政府结合自身实际采取了一系列得力措施. 起到了积极的促进作用。从非税收入实行专户储存. 收（罚）缴分离. 到收支脱钩、纳入预算管理. 逐步形成了规范化的管理轨道。但是当前在非税收入管理中. 还存在着一些问题. 表现在： （一）征收主体多元化. 管理不规范 现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、城建、环保、教育等管理部门. 每个部门都有收费名目. 而且一个部门收取多种费. 同时管理上职权分散. 乱收费的现象较为严重。有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准. 由具体执行人员掌握. 收多收少、
7、收与不收弹性大. 随意性强。再有. 尽管有关收费规定对收入的用途有明确规定. 但由于监管上的疏松薄弱. 许多费用存在收用不符。 （二）分配使用不公. 滋生腐败 近几年来. 财政部门深化收支两条线改革. 对部分政府非税收入进行了政府调剂使用. 但对余下的还是延续谁收费谁使用的办法. 各部门对非税收入享有一定的支配权和使用权. 财政无力全额调配和使用本应由政府统一安排的财力. 在不同部门中形成多个等级、多种待遇。现实生活中因各部门、各单位之间因为各自非税收入丰裕程度的不同. 苦乐不均. 待遇相差悬殊. 又由于可以利用管理中的种种纰漏谋5取收费资金. 改进办公、住房条件. 因而相互攀比. 败坏社会风
8、气. 滋生浪费与腐败现象. 并导致非税收入迅速膨胀。 （三）支出管理缺位. 政府调控乏力 在部门预算推行中. 由于少数部门故意隐瞒非税收入基数. 致使非税收入预算管理流于形式. 收费单位和部门仍有较大部分资金的使用权. 财政只是将资金汇集按比例进行政府调控. 余下部分又如数拨给单位. 财政部门对其支出监管不力. 使单位和部门形成了多收多支. 少收少支的局面。从而导致财政分配职能被肢解. 政府调控能力被削弱。 （四）法制不健全. 缺乏约束机制 目前. 非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律法规. 使得非税收入无章可循或有章难循。同
9、时. 非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性. 缺乏健全的监督机制. 造成各地政府的管理模式和管理办法不一样. 非税收入管理难以规范. 对违规行为难以约束。 四、政府非税收入管理的基本原则（一）.政府非税收入全部纳入财政预算，实行“收支两条线” 管理。所有非税收入均应先缴入国库或非税收入财政专户，纳入预算管理，再按规定用途安排使用。6（二）编制综合预算，统筹安排政府税收和非税收入。按照“ 所有权在国家、使用权在政府、管理权在财政” 的原则，财政部门统一编制部门综合预算，合理核定预算支出标准，明确预算支出范围和细化支出项目，按规定程序确定预算指标，实现预算内、外资金统一协调，综合平衡，提高资金
10、使用的整体效益，提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济社会事业发展的资金需要。（三）加强预算约束，实行财政预算资金绩效评价制度。政府非税收入部门预算一经批复，必须严格执行，未经批准，不得随意调整。财政部门将实行财政预算资金绩效评价制度，以绩效评价精细化为核心，将绩效理念贯穿于非税收入资金使用全过程，注重加强绩效评价结果的应用，使评价结果成为编制和安排部门预算的重要依据，并加强对政府非税收入资金使用情况的监督，切实提高资金使用效益。五、非税收入管理的办法（一）规范票据管理工作，有效遏制乱收费行为的发生。1、印制资格统一，全省统一票据格式。多年来，各级财政部门一直把抓好收费票据的管理作为非税收入管
11、理的一项重要工作来抓。从票据的印制资格7上予以集中，并减少了专用票据的印制种类，从而使广大缴费者能够更好地发挥对票据的监督作用，拒收非法票据，从源头上遏制乱收费行为的发生。2、核定用量，验旧领新，及时跟踪票据使用情况。票据管理是加强政府非税收入管理、实行“收支两条线”管理的源头。对票据实行了“核定用量，验旧领新”的管理办法。各执收单位首次领购非税收入票据时，必须持物价部门核发的“收费许可证”，经审查同意后，发给“收费票据准购证”，并按照实际需要发放一个月的使用量，同时在“收费票据准购证”上将领购时间、数量、票据的起止号码及领购人等情况予以详细登记。再次领购时，执收单位需持“收费票据准购证”及用
12、完的票据存根进行缴验，待验明票据使用合理且款项已全部上交财政专户后，在已使用的票据存根上加盖验讫章，并在“收费票据准购证”上予以核销登记后，方可再次领用新的票据。随时掌握各单位的票据领验情况，安排专人负责、专账登记，并把领购、缴验、核销等情况全部输入微机，纳入电算化管理，规范了票据的领用、核销程序，实现票据的规范化、科学化管理，使财政票据真正起到控制乱收费的闸门作用，将“收支两条线”资金管理工作落到实处。（二）规范账户开设工作，有效控制单位多头开户情况。8账户管理是预算外资金管理的一个重要环节，抓好账户的管理工作就大大减少了坐支挪用政府非税收入资金以及私设“小金库”情况的发生。（三）“票款分离
13、”工作的推行，进一步规范了收费收缴行为，有效地减少了坐支行为的发生。 “票款分离”的主要内容是“部门开票、银行收款、财政统管”，即缴费人拿着执收单位开好的票据直接到银行去缴款，银行将收取的款项直接记入财政部门开设的财政专户中，缴费人再凭借银行盖章的回单去执收单位办理相关业务。这种收缴制度的推行，使执收单位征收的费用直接通过银行收款的方式缴到了财政专户中，减少了中间环节，有效地减少了执收单位坐支行为的发生。（四）抓部门预算，规范支出管理。 “核定收支、比例分配、超收分成、短收扣支”的支出管理模式。在加强政府非税收入管理的初期阶段，这一方式对迅速转变各执收单位观念、增强各执收单位征收的积极性起到了
14、极好的推动作用。随着管理的不断深入，要不断调整分配比例，增加了政府留用的比例。为了进一步增强政府的宏观调控能力，实行了部门预算，将预算内外资金捆绑在一起进行安排，坚持“以收定支、统筹安排、综合平衡、略有节余”的原则，一方面保证了单位的经常性支出，另一方面又避免了预算内外资金的重复安排，加大了政府统筹力度。此9外，年度收支计划编制完成报政府批准下达各单位后严格执行，单位的正常支出根据计划按月拨给单位，对收入达不到进度的，同比例压减拨款数额；不完成年度收入计划的，相应扣减当年支出指标。（五）加强征管稽查，推进依法行政。预算外资金管理股的征管稽查工作一般分为两部分：一是日常的对各单位的监督检查工作，
15、这项工作是长期的、不定期的，随时发现问题随时跟踪检查，特别是一些专款支出项目，能够做到即时发生即时跟踪，保证了稽查工作的长期有效性；二是联合有关部门单位进行专项检查，对行政事业性收费和政府性基金收入，特别是一些收费额度比较大的单位的收费项目，进行“收支两条线”管理工作专项检查，对存在的问题及时处理，严肃财经纪律，坚决杜绝了私设“小金库”、滥支滥用资金等违纪问题的发生。（六）加大对非税收入违法行为的处罚力度，规范非税收入管理。未按照规定对非税收入进行管理，构成贪污、挪用等违法、违纪行为的，依据财政违法行为处罚处分条例及行政处罚法等进行处罚，并按照有关规定，在追缴有关资金的同时，移送有关纪检监察部
16、门和司法机关。六、非税收入财政监督检查的方法 10针对非税收入管理现状. 财政监督检查应从收缴和支出两方面入手. 收入和支出是密不可分的. 既可以从收入看支出的使用分配. 也可以从支出效益来分析收入分配的合理性。（一）非税收入收缴检查 1、摸清总体情况。根据财政部门提供的数据了解地方非税收入规模和结构（预算内、基金、预算外）. 分部门分项目列出非税收入重点部门和收费项目的排序. 根据政府收支分类科目分析非税收入是否存在应缴国库却未缴库的情况. 从总体管理上. 对非税收入进行摸底排查。 2、审查非税收入项目的合法性。即审查各项非税收入项目的设立是否符合规定。非税收入项目应按照如下规定确立：一是行
17、政事业性收费项目的设定必须符合法律、法规以及国务院、省政府或者省以上财政、价格主管部门的规定；二是政府性基金的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门的规定；三是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省政府的规定；四是彩票公益金的设定必须符合国务院或者国务院财政部门规定的彩票资金分配比例；五是罚没收入的设定必须符合中华人民共和国行政处罚法和其它有关法律、法规、规章的规定；六是主管部门集中收入必须11经本级财政部门批准；七是其它非税收入的审计必须符合法律、法规、规章以及国务院或国务院财政部门及省政府的有关规定。
18、此外. 在检查中可借助于行政事业收费许可证、罚没许可证、政府性基金许可证及非税收入征收委托证来认定其合法性。 3、检查是否有“许可证” 。按有关规定执收行政事业性收费、基金、罚没收入应办理行政事业收费许可证、政府性基金许可证、罚没许可证. 如不办理实施收费. 其行为属于乱收费行为。同时对于受财政部门或者非税收入管理机构委托. 非税收入实行收支两条线管理的. 还应办理非税收入征收委托证。 4、检查非税收入的收费标准、收费范围、收费对象。检查中根据单位开出的收费票据. 依据其许可证核对其收费标准、收费范围、收费对象. 看有无擅自提高标准的问题。查阅“国务院关于第 批取消和调整行政审批项目的决定”.
19、 看有无已经取消的行政收费项目仍在收费的情况。 5、从非税收入政策执行看有无擅自批准减免非税收入、擅自延长减免非税项目期限；有无停征应征非税项目；有无随意设立非税收入项目；有无采取抵扣或降低收费标准的办法减少非税收入；有无擅自将非税收入项目转为经营性收入项目等问题。 126、从非税收入收缴方式来看. 从账户入手检查非税收入。账户是非税收入的载体。在审查账户时一般有以下六方面：由被审计单位提供有关账户情况；向业务相关人员了解情况；检查银行账簿、银行对账单；对其关联单位和下属单位进行延伸检查；由人民银行协助提供执收单位的开户银行；通过查看被审计单位代码证书了解开户情况。 （二）非税收入管理、支出检
20、查 结合上述非税收入收缴审计的重点. 选取重点部门、重点行业、重点收费项目进行延伸调查. 结合收支来看管理方面存在的问题. 一般来说侧重如下方面的调查： 1、挪用、坐支非税收入。个别单位没有严格执行“收支两条线”的规定 . 不及时上缴非税收入. 将收入滞留在本部门延期上缴或者不缴入财政专户. 有的单位可能随意支出. 形成收支在财政监督之外运行. 特别是一些管理不严的小单位. 需要关注。 2、国有资产占用费、资源性收入、国有资产经营收入管理不当造成国有资产流失。特别需要关注一些行政事业单位下设公司创收的问题. 公司原始资本构成性质等. 是否涉嫌国有资产流失问题。在国有资源的管理上. 土地出让收益
21、的管理虽然政策比较明确. 但是土地储备资金周转缓慢、土地主管部门操作不规范、执行政策不统一. 不利于形成公13平的市场竞争环境. 土地出让收入擅自减免等问题仍然是非税收入管理部门的难题。 3、罚没物资及暂扣款、暂扣物品管理上存在很大漏洞。个别单位的罚没物资和暂扣款物手续不清. 有的单位为了得到更多的罚没返还款而借暂扣款形式罚款. 有的甚至随意处置这些款物. 导致国有资产流失。 4、关注一些重点部门项目的支出违法违规及支出效益底下的问题. 例如福彩和体彩公益金支出、公共卫生部门支出、教育部门支出等等。看资金使用是否存在成本支出效益低下. 资金闲置. 或者资金投向不合理等问题。 5、资金统筹管理未
22、完全到位. 支出安排存在随意性。地方非税收入由各执收单位自行征收. “收支脱钩” 并未真正落实。财政对非税收入管理主要是采取“比例统筹” 或“全额返还”等管理方式 . 未真正触及执收单位的利益. 仍然是实行“谁收谁用. 多收多用 . 多罚多返” 的办法 . 加上“重预算内、轻预算外”传统习惯的影响 . 非税收入的征管和支出安排存在着随意性。 6、垂直管理单位非税收入管理上存在空档现象。在垂直部门的非税收入管理上. 上级部门都是下管一级. 地方财政部门无权管理这些单位. 上级管不够. 地方管不到. 使这些单位管理上流于形式. 有的为了单位利益. 擅自设立收罚14项目. 使用自制票据收罚. 形成“小金库”. 支出随意性大. 大多用于单位福利支出。 财政应加强对非税收入的监督检查. 规范和加强非税收入管理. 把非税收入置于财政管理范畴之内. 能够筹集相当规模的财政资金. 支持地方经济建设. 维护人民的根本利益。通过规范政府收费行为. 进一步提高政府依法行政、依法理财的水平. 从而增强政府宏观调控能力。同时. 可以从根本上抑制乱收滥支. 切实减轻企业和人民负担. 从源头上防治非税收入管理中的不正之风. 从而为地方经济发展创造一个良好的投资环境和政策环境。
