1、建立环境公益诉讼制度推进生态文明建设2009-03-08 作者：万鄂湘 来源：最高人民法院人民法院报要点提示加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。从各国运用司法手段保护生态环境的经验来看，最重要的就是要建立我国环境公益诉讼制度。随着环境公益诉讼理论的广泛传播，两大法系的国家都在研究和实践环境公益诉讼，我国也不例外，这为构建我国环境公益诉讼制度奠定了坚实的基础。构建我国环境公益诉讼制度，一方面，应当修改我国环境保护法第六条，另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼的程序。建立综合性的环
2、境保护审判庭，形成专业化审判队伍，将涉及到环境保护诉讼案件全部集中审理，有利于统一执法尺度，提高案件质量，降低司法成本，有利于协调解决审判实践中的“行民交叉”和“刑民交叉”问题，有利于充分发挥司法审判的宣示和教育功能。我们应当借鉴英国、法国的经验，建立以“自愿保险为主，强制保险”为辅的环境污染责任保险制度。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。由此可见，党中央、国务院都将我国环境保护提到了一个更高的层次，
3、即建设生态文明。我们认为，加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。从各国运用司法手段保护生态环境的经验来看，最重要的就是要建立我国环境公益诉讼制度。一、当前我国环境公益诉讼的障碍公益诉讼是与私益诉讼区分而言。私益诉讼是保护个人合法权益的诉讼，仅与案件有直接利害关系的人才可提起。而公益诉讼是维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡民事主体均可提起，起诉人与案件并无直接的利害关系，而有间接的利害关系。年美国清洁空气法中最早确立了公民诉讼（环境公益诉讼制度），之后英国、德国等国家逐步建立了各自的环境公益诉讼制度。在我国随着生态环境
4、恶化以及公民环境保护意识的提高，开展环境公益诉讼具有重大的现实意义。但是现行法律的规定严重阻碍了我国环境公益诉讼的理论研究及司法实践。环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事三种类型。民事环境公益诉讼是指一切单位（含法人、社团组织、企事业单位）或者公民，对破坏生态环境，危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人提起的民事诉讼。行政环境公益诉讼是指公民、法人、社团组织对行政机关就破坏生态环境，危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人不作为而提起的行政诉讼。刑事环境公益诉讼是指被告人破坏生态环境的犯罪行为造成了社会公共利益的损失，而由检察机关提起刑事附带民事诉讼。这三种类型中的任何一种环
5、境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如我国行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”，民事诉讼法第一百零八条规定“原告必须与案件具有直接利害关系”。两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系，诉讼的目的是为了维护自身的合法权益，诉讼利益归属于原告。而环境公益诉讼恰恰相反，它
6、有时没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益，诉讼的目的是为了维护社会公共利益，诉讼利益归属于社会。两大诉讼法的这种规定必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。从实体法来看，我国的宪法、环境保护法、水污染防治法等相关法律均未规定公民享有环境权，相反环境保护法、水污染防治法等相关法律规定直接受到损害的人才有权获得赔偿，这就排除了因社会公益受损而获得赔偿的实体权利。从司法实践来看，人民法院审理公益诉讼案件既缺乏程序法的规定，也缺乏实体法的依据，故很难受理公益诉讼案件。随着我国经济建设的高速发展，社会的文明进步，公
7、民生态环保意识的不断提高，环境问题公益化的趋势越来越明显，然而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，尽快建立我国环境公益诉讼制度已势在必行。二、建立我国环境公益诉讼制度的基础随着环境公益诉讼理论的广泛传播，两大法系的国家都在研究和实践环境公益诉讼，我国也不例外，这为构建我国环境公益诉讼制度奠定了坚实的基础。（一）法律和政策基础我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。根据该规定，国家应当建立各项制度，通过各种途径实现保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的目的。而
8、环境公益诉讼制度正是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的有效手段之一。因此，宪法的该条规定为我们构建环境公益诉讼制度奠定了坚实的基础。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”，这就为公民运用公益诉讼制度管理国家生态环境事务提供了宪法依据。我国环境保护法第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这条规定为公民以提起环境公益诉讼的形式行使控告权利提供了空间。我国刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉
9、讼。这条规定为刑事环境公益诉讼提供了直接的依据。国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。（二）理论基础随着世界各国对环境公益诉讼理论的完善和发展，我国学术界对环境公益诉讼的理论研究也是如火如荼，虽然学术研究形成百花齐放，百家争鸣的景象，但是对“公众环境权”和“信托理论”已基本形成共识。当环境公益的维护日益成为主流社会价值时，迫切要求
10、赋予特定的主体享有一定的权利来实现对环境公益的保护，这种权利就是我们所说的“公众环境权”。创设“公众环境权”是社会进步和时代发展的必然产物。构建环境公益诉讼制度是公众环境权从理论到实践，从立法保障到法律实施的必由之路。“信托理论”包括公共信托理论和诉讼信托理论。公共信托理论是建立诉讼信托理论的基础，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时,国家就有义务保护信托的财产不受损害,于是产生了诉讼信托。信托理论对我国环境公益诉讼立法有重要借鉴意义。根据公共信托理论，国家或政府作为受托人对于环境资源依法行使所有权和环境行政管理权，承担环境保护的义务，当国家或政府履行义务缺失时，则一切公民、单位均可根据
11、诉讼信托理论代位行使诉权，提起环境公益诉讼。这些学术研究成果均可以成为我们构建环境公益诉讼制度的理论基石。（三）司法实践基础实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。2003 年 4 月 22 日山东省乐陵市人民检察院针对污染环境的金鑫化工厂,提起环境民事公诉,请求法院判决停止侵害、排除妨碍、消除危险。同年 5 月 9日,乐陵市人民法院作出判决,要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。2003 年 11 月，四川省阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在 1 个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬
12、浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。2008 年 12 月 9 日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。这些审判实践的有益探索具有重大的现实意义，为我国环境公益诉讼理论研究及构建环境公益诉讼制度提供了较好的范例。三、关于建立我国环境公益诉讼制度的几条建议（一）建立环境公益诉讼程序构建我国环境公益诉讼制度，一方面，应当修改我国环境保护法第六条，明确规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，也有保护环境的权利，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。对造成环境
13、污染，危害公共环境利益的单位和个人有权提起环境公益诉讼”。我们建议在该法第四十一条增加一款，规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。造成环境污染，危害公共环境利益的应当承担赔偿责任”。通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼的程序，并着重解决以下几个问题：1.关于起诉主体。按照环境公益诉讼的不同类型，起诉主体也有所不同。我国刑事诉讼法对刑事环境公益诉讼已作出安排，可依法由检察机关提起刑事附带
14、民事诉讼。在民事环境公益诉讼起诉主体方面，按照我国的宪法、人民检察院组织法的规定,人民检察院属于法律监督机关,它有保护国家和公共环境利益、制止环境不法行为的职责,因此,检察机关当然具有提起民事环境公益诉讼的资格。根据我国环境保护法、土地管理法等相关部门法的规定，相关行政机关代表国家管理相关事务，行使所有权人的权利，因此行政机关也有权提起民事环境公益诉讼。根据“公众环境权”和“诉讼信托理论”，一切单位（含法人、社团）、公民均有权提起民事环境公益诉讼。在行政环境公益诉讼的起诉主体方面，具有行政管理职能的相关行政机关是被告，而人民检察院，一切单位、公民都可成为原告。2.关于诉讼管辖。在级别管辖方面，
15、民事、行政环境公益诉讼涉及的理论及实践问题较多，疑难复杂程度较大，法律适用较新，如涉及案件的立案审查，诉讼主体的确定，举证责任的分配，损害行为的因果关系，损害后果的认定，法律法规的适用等等问题，因此该类一审案件应由中级人民法院管辖。在地域管辖方面，可由被告住所地、侵权行为地的中级人民法院管辖。跨省市行政区域的河流污染案件，可由高级法院指定某中级法院或海事法院集中管辖。3.关于举证责任。民事环境公益诉讼中，在认定侵权的归责原则上适用无过错责任原则，在举证责任分配上适用举证责任倒置，即被告在因果关系、免责事由上负有举证责任。在行政环境公益诉讼，原告负有证明行政机关不作为的举证责任。4.关于鉴定。在
16、民事环境公益诉讼中，涉及到两个方面的鉴定，一是损害行为与损害结果之间的因果关系鉴定，二是损害后果的鉴定，即损失评估。根据举证责任倒置的规定，对损害行为与损害结果之间的因果关系鉴定应当由被告申请。而对损害后果的鉴定则应当由原告申请。申请鉴定费用由败诉方承担。5.关于诉讼费。民事环境公益诉讼的目的是保护生态环境，维护社会公共利益。诉讼利益归属于社会，诉讼成本应当由社会承担。因此，原告起诉时可缓缴诉讼费，若判决原告败诉，则应免交诉讼费，若判决被告败诉，则应判决由被告承担。6.关于禁令判决。环境公益诉讼的目的是为了保护生态环境，维护社会公共利益，因此在污染企业的生产行为可能会对生态环境造成损害时，若不
17、及时禁止其行为，将可能给生态环境造成难以弥补的损失，此时允许提起民事环境公益诉讼，原告可请求人民法院作出禁止被告为一定行为的禁令判决。（二）建立综合性的环境保护审判庭涉及环境保护的诉讼，在我国分别由三大诉讼法调整，环境公益诉讼制度建立后，还涉及到公益诉讼和私益诉讼两大范畴，这类案件一般具有涉及面广、专业性强、法律适用难、诉讼周期长等特点。同时，法院在审理涉及环境保护的诉讼案件时，无论是私益诉讼还是公益诉讼，也无论是民事、刑事还是行政诉讼，都应当发挥司法的能动性，在判处当事人或者被告人承担民事、行政或者刑事责任时，都应当考虑对生态环境、自然资源的保护和恢复。因此，建立综合性的环境保护审判庭，形成
18、专业化审判队伍，将涉及到环境保护诉讼案件全部集中审理，有利于统一执法尺度，提高案件质量，降低司法成本，有利于协调解决审判实践中的“行民交叉”和“刑民交叉”问题，有利于充分发挥司法审判的宣示和教育功能。在这方面，贵阳、无锡、昆明、玉溪等中级法院都成立了综合性的环境保护审判庭，这项工作值得我们进一步探索、总结和推广。（三）建立环境保护公益基金生态环境的保护人人有责，作为政府责任更加重大。环境公益诉讼是为了维护社会公共利益，挽回国家损失，涉及到的诉讼成本理应由社会负担，比如鉴定费用，其他诉讼费用，这些费用应当由财政、社会以及污染、破坏生态环境、自然资源的侵权人共同负担。我国信托法第六十条规定：为了发
19、展环境保护事业，维护生态环境可以设立公益信托。第六十一条规定：国家鼓励发展公益信托。根据这些法律规定应当在省、自治区、直辖市及省会城市、地级市等设立“环境保护公益基金”，基金由基金会信托管理。公益基金的资金来源由当地政府每年拨入一定资金，社会力量募捐一部分资金，法院判决原告胜诉的环境公益诉讼案件，被告应当支付的赔偿金向该基金支付。环境保护公益基金的资金可用于环境公益诉讼及恢复被破坏的生态环境。（四）建立环境污染强制责任保险制度在我国“污染企业受益，政府埋单，公众受害”基本成为环境污染事件的定律。对于企业来讲，污染生态环境具有潜在性。有的企业为了降低生产成本，而任意排污；有的企业主观上想做好环境
20、保护工作，但在生产过程中由于各种原因而污染了环境。面对不可避免的各种风险引发的环境污染赔偿责任，企业需要一项有效的管理手段来减少自己的损失，社会需要有一种制度来弥补公共利益损失，受害人需要一个有实力的主体来赔偿损失，环保公益诉讼需要有一定的资金来启动诉讼程序，人民法院的生效判决需要有一种机制来保障执行，这就是环境污染责任保险。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损
21、害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007 年国家环保部发布了关于环境污染责任保险工作的指导意见，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。但是由于我们采取的是“政府推动，市场运作”原则，属于自愿险种，这可能会使环境污染责任保险制度大打折扣，甚至形同虚设。我们应当借鉴英国、法国的经验，建立以“自愿保险为主，强制保险”为辅的环境污染责任保险制度。由国家环保部确定在一些容易造成环境污染的行业，如化工、电力、石油、造纸、采矿等，实行强制环境污染责任保险。对于这些特定行业，在设立企业，项目设计，企业年检时进行监管，
22、没有购买强制环境污染责任保险的企业不得批准设立，没有购买强制环境污染责任保险的建设项目不得审批，没有购买强制环境污染责任保险的企业不得年检。对于其他行业则可实行自愿投保。法治湖南建设纲要公布实施建立健全“公益诉讼环境法庭”的公益司法机制中国环境报记者 张英 长沙报道 法治湖南建设纲要(以下简称纲要)近日正式公布实施。 推进“两型”社会和生态文明法治建设，探索 建立环境公益诉讼制度，强化对资源环境的司法监督等成为纲要的重要内容。湖南省“两型”社会建设已圆满完成第一阶段任务迈入第二阶段。此时把推进“两型”社会和生态文明法治建设纳入纲要，标志着湖南省“两型”社会和 生态文明建设在全国率先进入法制化轨
23、道，将有力推动第二阶段建设。探索建立环境公益诉讼制度纲要提出要“探索建立环境公益诉讼制度，探索设立长株潭资源环境保护专门法庭，强化对资源环境的司法监督，有效保护生态环境，维护公民的环境权益”，这是落实“两型”社会法治建设极具针对性的必要之举。一方面，伴随着社会经济的快速发展，环境污染现象和事件频繁发生，环境问题越来越受到社会的广泛关注；而另一方面，虽然社会公共利益受到严重损害，却很少有人去起诉追究，致使环境违法者逃脱了应有的法律制裁。之所以存在这种现象，根本原因在于我国目前缺少完善的环境公益诉讼制度，存在着起诉主体缺位的尴尬。湖南省长株潭试验区工委副书记、长株潭“两型”办主任徐湘平认为，“在两
24、型社会建设过程中建立环境公益诉讼制度，找到环境公益诉讼原告，由法定的合格主体代表国家和公众利益对破坏环境者提起公益诉讼，是两型社会建设的重要保障。”作为试验区，可以先行先试，进行法制创新。设立资源环保法庭2010 年 4 月 7 日，环境保护案件审理合议庭在湖南省郴州市宜章县人民法院正式成立。此合议庭专职审理、审查涉及环境保护的民事、行政诉讼案件及非诉环境保护行政处理、处罚案件，并负责抓好此类非诉行政案件的强制执行。“两型”社会建设不可能依靠市场规律自然演化，它需要法治不断创新和推进，设立专门的资源环境保护法庭就是环境法律制度一大创新，并将有助于推动资源环境执法体制改革。环保法庭的设立，较好地
25、破解了环境执法“瓶颈”，有力地化解了环保部门执法“腰杆不硬”的现象。资源环保法庭和环境公益诉讼相辅相成，可以有机结合起来，发挥更大的作用。建立健全“公益诉讼环境法庭”式的公益司法机制，有利于加大对环境污染案件的管控和受害人的司法救济力度。徐湘平说，设立资源环保法庭是落实纲要的重要措施，是建设“两型”社会的有效途径，既有利于方便公民行使环境侵害请求权，又有利于环境公益诉讼的进一步落实。他表示，近期将与司法部门进行衔接沟通，着手启动长株潭资源环境保护专门法庭设立的相关前期工作。推进资源环境行政执法体制改革纲要强调，以法制创新推动和保障长株潭“两型”社会试验区建设。充分运用地方立法权，加强“两型”社
26、会和生态文明法制建设。开展针对试验区改革建设的专项立法，根据实际需要，制定适用于长株潭“两型”社会试验区的地方性法规和省政府规章。湖南省决定加强资源环境执法。推进资源环境行政执法体制改革，探索在资源环境领域开展相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权等工作，实行综合执法，整合执法资源，提高执法效能。加强执法协调，探索建立区域环境监管执法联动机制，推进执法手段和机制创新。在“两型”社会建设过程中维护公民环境权益，徐湘平认为还有许多工作可做:比如，加大保护和改善环境质量的力度，保障公民对环境资源合法利用的权利；建立区域和企业环境资源审计及报告制度；利用各种可利用的渠道公布“两型”社会建设中的环境管理
27、状况，以方便公民行使环境知情权；设立专门的民间环境资源监督组织，监督依法管理环境资源等。中国环境报2011-8-30法制日报:将公益诉讼的权利交还给公民2012 年 5 月 4 日 11:08选稿:实习生 汪婧婧 来源:法制日报 作者:刘武俊 4 月 27 日,十一届全国人大常委会第二十六次会议分组审议了民事诉讼法修正案(草案)。据报道,民诉法草案拟明确公益诉讼主体,而公民个人能否提起公益诉讼也成为委员们热议的焦点。草案规定有权提起公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关社会团体”,草案规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关团体可以向人民法院提起诉讼
28、。这意味着草案将公民个人排除在公益诉讼的原告之外。草案这一规定虽然有望明确环境公益诉讼的原告范围,但规定将公民个人排除在公益诉讼之外,这不能不说是一大立法缺憾。以前草案首次审议时,从斌、朱永新、南振中委员就建议,草案应明确公民也可以提起公益诉讼。公民和法人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的,对于公共利益受到损害,公民理应有提起诉讼的权利和保护公共利益的责任。在 4 月 27 日上午的审议中,一些委员再次提出,多年来不少维护公共利益的案件都是个人在起诉,个人的参与可以促进社会管理发展和完善,建议增加公民个人参与公益诉讼的权利。2011 年 12 月全国律师协会曾提交过一份要求把诉讼主体人扩展到
29、个人的修改意见,但并没有被有关方面采纳。对此,全国人大常委会法制工作委员会相关负责人解释,从国外有关公益诉讼的规定看,如果某件事和个人没有直接关系,基本上都不允许个人随便去法院提起公益诉讼。现实中许多涉及环境污染、消费者权益保护的公益诉讼与个人都有关系,只要这件事与公民个人有直接利害关系,不通过公益诉讼,按照民事诉讼法的现有规定也是可以打官司的。比如,个人认为电信资费不合理就可以打官司。在打官司的过程中,既维护了个人权益,也替其他人做了好事,如果鼓励与个人没直接关系的都去打官司,就会引发诉讼成本等一系列问题。近年来,随着环境问题、食品安全问题、药品安全问题、消费维权等社会问题频发,类似重大公共
30、安全事件中亟待引入公益诉讼。对于像“问题胶囊”这样的公共利益受到侵害的重大公共安全事件,以公益诉讼的方式追偿无疑是名正言顺和非常有效的。公益诉讼在依法处理重大公共安全事件和维护公共利益方面的确大有用武之地。今年“两会”上,全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建提出“关于公益诉讼的立法工作”的提案,建议尽快加强公益诉讼的立法工作。全国人大代表、黑龙江省齐齐哈尔市夙生律师事务所主任迟夙生也主张确立公益诉讼的法律地位。在今年的政协提案中,九三学社也提出建议,尽快建立环境污染公益诉讼制度,鼓励公民通过公益诉讼组织对污染源进行监督。九三学社明确提出,环境污染事故频发,由政府埋单不仅会造成政府负担过重
31、,同时也有“越位”之嫌。相反,建立环境污染公益诉讼制度迫在眉睫。当环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时,法律应允许特定的机关、社会团体、公民和法人为保护和改善环境,向人民法院提起诉讼和连带责任,请求判令行为人停止环境损害及赔偿公益损失。所谓“公益诉讼”,通常是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人,为了维护社会公共利益,根据法律规定,对违反法律,侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向法院提起诉讼。当前,公益诉讼面临的最大难题是法律问题,缺乏明确的法律支持。现行民事诉讼法将民事诉讼原告限定为“直接利害关系”当事人,这限制了与公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其他组织、社会团体不能对
32、公益环境利益提起诉讼,众多环境污染没有直接损害公民、法人或其他社会组织的人身财产权益,因而不能通过普通的民事诉讼程序进入诉讼渠道。其实,由没有直接利害关系的民间环保组织和公民个人提起环境公益诉讼,恰恰彰显了环境公益诉讼区别于一般民事诉讼的“公益”理念。需要强调的是,维护公共权益不能仅仅依赖有关机关、依赖政府,公民也应当拥有提起公益诉讼的权利。应当将公益诉讼的权利交给每个公民,允许公民个人提起公益诉讼。公益诉讼应当赋予公民个人原告资格,不能以所谓“案件没有直接利害关系”为由或者认为公民个人起诉的力量单薄胜算概率低等就轻易取消公民个人的原告资格。公民是自然人,自然人和法人在民事诉讼中的诉讼地位和权
33、利是一样的。对于社会公共利益的损害,有社会责任感的公民理应享有提起诉讼的权利,担当起维护公共利益的责任。将公益诉讼的权利交给每个公民,更是公益诉讼的题中应有之义。赋予公民个人公益诉讼的主体资格,体现了扩大公民对司法的有序参与,是尊重和保障公民公益诉权的必然要求,也是公益诉讼的题中应有之义。对于唤醒全社会的环保意识和公益观念,具有不可低估的重要意义。允许公民个人提起公益诉讼,体现了公民对司法的有序参与,彰显了司法民主化理念。推进司法民主化进程,扩大公民和社会对司法的有序参与,不妨就从扩大公益诉讼的原告范围做起,赋予公民个人公益诉讼的主体资格,壮大环保公益诉讼原告队伍。期望全社会尤其是立法机关消除
34、对公民个人参与公益诉讼的“傲慢与偏见”,扩大公民对司法的有序参与,让公民个人理直气壮地走进原告队伍,壮大公益诉讼的原告队伍,让公益诉讼大大方方地走进立法的“春天里”。首例环境信息公开公益诉讼获胜本报讯 (记者金煜)去年，中华环保联合会状告贵州某奶业公司偷排污水，向当地环保局申请相关信息公开索取无门，便将该环保局也告上环境法庭，近日，贵州市清镇市人民法院环保法庭判决，要求修文县环保局十日内公开相关信息。这是我国首例就环境信息公开的公益诉讼案审结，且原告获胜的案件。被拒理由是“格式不对”中华环保联合会隶属于中国环保部，是有官方背景的环保组织，该项目成员宋杰彬介绍，去年，他们发现贵州好一多乳业股份有
35、限公司偷排污水，在 10 月告上当地环保法庭，提出环境公益诉讼请求。“我们掌握了相关的证据能证明其偷排污水，但是，在赔偿这一块，需要排污费等信息。”中华环保联合会 10 月 28 日向当地修文县环保局申请被告公司的排污许可证、排污口数量和位置、排放污染物种类和数量、排污费标准等信息，但该申请被当地环保局拒绝。理由包括：申请的“格式不对”，此外，要求公开的信息只提及被告公司，而没有明确到被告公司的哪一个“车间”，认为其申请理由“不明确”。“我们的申请目的很明确，申请按照法人，就是整个公司来申请，申请表格也是从政府网站下载。他们不给很让人意外。”宋杰彬表示。宋杰彬认为，修文县环保局明显违反了政府信
36、息公开条例等有关规定，因此，他们又递上另一份诉讼，于 12 月 12 日向清镇市人民法院环保法庭提起环境信息公开公益诉讼。1 月 10 日，该环保法庭判决，要求被告修文县环保局在十日内就原告索取的信息进行公开。至截稿，被告环保局尚未公开这些信息，按照法律程序，其也可以申请上诉。草根组织“也欢迎”清镇市人民法院环保法庭庭长罗光黔说，一般而言，环保组织在进行公益诉讼时如无法获得相关的政府信息公开，可以申请法院进行调取证据，不过，去年 11 月，最高人民法院给出了关于审理政府信息公开案件的司法解释，公民和组织向行政机关申请信息公开时，政府如没有正当理由而拒绝的话，前者可以提出诉讼。其表示，这首次就环
37、境信息公开的公益诉讼意义重大，“环保需要公众参与，而要公众参与，推动环保事业，首先就要了解环境信息。”据悉，该环保法庭创办 4 年多，每年都会审理 100 多个案件，并不存在“零上座率”的情况，而且公益诉讼也处理过好几件了，也摸索出很多创新的制度。罗光黔表示，这次案件结果并非与中华环保联合会的官方背景有关，“我们国家很多环保法庭都开始了各种实践，即使是没有官方背景的环保组织我们也很欢迎。”无锡四起环境公益诉讼案件均妥善化解江苏高院此次明确将公益诉讼纳入案件受理范围，无疑是最大的突破和亮点。太湖蓝藻事件爆发后， 2008 年 5 月无锡中院在江苏率先成立了环境保护专业审判庭，并在五个基层法院设立
38、了环境保护合议庭，建立了刑事、民事、行政“三审合一”和审理、执行“审执合一”的工作模式。法制日报记者了解到，无锡中院在成立该专业审判庭之初，就明确各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织、居民社区物业管理部门具有环境公益诉讼原告主体资格，同时明确环保自然生态规划区域、居民社区、沿太湖水域、长江水域、古运河水域与环境规划带、重点风景旅游区环境保护规划带为环境公益民事诉讼案件的地域范围。据了解，无锡中院还建立起了一系列配套的环保公益民事诉讼体系使环境公益民事诉讼具有可操作性。其中，与无锡市检察院出台关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定，就涉及检察机关原告主体资格的合法性、证据取得方式
39、和证据效力、赔偿损失标准和追加赔偿、设立赔偿基金专用账户及账户管理、公益诉讼的诉讼费缴纳、上诉的处理等问题形成了共识。为了解决检察机关担当环境公益民事诉讼原告所面临的证据来源和证据效力、认定规则的法律程序问题，2008 年 9 月，无锡中院会同无锡市政府法制办、无锡市检察院以及市17 家具有环保法定职责的行政机关一起就环境民事公益诉讼中具有环保行政职能部门提供证据达成一致意见。此外，公益诉讼纳入法院受理范围后，还促成了在无锡市律师协会成立了环境资源保护法律服务机构，成为了首个地区性环保社团，专门提供环境保护诉讼代理服务。目前有关公益诉讼的立法和司法的障碍，大多源于对大量公众参与将导致社会不稳定
40、问题的担忧。无锡中院环境保护庭庭长赵卫民在接受法制日报记者专访中认为，实际上，无锡成立环保审判庭期间先后受理的四起案件，不仅没有发生上述问题，反而提供了实践经验，均得到了妥善化解，起到了良好的法律效果和社会效果，也使司法保护手段扩展到了普通民事侵权赔偿纠纷案件的审理过程中，完整地实现了司法保护环境的目的。2009 年 5 月，锡山区检察院先对李华荣、刘士密在沪宁高速公路盗伐防护林案件，以“盗伐林木罪”对两人提起刑事诉讼。后又以“环境公益诉讼人”的身份就提起了环境公益民事诉讼，锡山区法院环保合议庭支持了检察机关的诉求，判决两被告在一个月内补种19 棵意杨树(相同树龄)，并从植树之日起管护一年六个
41、月。2009 年 7 月，无锡中院环保庭审理了中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案。该案突破了现有民诉法关于原告主体资格的审查原则，是我国首例由环保社团组织（NGO）提起的环境公益民事诉讼案件。法院在受理后即发出裁定，要求该公司立即停止排污行为，同时向无锡市政府法制办、江阴市政府发函，引起江阴市政府高度关注，促进了企业整改，原被告双方最后以调解方式结案。其中，调解协议还专门设定了含有每 30 天向法院报告协议履行情况的检查督促条款，法院还同时向相关环保行政主管部门发出了司法建议。随着环境问题、食品安全问题、药品安全问题、消费维权等问题多发，有关在类似事件中通过尽快引入公益
42、诉讼，以最大限度通过利用司法手段和法治杠杆解决预防、管理和惩处问题，也呼声不绝、迫在眉睫。江苏高院民一庭庭长夏正芳分析说，由于现行的诉讼法没有公益诉讼内容，法院在立案受理中，就遇到原告主体资格如何界定，特别是以公民个人身份提起诉讼等瓶颈问题，一定程度上影响了司法手段化解环境纠纷案件的成效，目前民事诉讼法正在紧锣密鼓地修改中，而公益诉讼内容一旦获得通过，将根本上改变类似纠纷问题的化解格局。法制网南京 4 月 24 日电环境公益诉讼三题贵州省高级人民法院民二庭九三学社:建立环境公益诉讼制度本报讯（记者 王砚文）去年 6 月以来，渤海中南部海域的蓬莱 19-3 油田连续发生溢油事故，累计造成 550
43、0 多平方公里海水污染，给渤海海洋生态、渔业生产以及居民生活造成严重影响。这一事件也让公众再次对环境污染的后续处理投以关注目光：一旦发生环境事故，谁来维护公众权益？谁该为后果埋单？在今年的政协提案中，九三学社针对这一热点提出建议：尽快建立环境污染公益诉讼制度，鼓励公民通过公益诉讼组织对污染源进行监督。目光再往回看一些，也许很多人还记得 2005 年的松花江特大污染事件。事故发生 5 年内，国家为此投入治污资金高达 78.4亿元，而当事人中石油吉林石化分公司仅被环保部门罚款 100 万元，另向吉林省捐赠 500 万元了事。这也是目前我国环境污染事故处理方式的一个缩影：后果大多甚至全部由政府埋单；
44、对企业的罚款由环保部门确定，但罚款往往与治理污染的代价无法相比；事故最大的受害者公民的知情权、财产权、健康权难以保障。针对这种现状，九三学社明确提出，环境污染事故频发，由政府埋单不仅会造成政府负担过重，同时也有“越位”之嫌。相反，建立环境污染公益诉讼制度迫在眉睫：当环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律应允许一定的机关、社会团体、公民和法人为保护和改善环境，向人民法院提起诉讼和连带责任，请求判令行为人停止环境损害及赔偿公益损失。提案建议从制定环境污染公益诉讼法和培育公益诉讼组织两方面入手，加快环境公益诉讼制度的建立。并特别提出，从公众利益角度出发，建议针对环境公益诉讼案件，法院在接到起诉书
45、后无论是否立案，都必须中止被告的环境污染行为，以防造成更大的污染；同时一旦判决，应由法院对生效的裁判文书立即直接执行，最快速度保护公共环境利益。而普通公民可以通过环境公益诉讼组织有序参与相关案件，通过采取拍照、取样等手段成为违法排污行为最经济、最有效的监控者。事实上，越来越多的委员开始注意到“公益诉讼”这个名词。今年孙南申委员的提案也瞄准了这一话题。“随着社会经济与科学技术的迅速发展，人们的生产与生活已逐渐社会化，公害问题也日益凸显。但现行的诉讼制度主要解决的是国家利益和个体利益的问题，缺少对群体纠纷或社会利益冲突的救济途径与解决机制。”孙南申说，公益诉讼制度能有效制止公益侵害，保护受害人利益
46、并防止损害扩散，对于维护社会公正和经济有序运行具有不可替代的作用，同时可以填补我国现行利益冲突解决机制的漏洞。至于具体的措施建议，孙南申认为，必须将公益诉讼定性为民事诉讼，功能主要在于规范行为而非损害赔偿比如可以请求被告作为或不作为，因为如果过分注重个体赔偿，很容易产生收益分配难题与滥用诉权的倾向。“如果涉及个人的民事赔偿纠纷，可以由直接利害关系人在公益诉讼的基础上，通过民事诉讼加以解决。”与九三学社提案中建议积极培育公益诉讼组织不同，孙南申认为鉴于个人或社会团体提起公益诉讼不仅成本高，而且影响力有限，公益诉讼的基本主体还应是检察机关为佳。链接 巴西检察机关如何参与公益诉讼在巴西，虽然其他政府
47、部门与社会组织、公民个人都有资格提起公益诉讼，但由检察机关提起的占到 90%以上。如果情况紧急，检察官可在法院作出最终判决前请求采取保全措施，命令被告采取或不得继续某种行为。一旦民事调查立案，巴西检察官就要会见投诉人、可能的被告人以及其他利害关系人或知情人并搜集证据，通常有三种处理结果：第一，因缺少损害的证据而结束调查；第二，依据搜集的证据提起公共民事诉讼；第三，调查过程中达成和解，并签署正式的和解协议。经过民事调查，检察机关可能会应被告请求与之进行和解谈判，双方所达成的协议称为“行为整改承诺”，一般包括侵害一方需要采取的补救措施以及合适的金钱赔偿方案等。行为整改承诺可以避免冗长的法庭诉讼，是
48、巴西司法实践中解决公益侵权案件的一种经济有效的手段，但行为整改承诺并不意味检察机关可以放弃诉权。公益诉讼程序的进行应辅以报告与备案制度。报告制度要求其他行政机关或社会团体在得知公共利益被侵害信息时，有义务向检察机关报告。备案制度要求其他公益诉讼主体如提起公益诉讼，应向检察机关备案，其目的在于审核该诉讼是否具有公益性，以便必要时检察机关可作为法律监督者参与公益诉讼。环境公益诉讼三题 贵州省高级人民法院民二庭2010 年 11 月 19 日，原告中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心以被告贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂违反法律规定偷排污水、严重污染水质、侵害公共环境利益为由，向贵州省清镇市人民法院提起
49、环境民事公益诉讼，请求判令被告立即停止排放污水，消除危害。法院经审理认为，被告违法排污事实清楚，二原告提起环境公益诉讼是依照法律规定行使监督、控告权的一种方式，因此，对二原告的诉讼请求应予以支持。法院判决被告立即停止排放污水，消除危害。本案主要涉及环保社会团体环境公益诉讼原告资格的认定问题。法院通过判决承认环保社会团体有权在一定范围内作为群体公共利益的代表，为维护本区域内公众的利益可以以自己的名义提起诉讼，这必将对我国环境公益诉讼主体资格的完善产生积极的推动作用。与此同时，该案还引发了我们进一步的思考。一、本案能否通过环境行政执法措施救济本案是水污染侵权纠纷，原告的诉讼请求主要是请求判令被告立即停止排放污水，消除危险。根据中华人民共和国水污染防治法第七十三条、第七十四条的规定，本案完全可以由环境保护主管部门采取环境行政执法措施，责令限期治理、责令限制生产、限制排放或者停产整治，直至责令关闭，达到原告诉讼的目的。在能够通过环境行政执法措施达到制止环境侵权效果的情况下，环境行政执法较之环境公益诉讼有着更大的优势：1.公益诉讼体现司法的被动性与中立性，在司法程序上，法官通常不能主动查处违法行为，法院受理案件奉行不告不理的原则；而环境行政执法中行政机关集受理、调查、裁决等职权于一身
